小議憲法的反腐功能范文

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一、加快推進反腐體系建設須有憲法學思維

首先，公職人員的腐敗行為不僅是違紀違法行為，而且是違憲行為，因此，反腐敗也必須提升到憲法適用和憲法監督的層次。現行憲法第12條規定:“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”;第13條規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯。”腐敗是什么?就是濫用公權去謀取“社會主義的公共財產”和其他“公民的合法的私有財產”，因而是明目張膽的違憲行為。如今，對赤裸裸的貪污受賄行為，通過刑法關于職務犯罪的相關條款，啟動刑事追訴程序，施以嚴厲的刑罰制裁，可以起到儆戒效應。但隨著經濟社會的迅猛發展，腐敗的形式和手段日益升級，官員的腐敗技術不斷進化。比如，廣為詬病的由行政壟斷造成的行業腐敗，已被經濟學家稱為“目前中國最嚴重的腐敗形式”［3］，因為某些社會資源越是稀缺，而相應的監管機制存有缺漏，那么壟斷行業的特權就越有利用價值，越能夠產生尋租活動的空間，從而導致行業腐敗。諸如此類特殊利益集團挾持政府制定不公平的市場游戲規則，利用規則不公平而大肆強取豪奪，使得民眾陷入目睹別人損害其利益并謀取暴利卻無可奈何的腐敗形式，縱使窮盡一切普通法律手段，可能仍然無法遏制。此時此境，只有訴諸憲法，由全國人大或全國人大常委會行使憲法監督的職權，撤銷這些不公平的法律規則，基于行政壟斷導致的行業腐敗才有望從源頭得到治理。

其次，追根溯源，中國當下腐敗的蔓延主要是由于經濟市場化改革不徹底和政治體制改革長期滯后造成的，而建立成熟的、競爭性的市場經濟體制和開放的、透明的民主政治體制，正是我國憲政改革的既定目標，因此，只有堅定不移地推行憲制，才是遏制腐敗的治本之策。經濟學的尋租理論認為，政府廣泛干預資源配置所帶來的租金是引發腐敗的動力，因為如果市場不能在資源配置中居于主導地位，企業就不會把精力和資源用在技術創新和降低成本上，而是去賄賂和勾結權貴，那樣可以輕輕松松賺大錢。在公共權力的委托—運行模式中，作為委托人的公民由于信息不對稱抑或政治參與能力不足，無法對作為人的政府官員進行有效監督，人腐敗問題就不可避免地發生了。［4］可見，無論是尋租行為還是委托—問題，都與官僚的壟斷地位、專權以及缺乏對權力的監控有著某種關聯。［5］在很大程度上，中國當下出現的權貴資本主義和人腐敗現象，正是由于改革開放30年以來，在經濟發展獲得極大成功的同時，沒有同步建立起與市場經濟體制相匹配的政治和法律體制，造成所謂“雄厚的經濟，薄弱的制度”［6］所致。因而，腐敗問題若欲獲得根本上的解決，必須將其納入民主憲政體制的建構中作通盤的考慮，舍此別無他途。

再次，從注重反腐措施到建立反腐體系的思路轉變，也要求從依賴刑法等部門法反腐，發展到依憲反腐。刑事追訴雖定點清除了若干腐敗分子，卻沒有消除腐敗機會。各種基于部門法研發的反腐措施，零敲碎打，缺乏協調機制，在嚴峻的反腐形勢面前，往往捉襟見肘，難以克競其功。歷史經驗也表明，重典治吏從來未能讓歷史上的中國官僚免于貪污腐敗的惡名。王亞南對中國官僚政治的研究發現，明朝對官僚腐敗施以最嚴酷的法律懲處，然而明代貪腐的猖獗卻遠勝于以前任何朝代。［7］

