淺析高校教育行政權(quán)力泛化問(wèn)題范文

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摘要：當(dāng)前高等院校普遍存在的行政權(quán)力泛化嚴(yán)重影響高校教育的高質(zhì)量發(fā)展，因此高校行政體制改革刻不容緩。在分析當(dāng)前高校行政權(quán)力泛化的現(xiàn)實(shí)困境、現(xiàn)實(shí)危害性之后，作者提出用包容共治方式來(lái)嘗試解決高校行政權(quán)力泛化問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：高校教育；行政權(quán)力泛化；包容共治

一、概述

改革開(kāi)放以來(lái)，高校教育在深化改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了至關(guān)重要作用，《中華人民共和國(guó)高校教育法》的施行更是給高校教育發(fā)展提供了最有力的法律保障。新時(shí)代，黨中央對(duì)高校教育發(fā)展趨勢(shì)有著深刻、清晰的認(rèn)識(shí)，2019年2月中共中央、國(guó)務(wù)院的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》文件中明確指出，應(yīng)該對(duì)一批世界一流高等學(xué)校分類(lèi)進(jìn)行建設(shè)。國(guó)內(nèi)高校要想實(shí)現(xiàn)“建設(shè)成為世界一流高等學(xué)校”宏偉目標(biāo)，首要解決的是長(zhǎng)期困擾甚至是束縛高校教育高質(zhì)量發(fā)展的行政權(quán)力泛化問(wèn)題。

二、高校行政權(quán)力泛化的現(xiàn)實(shí)困境

行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力是高校權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的重要組成部分，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的配置，首要依據(jù)是國(guó)家頒布的法律法規(guī)中明文規(guī)定，但是，有了法律授權(quán)并不意味著權(quán)力的當(dāng)然享有。行政權(quán)力來(lái)源于法律法規(guī)、大學(xué)制定的章程，可被稱(chēng)之為是一種“授予權(quán)力”[1]，可以個(gè)人行使，而學(xué)術(shù)權(quán)力則扎根于個(gè)人學(xué)術(shù)權(quán)利并為學(xué)術(shù)權(quán)利服務(wù)，抽象出的學(xué)術(shù)共同體的權(quán)力，并非特定個(gè)人可以行使。但是在中國(guó)，由于高校歷史發(fā)展原因，高校日常管理全過(guò)程受到政府機(jī)關(guān)過(guò)多的干預(yù)和指導(dǎo)，行政權(quán)力長(zhǎng)期主導(dǎo)高校的發(fā)展，而學(xué)術(shù)權(quán)力發(fā)展緩慢，過(guò)于羸弱，甚至存在被行政權(quán)力同化的現(xiàn)象，高校管理過(guò)程中行政權(quán)力泛化進(jìn)一步加劇。

（一）高校行政機(jī)構(gòu)龐大而臃腫目前我國(guó)高校黨政機(jī)構(gòu)規(guī)模逐年擴(kuò)增，隨著近年來(lái)高校的合并共建，更是出現(xiàn)了“廳級(jí)干部一走廊，處級(jí)干部一禮堂，科級(jí)干部一操場(chǎng)”的客觀事實(shí)，行政權(quán)力覆蓋面和影響力進(jìn)一步得到增強(qiáng)。有級(jí)別的干部越來(lái)越多，辦事效率卻越來(lái)越低下，人浮于事、勾心斗角屢見(jiàn)不鮮。高校不再是純粹地辦學(xué)校、辦教育，而是在辦政府，忽視了教書(shū)育人是自己的主責(zé)主業(yè)。高校秉持行政思維來(lái)辦學(xué)校，必然一心只顧著追求近期業(yè)績(jī)，注重外延發(fā)展，重視績(jī)效考核，卻忽視高校最核心的內(nèi)涵底蘊(yùn)建設(shè)，高校慢慢失去了自己的“根”與“魂”，有悖高校辦學(xué)初衷。

