依法執政的憲法學論文范文

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一、依法執政的提出及其內涵

關于上述觀點，筆者認為，雖從不同程度上揭示了依法執政的內涵，但還不夠全面準確，特別是還沒有全面、正確地揭示依法執政的本質。正如黃文藝所指出的:“從黨的十六大以來，有關依法執政基本內涵的權威性解釋一直保持不變，那就是領導立法、保證執法、帶頭守法。然而，這一解釋只揭示了黨在立法、執法、守法等方面應發揮什么作用，而沒有明確回答依法執政究竟是什么樣的執政方式，沒有清晰描繪依法執政要達到什么樣的目標狀態。”［8］而要正確界定依法執政的基本內涵，須首先正確、科學界定依法執政的基本要素。上述觀點盡管不一而足，但它們基本上涵蓋了依法執政的基本要素。具體言之，主要有六個方面:其一，依法執政的主體。依法執政的主體即執政黨。但一個政黨能否成為執政黨，是要通過憲法的授權。這是因為，憲法作為人民締結的“社會契約”，是一切國家權力的來源。依憲授權主要有兩種形式:一是指在兩黨制或多黨制的條件下，各政黨依憲參加競選，依憲獲得執政地位，依憲成為執政黨并獲得國家權力;二是指政黨通過革命武裝斗爭的方式推翻舊政權，建立新政權，在成為執政黨后，廢除舊法統，建立新法統，對執政黨的執政地位依憲予以確認。一般說來，西方國家的執政黨屬于第一種情況，而包括中國共產黨在內的無產階級執政黨則屬于第二種情況。中共作為中國憲法規定的執政黨，自然成為中國依法執政的主體。這一點與中國依法治國的主體———廣大人民群眾是有所不同的。其二，依法執政的客體。依法執政的客體是憲法和法律設置的各級國家政權，而不是各級政黨組織。這是因為，“首先，執政黨與國家政權的性質、職能不同，執政黨不能以黨的組織代替國家政權，直接走向前臺治國理政，這樣就會廢棄國家政權，并使黨的執政地位缺乏合法性基礎。其次，必須看到，執政黨與國家政權緊密相連，執政黨若不能掌握和運用國家政權，就談不上是執政黨”。對于中國共產黨來說，依法執政，就意味著須通過法定的途徑執政，即人民代表大會制度下的各級國家政權，而絕不能再像過去黨政不分那樣“以黨代政”。其三，依法執政的依據。一般說來，依法執政的依據是憲法和法律。中國共產黨依法執政的依據既包括憲法和法律，也包括中共的黨內法規。正如《決定》指出:“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”但這里必須要明確的一點是，作為中共治國理政依據的只能是憲法和法律，而不是中共的黨內法規，黨內法規只能作為中共管黨治黨的依據。這就要求，中國共產黨必須加強對立法工作的領導，推進科學立法、民主立法，善于使黨的各項主張通過法定程序成為國家意志，建立健全完善的、以憲法為統領的中國特色社會主義法律體系。其四，依法執政的內容。依法執政的內容是執政黨如何依法進入國家政權，掌握和運用國家權力。這里面包括兩個內容:一是執政黨如何依法掌握國家權力;二是執政黨如何依法運用國家權力。對于第一個問題，上面已經給出了答案，即執政黨只能依憲獲得授權。對于第二個問題，執政黨只能依照憲法和法律規定的范圍及程序運用國家權力。正如楊紹華指出:“依法執政，首先應當從法律實體上，對執政黨手中的執政權力進行界定，明確規定執政權力的范圍;從程序法上，對執政權力的運作程序進行必要的規范。否則，黨必須在憲法和法律范圍內活動這一原則，便失去了實體上和程序上的法律依據。因此，堅持依法執政，應當對黨的執政權力及其運作程序作出明確規定，構建黨的執政權力及其運作程序的法律制度依據。”其五，依法執政的本質。依法執政的本質是用體現人民意志和利益的憲法及法律來約束執政黨的活動，將其納入法定軌道，實現和維護人民當家作主。正如有學者所指出:“法治是規范和約束權力、防止權力腐敗的最有效和最理性的社會政治機制，執政黨只有依法執政，才能使人民授予的權力真正用來為人民謀利益。”其六，依法執政的評價標準。依法執政的評價標準，即執政黨的所有活動是否符合現代政黨法治的一般原理。應該說，上述幾個方面可以正確揭示依法執政的完整內涵。

