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一、依法行政是依法治國的核心
依法治國，建立社會主義法制國，是我國人民當家作主的本質所決定的，也是建立社會主義市場經濟的內在必然要求。依法治國戰略方針的確立，為實現依法行政開辟了道路，創造了前提條件，而依法行政又是依法治國的核心所在。
不奉行依法治國的方針，就不可能有依法行政。因為依法行政不是孤立的，依法行政需要權力機關加強立法和必要的授權，需要司法機關的保障，需要全國人民有良好的法律素養，以及來自各方面的監督等等。沒有依法治國的大環境，就談不上依法行政。而依法行政又是依法治國的核心、難點，以至終點所在。
法律的實施是所有國家機關的任務，但最重要的還是行政機關。大量的法律，包括涉及國家經濟、科技、文化的發展，以及和人民切身利益有關的許多法律都要靠行政機關去落實。據統計，百分之八十的法律都有賴行政機關執行。行政機關在依法治國中擔負著最大量、最繁重的任務，可以說，沒有行政機關，依法治國就失去了最主要的支柱。沒有強有力的行政執法，立法方面的一切努力將變為徒勞。正因此，同志指出：“干部依法決策，依法行政是依法治國的重要基礎。”[①d]
從與公民的關系說，雖然民事關系要比行政關系更廣泛、更復雜，但民事權益的保障，離不開行政機關。很多人以為保障民事權益，制止民事侵權行為，主要依靠法院，行政機關在此無能為力。這是一種誤解。民事權益的保障和民事侵權行為的制止，首先關乎行政機關。這是因為，民事侵權行為具有雙重性。例如，甲乙二人打架，甲將乙打傷，這是民事侵權，但同時甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。民事侵權行為，侵犯的不僅是公民權益，也侵犯了行政管理秩序。行政機關為了維護良好的行政管理秩序，就必須給破壞治安管理秩序的甲以行政處罰。行政機關的行政處罰行為，即是對違法行為的制裁，也是對民事侵權行為的制止；即是對社會秩序的維護，也是對公民權益的保護。由于行政機關工作人員數量多，程序簡單，效率高，因而常常在處理了公民侵犯行政管理秩序的同時，也順手將民事賠償問題附帶解決，這就是治安管理處罰條例所規定的情況。即使作為典型民事關系的婚姻關系，為維護良好的婚姻秩序，結婚時也必須先到行政機關去登記，如此等等。因此，對民事權益的保障和民事侵權行為的制止，常常首先由行政機關采取措施。這就必須強調依法行政。沒有依法行政，難以維護良好的行政管理秩序，也將會影響民事關系的正常發展，使民事權利難以保護。當然，這并不等于說行政機關可以干預一切民事侵權和民事糾紛。在這里，最重要的界線是法律界定。
另外，在公民守法和行政機關依法行政方面，作為管理者與被管理者這一對法律關系，行政機關的依法行政，常常是矛盾的主要方面。行政機關不依法辦事，就無法要求被管理者“守法”，言教必須與身教并重，嚴格依法辦事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素質。公民的守法并不難，難點在于行政機關工作人員嚴格執法，嚴格依法辦事。
依法行政也是依法治國的難點所在。行政機關行使權力時的特點之一是首長負責制，是權力的相對集中和命令與服從；行政事務的繁雜性和緊迫性，要求行政機關必須強調辦事速度，強調行政效率，并給予行政機關在行使職權時以較大的自由裁量權，行政方式上的這些特點，使人們習慣于按個人意志辦事，忽視依照法律規定行使行政權力。因此，依法行政將是依法治國最困難的部分。依法行政的困難，也就是依法治國的困難。實踐已經充分證明了這一點。如果依法行政不能取得成效，則依法治國最終也難以實現。
依法行政是現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本準則。它反映了社會從人治向法治轉變的歷史進程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯系，權力的行使由個人意志決定；依法行政與法治相聯系，權力的行使以人民制定的法律為依據和評判標準。
三、依法行政的歷史發展
依法行政是近代社會法治國家所普遍奉行的準則，但由于各國社會歷史條件和法治傳統的區別，對于依法行政內涵的概括，也因時代和國家的不同而相異。
資本主義初期，適應自由競爭的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狹義的，即國會制定的法律。“無法律即無行政”。隨著社會的發展，國家對經濟和社會的干預擴大、深入，法治國逐步建立，依法行政之法，擴大至根據法律制定之法規等行政立法，這是國外依法行政理論的主要時代變化。[①e]就國家而言，德國行政法學的創始人OttaMayer在《行政法》中認為，依權力分立原則，國家應“依法律而治”，即國家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重點為“1．法律的規范創造力原則；[②e]2．法律優越原則；3．法律保留原則。”[③e]印度行政法學者M．P．賽夫在其《德國行政法》一書中認為德國的“法治”觀念包括兩種意見，“實質上的法治要求實現公正的法律秩序。這一原則要求國家的權力應當服從于各種確定的、不可變更的憲法原則，服從于實質性的基本價值”。“形式的法治要求，國家的一切活動都應當以根據憲法制定的各種法律為依據”。[④e]
