行政處罰模式比較范文
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當前，我國城市管理領域面臨著較多問題，主要表現為行政處罰主體偏多，導致執法力量分散，執法效力低下；執法部門之間職能重復、交叉，導致執法機構相互推委，有利的搶著管、無利的誰也不愿管；城市管理機構繁多和執法隊伍龐大，財政負擔重以及由此引發的亂收費、亂罰款現象。這些問題既制約城市管理水平的提高，又損害執法隊伍在人民群眾心目中的形象，嚴重影響著政府的公信力。解決這些問題最根本的出路就是適時對我國原有城市管理執法體制進行改革。相對集中行政處罰權就是其重要組成部分，也是新的大部制改革的重要表現。相對集中行政處罰權制度是指在城市管理領域將若干個行政主體的行政處罰權集中由一個行政主體行使，原有行政主體不得再行使已集中的行政處罰權制度。此法律依據主要是《行政處罰法》第16條之規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”。但真正大面積試點是自2002年8月，國務院出臺了《國務院進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，決定正式授權省、自治區、直轄市政府可直接決定開展相對集中行政處罰工作。至此，該項制度在全國得到了大面積的開展。到2007年，我國已有千余個地方政府實施了相對集中行政處罰權。可是由于我國相關法律法規規定模糊，缺少相關實施細則，從而導致各個地方相對集中行政處罰權的行政主體設置、集中處罰范圍、集中行政處罰主體的縱向和橫向關系均出現了較多混亂。為了進一步規范相對集中行政處罰權，完善相對集中行政處罰權下一步立法，有必要對當前相對集中行政處罰權的相關模式進行比較，分析其各自的利弊得失，探究其在不同城市的適用性，從而為下一步做好這項工作打下基礎。
一、相對集中行政處罰權的行政主體設置比較
（一）行政主體設置性質比較。當前我國承擔相對集中行政處罰權的行政主體性質主要有兩種，一種是授權型集中模式。一種是委托型集中模式
授權型集中模式主要是指行使相對集中行政處罰權的機關或社會組織的權力來源是依據國務院的決定或國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府的決定。其特點有三：一是其依據國務院的行政決定或省級政府的行政決定；二是其主體是被授權的行政機關，并有獨立的執法資格，自己能承擔法律責任；三是其主體與原行使該行政檢查和處罰權的行政職能機關是一種配合協調關系，原行政機關不再行使行政決定中已劃出的行政處罰權。實踐證明，這種經授權獲得相對集中行政處罰權的行政主體，將原分屬于各職能部門的行政處罰權集中統一行使，既能有效精簡行政機構，又能解決交叉執法、重復處罰、執法擾民的問題，其本身擁有明確的行政執法主體資格，特別是其權力來源有組織法和行政處罰法的保障，是一種最宜采用的模式。當然，這種模式的最大不足主要是機構改革面較大，阻力明顯，程序繁多。“這種模式要經國務院授權的省級人民政府決定，其程序較為復雜，但復雜的程序本身也是一種保障。”