（二）高校行政權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)學(xué)術(shù)權(quán)力按照行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的不同分工，行政權(quán)力應(yīng)該管理行政事務(wù)，而不是“一攬子”管理高校的教學(xué)、科研各項(xiàng)工作。甚至，許多高校在內(nèi)部實(shí)際管理中將學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)定位為高校負(fù)責(zé)人的輔助機(jī)構(gòu)。從我國(guó)高校的具體實(shí)踐來(lái)看，高校自主辦學(xué)權(quán)若是不能真正實(shí)現(xiàn)，國(guó)家行政權(quán)力不可避免會(huì)施加影響，高校組織內(nèi)部的行政權(quán)力化作政府行政權(quán)力鏈條的“神經(jīng)末梢”，通過(guò)這種權(quán)力鏈條的傳導(dǎo)，政府教育行政部門(mén)對(duì)高校的直接和間接管理實(shí)際取代了大學(xué)自治管理。加上高等院校校長(zhǎng)等人均是由國(guó)家行政部門(mén)委任，從而具體行使高校行政權(quán)力，高校行政權(quán)力成為國(guó)家行政權(quán)力的延伸，并借助國(guó)家行政權(quán)力主導(dǎo)大學(xué)治理體系。

（三）學(xué)術(shù)權(quán)力被行政化和邊緣化在行政權(quán)力主導(dǎo)的高校教育體制這個(gè)龐然大物面前，學(xué)術(shù)權(quán)力顯得十分弱勢(shì)甚至羸弱，學(xué)術(shù)權(quán)力正逐步被行政化和邊緣化，學(xué)術(shù)權(quán)力失去了應(yīng)有的特質(zhì)。其一，“管理機(jī)制行政化”。“管理機(jī)制行政化”主要是指高校決策機(jī)制統(tǒng)一被學(xué)校事務(wù)包攬。其二，“管理體制行政化”主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面，在由上到下的高校管理模式中運(yùn)行，行政體制呈現(xiàn)呆板局面；高校設(shè)置方面受黨政部門(mén)決策的影響相對(duì)較大，導(dǎo)致高校資源分配過(guò)于集中，主要依靠黨政部門(mén)實(shí)施資源分配與管理工作。其三，“學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)權(quán)力被虛化”。“學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)權(quán)利被虛化”主要是因?yàn)楦咝３ＴO(shè)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在指派權(quán)利方面過(guò)于集中，形成行政任命以及兼任現(xiàn)象，導(dǎo)致高校各項(xiàng)事務(wù)受到行政命令的管理約束，高校學(xué)術(shù)委員會(huì)事實(shí)上形同虛設(shè)。

（四）高校行政權(quán)力缺乏有效監(jiān)督孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。”[2]公眾參與是監(jiān)督公共權(quán)力最有效手段之一，公開(kāi)透明本身就是對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的途徑。我國(guó)在高校教育實(shí)現(xiàn)大眾化教育之后，日漸繁重復(fù)雜的高校內(nèi)部事務(wù)更多的行政人員管理的客觀因素，以及“行政權(quán)力具有無(wú)限擴(kuò)張的內(nèi)在傾向性”[3]，使得行政權(quán)力主體逐步將權(quán)力邊界覆蓋到高校教學(xué)管理、科學(xué)研究等高校內(nèi)部管理的全流程，成為高校資源配置與高校發(fā)展進(jìn)程中的決定因素，學(xué)術(shù)權(quán)利地位尷尬甚至有“缺位”的現(xiàn)象，其他相應(yīng)的約束行政權(quán)力擴(kuò)張的因素更是“偃旗息鼓”，因此，高校行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督。

三、高校行政權(quán)力泛化的危害性

（一）高校行政權(quán)力泛化導(dǎo)致大學(xué)精神缺失高校依附于政府機(jī)關(guān)，高校的大學(xué)精神不再獨(dú)立，自由、民主的大學(xué)精神支柱也在逐步消失。由于高校內(nèi)部管理行政化發(fā)展趨勢(shì)，高校管理中的行政權(quán)力加強(qiáng)，學(xué)術(shù)權(quán)力受到削弱，行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)利的約束，造成學(xué)術(shù)權(quán)力在教學(xué)管理工作中喪失其應(yīng)有的獨(dú)立性與創(chuàng)新性。高校的官僚化趨向逐漸顯現(xiàn)，使得高校在行政權(quán)力與行政等級(jí)中沉淪，不利于調(diào)動(dòng)全員參與高校治理的積極性，不利于形成高校應(yīng)有的寬松、自由、平等的學(xué)術(shù)環(huán)境[4]。這種背景下，高校更加無(wú)法挺直自己的脊梁，更遑論在學(xué)術(shù)活動(dòng)與教學(xué)活動(dòng)中發(fā)揮大學(xué)精神的民主性與自由性。