二、依法執政首要是依憲執政

中共十八屆四中全會《決定》指出:“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”［1］上述論斷雖然過去也有提出，但以中共中央全會文件的形式明確提出，在中共歷史上還是首次。這既表明了中共對中國特色社會主義法治建設規律掌握的成熟，也表明了厲行法治、建設中國特色社會主義法治國家的堅強決心。堅持依法執政之所以必須首先要堅持依憲執政，主要有以下三個方面的原因:第一，這是由憲法的根本法地位所決定的。中國《憲法》是根本大法，在中國特色社會主義法律體系中居于核心和統帥地位，具有最高法律效力和權威。其中規定:“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”這里的“各政黨”包括作為執政黨的中國共產黨在內的所有中國大陸的政黨，即根據《憲法》規定，中共作為執政黨要承擔遵守憲法、實施憲法的職責。因而，加強憲法實施，全面貫徹落實《憲法》的各項規定，正是中國特色社會主義法治建設的首要任務和基礎性工作，也是中共依法執政的首要任務和基礎性工作。正如所指出的:“全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。”

可以說，唯有憲法得到良好實施，其他法律才可能真正得到貫徹和落實，中國特色社會主義法治建設的目標才可能真正實現，否則，中共依法執政無從談起。因此，中共依法執政首要是依憲執政。此外，由于“憲法規定的國家的根本制度和根本任務、公民的基本權利和義務以及國家生活中的基本準則，都是黨的基本理論、基本路線、基本綱領和基本經驗通過法定程序轉化為國家意志的集中體現”，因此中共堅持依憲執政也是維護和鞏固執政黨地位的必然歷史要求。基于上述方面，中共十八屆四中全會著重強調了憲法的權威和作用，突出了憲法實施，特別是明確提出了“堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。這既反映了中共對憲法根本法地位和作用的正確認識，又表明了中國特色社會主義法治建設取得重大進展，是中國特色社會主義法治建設更深入、更透徹地體現。第二，這是由黨與法治的關系所決定的。鄧小平曾指出，辦好中國的事情，關鍵在黨。而建設中國特色社會主義法治，關鍵也在黨。中共的執政黨地位，決定其能否堅持黨的正確領導是中國特色社會主義法治建設成敗與否的關鍵所在。這一點早已被歷史所充分證明。正如蔡定劍指出:“黨對法治建設認識好，則法治興;黨對法治輕視，則法治衰。黨嚴格守法，則法治存;黨不守法，則法治亡。這是中國法治過去和現在所證實了的，是我國法治建設的悲喜和憂患之所在。”這也表明，中國的社會主義法治是以“執政黨”為中心的，這與以“法院”為中心的西方資本主義法治有根本的不同。對此，強世功指出，中國的“法治不僅是法院的事情，不僅僅建立一個公正的司法，而是執政黨和政府的事情，其目標就是讓整個國家、社會和公民個人都服從于規則的治理。而在實現法治理想過程中，當前面臨的首要問題在于執政黨能不能做到‘依法執政’”。因此，中共十八屆四中全會所作《決定》在黨的歷史上首次對黨與法治的關系作了準確界定，即“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗”。“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。”