委托型集中模式是指一個具有管理公共事務職能的組織，接受多個行政機構或上級行政機構的委托，在委托權限和范圍內以委托機關名義代行委托機關的行政處罰職能的活動。這種情況產生的原因主要有兩個方面：一方面，行使集中行政處罰權的特定執法機關的內部職能結構決定了委托行政處罰權的存在；另一方面，如前所述，上述授權型集中模式程序繁多，時間跨度長，有些地方為了提高效率，往往不愿采取授權型集中模式，而改為委托型集中模式，由原行政處罰機關把其城市管理的相關處罰權通過委托的方式委托給專門機關或組織來行使。委托型集中模式中，受委托組織的權力直接來源于行政機關的委托，因而程序簡便，時間較短，成本較低，因而也較受歡迎。但如果其操作不當，監督不嚴，尤其是后一種原因產生的相對集中行政處罰權的行使，缺陷更是顯而易見。主要表現在以下幾個方面：一是執法權威性大大折扣，如果在委托的過程中，委托程序不規范，委托結果公開性不夠，就會給行政處罰相對方產生執法主體不合格，執法組織亂處罰感覺，嚴重影響行政執法的權威性，尤其是按照法律、法規和規章的規定，本身就不能隨意委托的行政處罰權更是如此。二是行政處罰的規范性不夠。委托執法本身是在農村等地方不得已而為之的一種形式，如果這種形式被濫用，而又得不到很好監督，會導致受委托組織濫用行政處罰權，為罰而執法，嚴重影響政府的公信力，近幾年，在一些農村地區產生群體性事件與此也有一定原因。三是行政處罰責任不明確。從理論上來看，受委托執法所產生的后果應由委托機關來承擔，但在現實中，由于亂委托、濫委托的大量存在，委托執法人員的素質等原因，委托執法機關和受委托執法組織的職責很難分清，委托執法機關也不愿意承擔執法責任，尤其在縣區一級，有些委托不是委托組織自己愿意的，而是縣區政府指令其必須委托更是如此。
（二）行政主體設置的方式比較。當前，從相對集中行政處罰權行使的機構設置方式來看，主要有三種方式：
1.現有職能機關集中行使型。此模式的指導思想是重新組合各機關的職能，避免新設部門引起機構膨脹，利用現有行政資源，提高行政效率。其主要做法是調整現有有關行政機關職能，確定一個行政機關作為集中行政處罰權的實施機關，加掛執法隊伍的牌子，即一個機構兩塊牌子，如青島、長沙、深圳、合肥等城市基本采取這種模式。這種模式能減少機構設置，有利于短時間實現處罰職能的轉換，但其弊端也是明顯的。行使集中行政處罰權的機關容易發生角色錯位，其本身雙重職能及法律地位的附屬性難以保證集中行政處罰權的公正與效率。
2.現有職能機關下設機構集中行使型。這種模式的特點在于實施相對集中行政處罰權的機構是現有職能機關的下設機構集中行使，該機構在管理體制上不具有獨立性，不是一級政府的獨立組成部門，而是作為一個行政機關內設的、由該部門領導的下設機構。此種模式的最大優點也是不另設機構，不增加行政編制，甚至執法人員也不要太大變化，因而改革面較小，阻力也較小，但其“硬傷”也顯而易見。即使其行使相對集中行政處罰權的機構是經過省級部門授權，也很容易讓人相信這是行政委托，而且由于是獨立行政機關的二級機構，其處罰的獨立性和公正性令人產生懷疑。
3.新設專門機關集中行使。實踐中采取這一模式的城市較多，如廣州、大連、珠海、中山等城市。在得到國務院或省級人民政府授權后，新增一個專門行政機構來集中行使原由多個行政機關行使的行政處罰權，而且該機關大多作為市政府的組成部門，作為一級行政機關，原行政機關不得再行使相關的行政處罰權。應該說，這種模式是一種比較理想的機構設置模式，它提高了行使集中行政處罰權的專門機構的法律地位，使該機關集中精力實施好行政處罰權工作，從而提高行政處罰隊伍的專業素質，保證行政處罰的獨立性、公平性、專業性和權威性，同時，也使執法責任更加明確、清晰。但其不足之處主要在于增加機構，和當前國家行政體制改革的大方向不相符，所以，較多地方在批準成立綜合執法局的同時，要求必須撤銷另外一個政府組成部分即是出于這種種考慮。