英國法學家A．V．戴西將英國的法治原則歸納為三個原則：“1．正規法律的絕對優位及政府專斷權力之排除；2．法律之一律平等；3．憲法的一般原則乃通常法律適用結果的濃縮”[⑤e]。當代英國學者將法治原則概括為：“1．政府的一切活動必須遵守法律；2．法治原則不局限于合法性原則，還要求法律必須符合一定標準，具備一定內容；3．法治原則表示法律的保護平等；4．法律在政府和公民之間無偏袒。”[⑥e]
美國的法治原則包含下列因素：1．法治原則承認法律的最高權威，要求政府依照法律行使權力。但法律必須符合一定標準，包含一定內容。否則，法律也可作為專制統治的工具；2．正當的法律程序：為保護公民權益不受政府的官員不正當行為的侵犯，還必須在程序方面對政府權力的行使加以限制。3．法律規定的權利和程序必須執行，為此，必須有保障法律權威的機構。[⑦e]
日本關于依法行政的觀點對我國的影響最大。早期的著名法學家美濃部達吉認為，法治主義建立于法律平等之思想和對人民權利自由之限制，須有法律之根據。非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基礎之上。其基本原則為“1．行政權之作用，不得與法規相抵觸；2．非有法規根據，不得侵害人民權利，或使人民負擔義務；3．非有法律根據，不得為特定人設定權利，或為特定人免除法規所科之義務。4．法規任行政權以自由判斷之場合，其判斷也須合于法規。”[①f]其后，田中二郎將依法行政概括為“1．行政為法規之執行；2．行政須有法規之授權；3．行政應受法規之限制。”[②f]
近期來，日本、臺灣學者常將依法行政歸納為法律優位原則與法律保留原則。將法律優位原則稱為消極的依法行政，法律保留原則稱為積極的依法行政。[③f]
依法行政作為政府行使權力的最基本的準則，是為我國社會主義國家的性質所決定的。依法行政，是人民當家作主的必然結論。
在我國，依法行政是歷史發展到一定階段的產物。我國到80年代末提出依法行政的原則，決不是偶然的，這是政治經濟發展的結果。
十一屆三中全會以后，我國進入改革開放的新時期。伴隨著改革開放發展起來的我國經濟民主和政治民主，為行政管理必須依法行使權力奠定了基礎。一手抓經濟，一手抓法制，我國的社會主義法制得到迅速發展。社會主義市場經濟的提出和建立，要求建立與之相應的社會主義法制。市場經濟在一定意義上就是法制經濟，因為，要建立健全和規范商品經濟，舍法制別無它途。法制是健全的市場經濟必有的內在要求。依法治國、依法行政，已成為我國政治經濟形勢發展的歷史要求，同時也為我國確立依法治國、依法行政的原則提供了現實的可能性。
依法行政也是法制建設本身發展的結果。我國憲法對依法行政提出了基本要求，并作了許多原則規定，近幾年來，社會主義法制迅速發展，在經濟、社會的廣闊領域里，為依法行政提供了法律依據。其中尤其是行政訴訟法和國家賠償法的頒布實施，建立了對具體行政行為是否合法的司法監督機制。事實上，依法行政正是行政訴訟制度建立起來以后才提出的。這是提出依法行政原則的法律條件。是法制建設本身發展的規律性體現。1996年3月通過的《行政處罰法》，充分體現了依法治國、依法行政的精神。在我國行政管理中影響極為巨大的行政處罰領域，從行政處罰的設定權、實施主體和處罰程序等幾個方面，保證行政機關在行政管理中必須依法行政的方針，把我國依法行政實踐提高到一個新的水平。
1995年，同志提出依法治國的方針，作為依法治國極為重要的組成部分，依法行政已成為國家機關行使權力的基本準則。在中央和各級政府的文件中已屢次提到，李鵬同志更明確提出：“以法治國，依法行政”。[④f]
顯然，我國提出依法行政的歷史條件和法制傳統，與諸如德國、日本等國相比，有著很大的不同。正因此，我國依法行政的內涵，不能僅限于法律優先和法律保留，而應廣泛得多，必須將職權法定、依據法律和職權與職責令一等包括在內。
四、依法行政的內容
依法行政當然包含了行政管理的全過程和全面內容，依法行政的基本內容，也就是國家行政管理的基本內容。
第一，依法行政的主體是行政機關及其公務員。行政機關的性質、任務、職權、組成、活動方式以及成立、變更和撤銷的程序，由行政機關組織法和行政機關編制法規定。公務員的錄用、任命、晉升、獎懲、待遇等由公務員法規定。行政機關組織法和公務員法統稱為行政組織法。行政機關、公務員的產生和活動，必須依據行政組織法。這是依法行政的重要內容。不能把行政主體本身的依法行政排除在外，否則依法行政將失去基礎。