這就要求中共在中國特色社會主義法治建設中發揮領導和根本保證作用。具體說來，在治國方略上，要實現由人治到法治的轉變，實行依法治國，建設社會主義法治國家;在執政方式上，要實現由革命黨到執政黨的轉變，由依政策執政到依法執政的轉變，領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。可以說，中共能否堅持依法執政，也正是中國特色社會主義法治建設的關鍵所在。另一方面，黨與法治關系問題的實質就是要解決黨大還是法大的問題，進一步來說，就是要解決黨大還是憲法大的問題。由于中國憲法和中共黨章均明確規定，黨必須堅持在憲法和法律范圍內活動，在理論和法律上已解決了黨大還是法大的問題。正如有學者指出:“應該說，在理論上和法律上，法律至上地位已得到確立。一切國家機關當然包括中央國家機關，各政黨也包括中國共產黨，任何人也包括黨和國家最高領導人，都必須遵守憲法和法律。”這就要求中共必須始終堅持依法執政，且首先要堅持依憲執政。第三，這是由當代中國《憲法》實施的現狀所決定的。“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。”然而，由于各種原因，當代中國《憲法》曾一直實施不力，權威未能良好樹立，致使陷入一種“名歸而實不至”的尷尬狀態。基于此，中共十八屆四中全會《決定》強調指出要加強憲法實施，并提出了“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”等具體措施。其中，最重要的莫過于黨要領導人民堅持“依憲治國”，以及黨要堅持“依憲執政”。而且，特別重要的一點是，《決定》用的是“首先要”，即“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，而沒有用《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》中用的“首先是”、“關鍵是”，即“依法治國，首先是依憲治國;依法執政，關鍵是依憲執政”［12］。盡管這只是幾個字眼兒的改變，卻深有用意，它既突出了依憲治國、依憲執政在中國特色社會主義法治建設全局部署中的優先性，也是對中國憲法實施現狀和努力方向的直接反映。因為“是”代表的是一種肯定，“要”不僅代表的是一種肯定，而且表明我們還沒有完全做到，需要努力采取各種措施去做、去實施。這就要求，中共作為執政黨，應首先堅持依憲治國、依憲執政，進而實現依法治國、依法執政，并最終實現建設中國特色社會主義法治國家目標。

三、依法執政的實現路徑

《決定》指出:“必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來。”而在實踐中堅持依法執政，實現依法執政，就必須按照全面推進依法治國的基本要求，領導立法，帶頭守法，保證執法。

(一)黨要領導立法，善于使黨的各項主張通過法定程序成為國家意志中國共產黨依法執政，首要前提在于形成完善的法律體系，有法可依。“有法可依”既是中共全面推進依法治國的前提，更是中共依法執政的邏輯起點。但是，“有法可依”的“法”必須是良法。因為“法治應包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定的良好的法律”。綜觀世界文明史，只有良法之治，才能帶來法治。“惡法”雖然也可以導致法律統治，但“惡法”的非正義性和非至上性卻根本無法帶來法治。那么，什么是良法呢?亞里士多德主張:第一，為了公眾利益而不是為某一階級(或個人)的利益的法律，是良法;第二，良法意味著對自愿的臣民的統治，以區別于惡法的僅靠武力支持的專制統治;第三，良法必須能夠維護合理的城邦政體于久遠①。因而，當代中國首先實現“有良法可依”，有了全面推進依法治國的堅實基礎，才能為中共依法執政提供必要前提和基礎。所以，中共一定要領導立法，善于使黨的各項主張通過法定程序成為國家意志，以保證良法的制定和完善中國特色社會主義法律體系。而這主要是通過中共領導制憲和修憲來實現的。因為“憲法是法律制定的依據，憲法是保障社會主義法制統一的基礎，憲法的發展是整個法律體系發展的前提等”。可以說，首先制定出“良憲”，才能制定出良法，也才能保證完善的中國特色社會主義法律體系的形成。實踐證明，1982年憲法及其實施后的四次(1988年、1993年、1999年、2004年)適時修改，對于中國特色社會主義法律體系的形成起到了重要的統帥作用。