（三）行政主體設置的名稱比較。當前已經進行相對集中行政處罰權的地方，其承擔集中行政處罰權的組織名稱也各不相同，如北京、咸陽、西安等城市采取的名稱是“某某市城市管理綜合行政執法局”；而杭州、溫州、廈門、大連、長春、濟南、海口等較多城市采取的名稱是“某某市城市管理行政執法局”；濟寧、三亞等少數城市采用的名稱是“某某市綜合行政執法局”，把城市管理兩字去掉了；還有更少數城市如鄭州就叫“鄭州市行政執法局”。當然，名稱叫法雖然不同，但其承擔的集中行政處罰權基本相同，不過，從比較科學的名稱來看，還是稱“某某市城市管理綜合行政執法局”比較合適，因為“城市管理”把其管轄的范圍界定清楚了。當然，在當前也有一種主張不要“城市管理”四字，因為隨著城鄉一體化的進展加快，很多區縣已經把綜合執法工作延伸到鎮，所以完全沒有必要再限定為“城市管理”。但筆者以為，此項工作的開展主要還是為城市管理，暫時還是加上為好。而“綜合”兩字突出了其不同于傳統的行政執法。當然，也有人提出“行政執法”是否太籠統了一點，是否更細化比如叫“行政處罰局”，關于這點筆者認為倒未必，行政處罰也是行政執法的一種，如果太細了，彈性太小，不利于下一步可能把與行政處罰相關的其它的如行政檢查、行政強制等執法權也吸收進來，反而不科學。
二、相對集中行政處罰權的管理范圍比較
通過對全國絕大多數城市行政處罰權集中的范圍分析來看，相對集中行政處罰權的范圍主要有大集中模式和一般集中模式。大集中模式以北京和沈陽為代表；而全國大部分城市都是一般集中模式。應該說，大集中模式集中比較徹底，凡是涉及到城市管理的行政處罰權基本上都進行了集中，而且城市越大，需要集中的處罰范圍也越大，如北京市就集中了了包括市容環境衛生、園林綠化、城市規劃、工商行政、公安交通、城市節水、停車管理、環境保護、施工現場、城市河湖、公用事業、導游業、市政、交通等14個方面。沈陽市城管執法局目前共行使14項職能,包括市容、市政、環保、園林綠化、房產、文化市場、人防工程建設、煤炭、建筑市場和施工管理、民政殯葬、公共事業、城市規劃、工商行政管理、公安交通管理。這種集中模式有其合理之處，把該集中的都進行了集中，免得產生新的職能交叉、權責不清現象。但其實施過程中阻力較大，需要磨合的時間也較長。一般集中模式在目前比較普遍，現有絕大多數城市在相對集中行政處罰權的過程都采取這種模式，如《安徽省城市管理領域相對集中行政處罰權辦法》就明確規定，相對集中行政處罰的范圍主要包括城市市容和環境衛生、城市規劃、城市綠化、市政管理、環境保護、工商行政管理、公安交通管理及省人民政府決定調整的其他行政處罰權。在現實中，據筆者調查，安徽省大多數市、縣都只是集中前七項，而后一項彈性條款暫時都沒有集中。這種集中模式的優點是集中范圍不大，涉及的處罰機關不多，而且集中的行政處罰大多是原單位也很難管理和處罰到位的職權，所以阻力較小，時間較短，協調難度不大。其不足是具體實施過程中容易產生新的職責交叉、權能模糊現象。也正是因為這個因素，所以在當前較多地方，大都采取逐步過渡的形式，即先采取一般集中模式，經過試點和時機成熟以及人們觀念上的逐漸接受，再向北京和沈陽學習，開始較大范圍的集中行政處罰權。當然，行政處罰權也不是越集中越好，有些不需要集中的集中了反而效果不好。
三、相對集中行政處罰權的行政主體縱向管理比較