有鑒于此，透過憲法整合各種反腐敗的制度資源，建立協調統一的權力制約機制，出臺各項關于權力來源和使用標準的法律法規并使之行之有效，那么對官僚權貴施加更強有力的約束才成為可能。此外，依憲反腐在世界憲法史上有許多成例可循。世界上有許多國家把禁止貪污受賄等內容明確寫入了憲法，重視運用憲法武器同腐敗作斗爭。“從反腐敗立法角度來看，泰國憲法堪稱為一部里程碑式的法律。它通過擴大公眾參與決策和使政府權力非中央化的形式來落實民主的精神;同時，通過建立有關機構，如議會監察特使和國家反腐敗委員會，促進提高公務員行政行為的透明和清廉等方法來處理腐敗問題。”［8］373以泰國憲法為例，依憲治腐主要體現在五個方面。一是在憲法中把反腐敗定為一項基本國策。泰國憲法規定:“國家應當通過各種途徑堅決防止和取締貪污賄賂。”從而為制定具體的反腐敗法律、法規提供了憲法依據。二是在憲法中規定了獨立的反腐敗機構的設置。泰國憲法為監督和制衡權力設立了許多機構，這包括憲政院、選舉委員會、國家反腐敗委員會和行政法院，以及國家開支審計委員會等。三是政府活動的透明化。泰國憲法要求高級官員和政治家在就職前和離任后必須公布他們的財產狀況。四是利益沖突回避制度。泰國憲法甚至詳細規定了公職人員(包括議員、法官等)利益沖突的有關事項，明令禁止。五是通過知情權、罷免權和新聞自由權的賦予，強化了公眾的民主監督。如泰國憲法第58條規定，“公民有權獲知國家機構、國有企業或地方行政組織所掌握的公共信息，除非以上信息的披露將有損于國家安全、公共利益或其他公民應受法律保護的利益”［9］。泰國憲法關于反腐敗體制的規定對我國的啟示是多方面的，其中，憲法框架中關于獨立的、有權威的專門反腐敗機構的設置以及憲法為社會公眾參與監督提供的制度保證，尤其值得我們借鑒。綜上，為追求私人利益而濫用公共權力的腐敗行為，使少數人受益而使大多數人受損，其滋生蔓延的根源在于權力制衡與監督機制的發展與經濟社會發展之間存在巨大的落差。因此，反腐敗重在權力制約，反腐體系建設重在權力制約機制的建設，這勢必要求在憲法學上予以積極回應。

二、加快推進反腐體系建設應立基于現行憲法體制

腐敗的形成是多方面因素合力的結果，有一些是不可控或難以控制的因素，比如歷史文化傳統、民族深層心理結構、官員的從政道德、敬畏之心的有無等等。也有一些是可控因素，比如經濟體制、政治和法律體制等等。其中，不可控因素的消除非短期內所能奏效，所以，當前的反腐體系建設宜從可控因素著手，進行點滴的制度改良。這主要表現為兩個向度，一是繼續深化市場取向的經濟體制改革，二是穩步發展社會主義民主政治。第一個向度已為憲法所明確承認。我國憲法第15條規定:“國家實行社會主義市場經濟。”第二個向度在抽象意義上也為憲法所接受。我國憲法第18條修正案在憲法序言中增加了“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展”的規定。可見，從宏觀層面來看，反腐體系建設與現行憲法體制是兼容的。具體而言，在現行憲法體制之下推進反腐體系建設，形成反腐敗與憲法發展的良性互動，是由以下五個方面的因素決定的。

第一，有助于樹立憲法權威。憲法如果不能在實際社會生活中發揮作用，人們在觀念上就無法形成對憲法的信仰，憲法的權威就無從建立。目前，腐敗問題仍是民眾最為關心的社會問題。總理曾感慨:“我深深思考了一下，為什么在應對金融危機這樣重要的時候，而群眾卻十分關注反腐敗?我以為，經濟發展、社會公平和政府廉潔是支撐一個社會穩定的三個頂梁柱。而在這三者當中，政府廉潔尤為重要。”［10］由此，從民眾最為關切的腐敗問題著手，讓憲法中的權力制約和民主監督條款運行起來，對于樹立憲法權威能起到立竿見影的效果。

第二，是從“運動式”反腐過渡到制度反腐的關鍵。我國傳統的反腐敗策略致力于政治思想教育，開展群眾運動，強調對民眾十分關注的大案要案的審判和懲處，例如1950年代初期的“三反”和“五反”運動，1960年代的“四清”運動，1980年代以后定期出現的“嚴打”等等。這種“運動式”反腐，雖帶來短期內的震懾作用，卻不具有可持續性，使得對濫用職權中飽私囊的官員的處罰時緊時松，甚至與腐敗交易的高收益相比，懲罰是微不足道的。黨的十七屆四中全會將反腐問題提升至“重大政治任務”的高度，強調健全權力運行制約和監督機制，推進反腐倡廉制度創新，預示著制度反腐時代的全面到來。憲法是一切法制的本源，制度反腐首當其沖是依憲反腐，在現行憲法體制下統合各種反腐制度資源，是推進反腐體系建設的當前之急務。

第三，合理開發利用現行憲法中的反腐資源，則反腐體系建設過程中遇到的制度阻力會最小，能達到事半功倍的效果。我國現行憲法中蘊含著豐富的反腐制度資源，比如，我國憲法第41條規定公民有申訴、控告和檢舉的權利;第35條規定公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，均為民主監督提供了制度依托。憲法還規定了全國人大和全國人大常委會監督憲法實施的職權，全國人大常委會撤銷違憲行政法規、地方性法規和規章的職權，規定了罷免制度、質詢制度、組織特定問題調查委員會制度等權力制約機制。凡此種種，雖在執行層面不盡如人意，但畢竟具備了預防和懲治腐敗的基礎性憲法框架。這些反腐制度資源，如果不能充分合理地開發利用，借用一句古話，那真是“拋卻自家無盡藏，沿街托缽效貧兒”了。