(二)黨要帶頭守法，堅持在憲法和法律范圍內活動眾所周知，法治與人治區別的關鍵，在于法律至上還是領導者個人意志至上。法律至上，即為法治;領導者個人意志至上，則為人治。正如潘恩指出:“在專制政府中國王便是法律，同樣地，在自由國家中法律便應成為國王。”在現代法治國家，法律至上又集中表現為憲法至上。這是因為，法律支配權力是法治的根本，但離開了憲法至上，權力絕不會服從于法律;民主和人權是法治最核心的價值追求，但離開了憲法至上，法治就失去了生命和活力;法治有賴于不同層次的法律規范，但離開了憲法至上，法治也就喪失了存在的前提。所以說，維護和樹立憲法及法律的至上權威，是全面推進依法治國的應有之義和重要內容。那么，在當代中國，誰最有可能擁有高于憲法和法律的權威呢?誰最有可能不按照憲法和法律辦事呢?目前來看，只有執政黨———中國共產黨。對此，鄧小平曾指出:“在中國來說，誰有資格犯大錯誤?就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。”中共領導中國人民在革命和建設中取得了輝煌成就，故中共擁有極高的權威;中共“獨立地領導人民，通過暴力革命和艱苦卓絕的斗爭取得政權。徹底的革命不帶任何的妥協性，沒有其它的政治力量能真正同它分享權力，又由它領導建設政權和制定法律。這樣的結果可能就出現一個最高的權力，法律就處于權力之下，而不能凌駕于權力之上。從某種意義上說，權大于法就成了革命方式取得政權的邏輯結果”。因而，中共是中國社會主義法治建設的核心領導力量及關鍵。執政黨重視法治，社會主義法治建設就會正常推進;執政黨不重視法治，社會主義法治建設就會倒退甚至停滯。這一點已被歷史所證明。因而，中共依法執政就必須要帶頭守法，堅持在憲法和法律范圍內活動，以憲法和法律為根本活動準則。

(三)黨要保證執法，督促和支持國家機關依法行使職權在中國社會主義法治建設的“十六字”方針中，“有法可依”是前提，“有法必依、執法必嚴、違法必究”是關鍵。因為法治的要義正在于“已成立的良法獲得普遍的服從”。而且，如果有了良法卻無法去認真實施，不能做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”的話，所帶來的危害比“無法可依”的危害性要更為嚴重。因此，加強憲法和法律實施，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，是依法治國的關鍵。特別是在當前中國特色社會主義法律體系已經形成的情況下，法治建設存在的主要問題早已不是無法可依，而是有法不依、執法不嚴、違法不究、守法意識淡薄的問題，是已成立的法律無法獲得普遍服從的問題。究其原因，除各級執法部門自身原因外，最主要的是執政黨主體未能依憲處理好與執法部門的關系，過多干涉執法部門的執法活動，再加上“法律的權威地位和嚴肅性沒有得到尊重，對法制的破壞嚴重地來自黨政領導人和黨政機關，這是中國法制建設面臨的嚴重問題”，亦使得各級執法部門難以做到公正執法，由此更難以做到有法必依、執法必嚴、違法必究。正如高放指出:“由于長期以黨代政、行政權力過大的體制，使各級法院院長和法官感到很難當好。法院院長和法官往往難以獨立審判，時常受到黨政領導人各種形式的干預。因而今后要強調司法獨立，法官(共產黨員法官也是這樣)應依法辦事，依罪據法量刑。至今還有法院院長被黨政部門免職，或被調到其他縣去的事情發生。”由此而言，今后各級執法部門均能夠做到嚴格公正執法，關鍵在于中共能夠依憲處理好與執法部門的關系。同時，中共作為執政黨應從總攬全局、協調各方的原則出發，始終堅持依法執政，依憲執政，并依據憲法及法律督促、支持和保證國家機關依法行使治國理政的職權。

作者：蔡玉龍伊壽康單位：河北大學馬克思主義學院河北大學政法學院