（二）高校行政權(quán)力泛化導(dǎo)致形式主義盛行由于行政權(quán)力泛化的影響，高校的發(fā)展不再立足于師生發(fā)展利益，而是趨向于創(chuàng)建品牌，打造亮點(diǎn)工程，大量的時(shí)間精力用于應(yīng)付上級(jí)各類(lèi)的評(píng)審、調(diào)研、檢查，關(guān)注點(diǎn)聚焦于項(xiàng)目的數(shù)量和碩士博士點(diǎn)的申報(bào)，精力聚焦于華而不實(shí)的工作臺(tái)賬、日益繁多的檢查考評(píng)，這無(wú)形之中助長(zhǎng)了高校的形式主義、官僚主義等不正之風(fēng)。再者，在大量的評(píng)估和攻關(guān)中，高校教職員工片面迎合行政官員，造成“官本位”思想進(jìn)一步泛濫，許多有學(xué)術(shù)造詣的“大家”放棄學(xué)術(shù)，轉(zhuǎn)而攻堅(jiān)官場(chǎng)，試圖用“學(xué)問(wèn)”敲開(kāi)仕途大門(mén)，這對(duì)高校的危害是持久性的、不可逆的。

（三）高校行政權(quán)力泛化導(dǎo)致腐敗滋生權(quán)力不受監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗。結(jié)合近期高校發(fā)生的諸多腐敗案件，大都發(fā)生在學(xué)校基建、錄取招生、采購(gòu)、選人用人、經(jīng)費(fèi)管理等重點(diǎn)崗位，當(dāng)前我國(guó)高校行政管理工作中存在嚴(yán)重腐敗的現(xiàn)狀不得不令我們?nèi)ド钏肌Ｍ瑫r(shí)，隨著高校教育的快速發(fā)展，公立高校的行政權(quán)也在不斷擴(kuò)大和集中，而高校行政權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的相對(duì)滯后，也客觀上為權(quán)力尋租、權(quán)錢(qián)交易提供了“溫床”。

（四）高校行政權(quán)力泛化導(dǎo)致學(xué)術(shù)科研發(fā)展受阻高等院校主責(zé)主業(yè)是人才培養(yǎng)、研究學(xué)術(shù)，但是受高校行政泛化影響，高校行政化管理工作嚴(yán)重制約到學(xué)術(shù)科研發(fā)展，學(xué)術(shù)研究有了“潛規(guī)則”，大部分課題、項(xiàng)目資源被“學(xué)術(shù)高官”內(nèi)部分配，且分配的規(guī)則是按照級(jí)別以及個(gè)人活動(dòng)能力來(lái)衡量的，嚴(yán)重制約學(xué)術(shù)研究活動(dòng)的創(chuàng)新與改革，降低教學(xué)質(zhì)量與科研質(zhì)量。更有甚者，“學(xué)術(shù)高官”行政事務(wù)繁多，無(wú)暇承擔(dān)大量科研課題工作，“代工”事件層出不窮，科研成果的學(xué)術(shù)價(jià)值可想而知。高校行政權(quán)力泛化導(dǎo)致學(xué)術(shù)科研人員過(guò)分依賴(lài)行政官員，造成學(xué)術(shù)資源的浪費(fèi)，削弱國(guó)家與社會(huì)的發(fā)展力與創(chuàng)造力。

四、有效緩解高校行政權(quán)力泛化的對(duì)策

高校行政權(quán)力泛化，有著深刻的社會(huì)歷史根源，主要包括傳統(tǒng)文化的影響、現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)動(dòng)和學(xué)術(shù)權(quán)力的削弱[5]。但歸根到底，是沒(méi)有厘清高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界。

（一）理順高校與政府的關(guān)系政府要積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“大家長(zhǎng)”式的管理觀念，明確高校的存在就是為了傳播文明和研究學(xué)術(shù)，與傳統(tǒng)意義上的固有的行政部門(mén)不同，不能簡(jiǎn)單將政府行政機(jī)關(guān)中的管理模式完全生搬硬套到高校身上。在不違背黨和國(guó)家方針政策、法律法規(guī)的大前提下，對(duì)高校角色定位重新進(jìn)行界定，政府則做好引導(dǎo)者、服務(wù)者的工作。當(dāng)然，減少政府不必要干預(yù)不意味著就可以實(shí)施大學(xué)完全自治，也不代表可以放飛自我，而是將重心逐漸轉(zhuǎn)換到如何提升管理效率、實(shí)現(xiàn)法治管理和明確權(quán)力與責(zé)任的管理理念上來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)高校的有效治理，實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的完美蛻變。