目前，我國在中央和省一級還沒有設立承擔相對集中行政處罰權的行政機關，所以，縱向管理模式主要是指市、縣（區）、街道（鎮）這三級承擔相對集中行政處罰權的行政機關或其它社會組織之間的管理關系和管理方式。當前，從相對集中行使行政處罰權的管理體制和運作方式上看：
1.市區之間主要有市垂直型和市區雙重領導型。市垂直領導型是指僅在市級設置行使相對集中行政處罰權的機構，這種權力全部集中在市級行政機關，其下屬的區、街道和鄉鎮主要承擔管理任務，無相應的執法權。這些機構有時只能作為市級綜合執法機關的委托對行政違法行為進行處罰，但不能成為行政處罰的主體。這一模式把集中的行政處罰權集中到市一級來行使，免除了區和街道的干擾，有利于規范行政執法的行為，提高執法人員的素質，加強與其他相關執法單位的協調。其不足是易導致基層執法力度弱化，想管理的沒權管理，有權管理難以管理，看得見的管不著，有權管的看不見，削弱基層的積極性。一般來說，中小城市可能比較適合這種模式。市區雙重領導型是指市和區分別設立集中行政處罰機構，各自都是獨立的法人，能用自己的名義行使行政處罰權，區一級綜合執法機構接受區政府和上級綜合執法機構雙重領導。在這種模式下，區綜合執法機構是主要的執法主體，承擔著絕大多數的城市行政處罰任務，市級綜合執法機構只承擔著諸如跨區的、流動的和重大違法的行政處罰任務，其更多的是對區行政執法的業務指導、培訓和監督。這種模式的優點是把具體的執法權下移，真正使想管的有權管，實踐中效果比較明顯，當前絕大多數城市采取的都是這一模式，也比較適合大中城市。
2.市縣之間主要采取的是雙重領導型。這是因為市縣和市區的不同特點決定的。縣一般離市都有一定距離，而且市縣之間的關系本身就和市區之間的關系不一樣。在這種情況下，如果采取市垂直領導型是不能滿足縣里行政執法的要求的，而且也會導致行政執法效率低下。當然，縣綜合行政執法仍然需要接受市綜合行政執法部門的業務領導和執法監督，執法相對人如對縣綜合行政執法的具體處罰不服，既可以向縣人民政府申請復議，也可以向上一級綜合行政執法部門申請復議。
3.區街道（鎮）之間主要有兩種模式。一種是垂直領導型。如北京的海淀、石景山區、十個遠郊區縣的監察分隊（承擔集中行政處罰權）由大隊垂直管理，分隊的人財物都在大隊；另一種是雙重領導型。在這種模式下也有兩種情況，一種是分隊的人事管理權在大隊，而財物管理權在街道辦事處，如北京的崇文、宣武、豐臺區；另一種分隊人財物的管理權全部在街道辦事處，大隊只有對分隊工作的考核權，如北京的東城、西城和朝陽區。
4.縣、鎮（根據我國相關組織法，鎮的管理屬于城市管理）之間主要有垂直領導型和雙重領導型。隨著我國縣級政府的發展和城鎮一體化的加快，越來越多的市、縣政府不僅開始考慮縣級政府所在地的行政執法問題，而且也對較大的鎮、尤其是縣城周邊或市級周邊的鎮執法進行了謀劃，較多縣也進行了綜合執法的試點。從目前來看，主要有兩種模式，一種是縣級綜合行政執法部門的垂直領導，設在鎮的綜合行政執法部門只是縣級執法部門的派出機構，人財物都在縣執法部門。這種模式優點在于能夠規范基層行政執法，提高基層行政執法人員素質，改變執法形象，其不足主要在于鄉鎮一級執法配合動力不足，縣級財政力量欠缺，執法成本增高。而雙重領導型主要是指鎮綜合執法部門接受同級鎮人民政府和上一級綜合執法部門的雙重領導，要么是財物由鄉鎮解決，人由上級統一招考培訓，要么是人由原來的鄉鎮相關執法人員通過考試和培訓，財物由上級解決。但不管哪種情況，業務統一由上級綜合執法部門來領導。
四、相對集中行政處罰權的橫向協作機制比較