第二，行政機關及其公務員行使行政權力，即行政機關的行政行為，必須嚴格遵循依法行政的原則。行政行為是與公民、法人或其他組織發生各種關系的行為，極為廣泛而復雜。它是依法行政的基本內容。
第三，行政機關行使行政權力時，必須依據法定程序。行政程序伴隨著行政活動的全過程和一切方面。沒有無程序的行政行為。行政程序法是依法行政的重要組成部分。
第四，在行政系統內部實施的監督，包括審計與行政監察，以及行政機關上下級之間的監督等等，也都屬于行政活動的范疇。行政監督的體制、標準、形式及程序，同樣要遵循依法行政的原則。
第五，行政訴訟法、國家賠償法等法律制度，是依法行政的司法保障，對行政機關依法行政的行為，法院將予以維護，必要時提供司法強制；對違反依法行政的行為，法院將予以撤銷和糾正，由此保障行政機關必須依法行政。
五、依法行政的意義
依法行政原則的確立，對于象我國這樣缺乏法制傳統的國家，具有劃時代的意義。
1．保證行政管理為人民服務的目標
人民通過權力機關制定法律，表達意志，行政機關依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務的目標，使行政管理不致偏離航道。
但無庸諱言，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，作出背離為人民服務宗旨的行為，甚至侵犯公民合法權益的事，也時常出現。要從根本上解決這些問題，只有依靠嚴格貫徹依法行政的原則。
2．保證行政管理的統一性、連續性和穩定性
法治國的最重要的特點是這個國家一切活動的統一性、連續性和穩定性。這同時也是依法行政給行政管理帶來的保障。依法行政能保證行政管理的統一，有了統一性，才能有公平和公正。社會的不公正、不公平，是產生社會不滿，甚至不穩定的重要因素。
連續性與穩定性，同樣是社會穩定的重要條件。市場經濟之所以必須是法治經濟，就是由于法治所帶來的統一性和連續性。要保持行政管理的連續性和穩定性，也只有依靠依法行政。
3．保證提高行政效率
依法行政，在法律規定的范圍內決策，依照法律規定執法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規定的程序辦事，遵守法定的操作規則，都將大大提高行政效率，這也一再為我國歷史所證明。不能將行政效率和依法行政對立起來。
4．保證對行政管理的監督有統一的標準和程序
要使監督取得成效，必須解決監督什么和如何監督的問題，也就是需要有監督的標準和程序。所謂監督的標準，就是對行政行為是否違法的評判標準。而能夠提供是非評判的唯一標準，是法律；所謂監督程序，即進行監督要經歷哪些步驟、方式和時限。程序就是操作規則。遵循法定程序進行監督，才能保障監督順利、有效、正確地進行。
[①a]《中華人民共和國憲法》第85條。
[①b]《中華人民共和國憲法》第89條。
[②b]《中華人民共和國憲法》第90條。
[③b]《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第60條。
[①c]《中華人民共和國憲法》第100條，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條、第43條。
[②c]我國已有三項授權立法。1983年全國人大常委會《關于授權國務院對職工退職退休辦法進行部分修改和補充的規定》；1984年全國人大常委會《關于授權國務院改革工商稅制和有關稅收條例（草案）的決定》；1985年全國人大常委會《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》。
[①d]1996年2月8日總書記在中共中央舉辦的法制講座上的講話。
[①e]蔡志方：《行政法三十六講》，第58頁。
[②e]筆者注：意為只有狹義的法律才能創造法規，只有法律才能創造法規之效力。
[③e]陳新民：《行政法學總論》，修訂二版，第51頁。
[④e]M．P．賽夫著、周偉譯：《德國行政法》，五南圖書出版公司，第15—16頁。
[⑤e]誠仲模：《行政法之基礎理論》，三民書局，第6頁。筆者注：此處所說“法律結果的濃縮”是指，英國公民的權利是普通法院的判例形成的，英國的憲法建立在公民權利的基礎上。
[⑥e]王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社，第10—11頁。
[⑦e]王名揚：《美國行政法》，中國政法大學出版社，第10—11頁。
[①f]美濃部達吉〔日〕：《行政法撮要》（上），1934年8月商務印書館。
[②f]誠仲模：《行政法之基礎理論》，三民書局，第7頁。
[③f]南博方〔日〕：《日本行政法》，楊建順、周作新譯，中國人民大學出版社，第10頁。翁岳生：《法治國家之行政法與司法》，月旦出版社，第225—227頁。吳庚：《行政法之理論與實用》，三民書局，第75—78頁。
[④f]李鵬同志為《中國法學》和《中國行政管理》題詞。＊