（二）列明高校行政與學(xué)術(shù)權(quán)力清單高校治理結(jié)構(gòu)中的行政權(quán)力在明確內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、資源綜合配置等方面作用明顯；學(xué)術(shù)權(quán)力則主要是保障學(xué)術(shù)自由和教學(xué)任務(wù)順利完成的一種學(xué)術(shù)事務(wù)上的權(quán)力。一個(gè)良好的高校治理狀態(tài)需要解決好行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，既要相互制衡又要相互促進(jìn)，既不能缺位也不能越位，明確權(quán)力主體的職權(quán)范圍、權(quán)力的運(yùn)行程序，把握好權(quán)力的邊界，實(shí)現(xiàn)共存共生共治。“權(quán)力清單”是近年來(lái)部分地方政府在改革實(shí)踐中探索出來(lái)的關(guān)于推進(jìn)權(quán)力公開(kāi)透明的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，列明行政學(xué)術(shù)權(quán)力的權(quán)力清單十分必要，做到學(xué)術(shù)系統(tǒng)處理學(xué)術(shù)事務(wù)，行政系統(tǒng)掌握行政事務(wù)，“井水不犯河水”，各司其職。

（三）搭建共享信息溝通互動(dòng)平臺(tái)隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展、5G時(shí)代的來(lái)臨，急需運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)的跨界思維，積極推動(dòng)高校信息交流互動(dòng)平臺(tái)建設(shè)，建立一支高校領(lǐng)導(dǎo)下的分工明確、制度完善的信息傳播管理團(tuán)隊(duì)，經(jīng)營(yíng)好校園論壇、QQ群、公眾號(hào)、微博等自媒體互動(dòng)平臺(tái)，為高校治理提供高效便利的話語(yǔ)空間，為高校權(quán)力相關(guān)者開(kāi)辟自由共享的“公共領(lǐng)域”。高校利用信息平臺(tái)注重輿情研究判斷，對(duì)涉及不同權(quán)力主體的重大決策，積極聽(tīng)取社會(huì)各方的意見(jiàn)建議，給予充分的表達(dá)權(quán)，及時(shí)收集整合信息，平衡各方主體核心利益，尋找各方利益“最大公約數(shù)”，從而實(shí)現(xiàn)利益最大化。

（四）建立健全包容共治的制度體系包容共治是一個(gè)動(dòng)態(tài)、開(kāi)放和復(fù)雜的運(yùn)行過(guò)程，要想實(shí)現(xiàn)高校行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力包容共享、共治，首先是要建立健全規(guī)范高校權(quán)力運(yùn)行體系的制度規(guī)定，確保行政人員和學(xué)術(shù)人員地位平等及權(quán)利平等，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力共享高校權(quán)力分配、合作管理高校事務(wù)，求同存異、包容共治。其次，要界定清楚行政制度與學(xué)術(shù)制度，在制度執(zhí)行過(guò)程中，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、公正公開(kāi)，嚴(yán)禁對(duì)行政人員和學(xué)術(shù)人員搞不同標(biāo)準(zhǔn)、分類(lèi)執(zhí)行。最后，充分利用制度與文化的內(nèi)在聯(lián)系，以及包容和文化的契合性，著重建設(shè)包容開(kāi)放的制度文化，豐富拓展高校文化精神。

五、結(jié)束語(yǔ)

解決權(quán)力運(yùn)行視角下高校行政權(quán)力泛化的問(wèn)題的關(guān)鍵在于制度控制權(quán)力，制度控權(quán)的走向在于中道理性[6]。中道理性路線的核心就是要盡最大的努力保障行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力等有序?qū)嵤?quán)力包容共治指的是各方權(quán)力主體之間地位平等和參與機(jī)會(huì)平等，是合力維護(hù)和拓展大學(xué)利益的互聯(lián)關(guān)系和共同治理，構(gòu)建學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力包容共治機(jī)制，有利于學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力協(xié)調(diào)有序發(fā)展，有利于調(diào)動(dòng)全體人員不分彼此、改革創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力，有利于推動(dòng)構(gòu)建中國(guó)特色高效治理制度。

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作者：金淑文 單位：揚(yáng)州大學(xué)