城管執法，實際上執行的是其他行政機關的職責。雖然城管與其他機構之間的行政處罰職能通過授權或委托基本上分割的較為清楚、明確，但城管執法的有效性依然需要依賴于相關職能部門的配合，如城管在執法時遇到暴力抗法，則需要公安機關的配合和支持；再如，在一些違法情節的認定上，需要通過檢測或勘驗才能確定，還是需要原職能部門的協助。正因如此，各個地方都建立或創新了一些城管部門和其他機構之間的協調機制。歸納起來，大致有以下幾個方面：
1.綜合行政執法部門的上級部門協調制度。如北京市市政管理委員會負責本市城市市政基礎設施、公用事業、環境衛生、城市市容環境綜合整治工作，是北京市城市綜合執法機構的直接上級機關，也是對綜合執法機構進行協調的常設機構。但從目前運行情況來看，效果不很理想，原因有二：一是職責太多，對于城管執法的部分無暇顧及，而且城管執法比較繁難，不容易從中獲得較好的激勵。二是由于市政管理委員會地位仍然比較低，只是和其他機構平行的一個行政機關，因而其協調功能很難得到有效發揮。
2.聯席會議制度。這種制度相比較前一種要好一些，它由不同的政府組成機關就相關執法問題由政府主要領導召集的一種協調機制，其協調的地位相對較高，協調的作用較明顯。但其不足之處主要在于，行政執法是一種常態工作，而聯席會議必定是會議形式，不可能經常召開，在日常行政執法過程中，行政執法機構管轄的事項繁多，多數事件均需要其他部門配合才可較好地解決，不可能每件事情都來召開聯席會議。
3.制度化的移送制度。這種機制應該說部分彌補了上述兩項制度的不足。這項制度要求，在制定相對集中行政處罰權的具體方案時，就明確規定各個相關行政執法機關在行政執法的過程中如何協作、如何配合。如其他行政執法機關在檢查或行政執法的過程中發現可能需要給予行政處罰的，在固定的時間內向綜合行政執法機關抄送，而綜合行政執法機關在行政處罰的過程發現有其他違法的也及時向相關行政機關抄送或報送。這種制度用規范性文件的形式進行規定，并輔之以一定的行政責任追究，可能會解決絕大多數行政執法問題。當然，對極個別涉及面和單位比較多或者是重特大執法案件，還是通過召開聯席會議，效果可能更好。
4.派駐員制度。所謂派駐員制度是指對某些事項非常需要另一單位在執法過程中給予協助的，經協調由協助單位派人專門駐扎在綜合執法單位以便隨時進行協助。這種制度主要針對公安機關派駐公安人員協助綜合行政執法機關執法，當綜合行政執法機關在實施行政處罰的過程中，遇到行政相對方暴力抗法時，公安人員對違法者可能隨時按照治安處罰法給予處罰，從而維護綜合執法部門執法的威嚴。這種形式對于解決當前綜合執法一方面亂用人身自由處罰，而另一方面又經常遇到暴力抗法，綜合執法部門又無能為力現象有較好的效果。
應該說，自國務院2002年大面積開展相對集中行政處罰權工作以來,整體效果還是比較明顯,但由于相關法律規定模糊,實施細則不配套,相關理論研究跟不上，導致各地在開展這種工作時好壞不一,不僅承擔相對集中行政處罰權的行政主體設置不
一、實施相對集中行政處罰權領域不一，而且承擔綜合行政執法的行政主體縱向和橫向管理機制和方式也是千差萬別，從而導致實踐上效果也是良莠不齊。所以，在當前，不管是為了規范綜合行政執法行為，提高城市管理水平，提高政府公信力；還是為了提高理論認識，完善相關法律法規，都有必要對其問題進行更加深入研究。當然，關于這項工作需要研究的還有很多，如綜合執法機構內部如何組建，其執法人如何招錄，內部如何培訓，還應該創新哪些工作方法，如何對其進行監督等問題，都是需要深入研究的。