第四，推進反腐體系建設能夠倒逼憲政體制創新。反腐敗改革是一個系統性的社會凈化工程，改革針對的目標不應是公職人員個人，而是其行使公共權力所依托的體制。就此而言，反腐體系建設對于公共權力來源和行使標準提出的新要求，能夠有效激活憲法，推動憲政體制的創新。

第五，退一步說，即使在現行憲法體制下不能從根本上解決腐敗問題。那么，我們有可能也有必要在現行憲法體制下控制腐敗發展的勢頭，縮小腐敗的范圍，降低其影響和蔓延程度，乃至將其控制在可容忍的限度內，而不致由于腐敗的失控帶來執政的正當性和合法性危機，并最終影響到社會的穩定和團結。

三、以制度創新切實發揮現行憲法的反腐功能

如上所述，我國憲法已經初步建立了權力制約和監督機制的基本框架，然而，由于憲法委托的立法任務尚未完成，又極少啟動憲法解釋程序加以闡釋，使得憲法中的權力制約條款沒有能夠發揮應有的作用，甚至某些條款長期處于休眠狀態。因此，當務之急是要讓憲法中的權力制約條款運轉起來，切實發揮憲法在制度反腐中的龍頭作用。筆者以為，充分發揮現行憲法的反腐功能，需從八個方面著手努力。

第一，落實各項公民政治權利和自由，拓展公眾參與的途徑和范圍。“凡是在官方真心實意地反腐敗卻以失敗告終的地方，一般總是缺少一個要素———公民社會的參與。”［8］47域外的反腐經驗表明，公眾的參與和健全的輿論是清廉政治的原動力。我國憲法第41條關于公民申訴、控告和檢舉權的規定，第35條關于公民言論、出版、集會、結社、游行、示威等自由的規定，為公眾的政治參與和輿論監督提供了憲法依據。然而，由于一些公民的政治權利和自由尚未透過具體的立法明確其界限，致使公民的政治參與在一定程度上缺乏法律保障。因而，要在憲法基本原則的引領下，認真貫徹和實施憲法關于保障公民政治權利和自由的要求，抓緊落實有利于擴大公民政治參與的立法，如新聞法、出版法、社團法、輿論監督法、公民舉報法、請愿法、申訴法等，從而通過擴大公民有序的政治參與，積極推進政治體制改革，從制度上解決腐敗問題。

第二，強化公共財產和公民私有財產權的憲法保護機制。腐敗在本質上是濫用公權力來獲取私人利益，具體表現為對公私財產的非法攫取。現階段，國有資產流失和拆遷領域的腐敗問題尤為突出。審計署前審計長李金華曾指出，一些腐敗分子為了權力尋租，不惜以幾十倍、幾百倍，甚至更多的國有資產為代價，謀取不正當利益，使國有資產受到嚴重損失。［11］而拆遷領域中腐敗的滋生，無形中會增加拆遷成本，不知情的買房百姓，往往成了埋單的對象。［12］所幸者，以憲法為依據，近年來我國先后頒行了《物權法》和《企業國有資產法》，公私財產的法律保護機制已然建立，進一步努力的方向是，在憲法第12條、第13條關于公共財產和公民私有財產權保護的憲法原則指引下，加強上述法律的司法適用，從而構建反腐敗的防火墻。

第三，繼續深化市場取向的經濟體制改革。政府對經濟和社會的過度干預是腐敗產生的根源之一。目前，行政審批權過多過濫，加之“暗箱操作”，缺少必要的制約，仍是滋生腐敗的主要誘因。為了消除腐敗產生的土壤和條件，首先要大幅削減行政審批事項，放松管制以促進貿易自由化，減少對市場準入的控制，逐步開放資本市場，對國家補貼的經濟活動如電力、自來水、交通等產品按照市場定價。其次，鼓勵和扶持民營經濟發展，增加民間投資。再次，公共工程等公共事業要引入市場競爭機制，公開透明，加強政府與民間的協作，使得服務于公共福祉的資源得到有效管理，不致服務于權勢者的私人利益。

第四，加強各級人大的監督機制建設。各級權力機關依據憲法賦予的職權監督行政和司法系統，令人信服地捍衛憲法價值不受侵犯，是依憲制腐的關鍵所在。以預算監督為例，在民主國家，議會制約政府的主要機制是控制預算。在我國，為了強化人大對政府的監督職能，有必要推進政府預算報告制度改革，預算要有充分的民意基礎，預算的編制、執行、報告到審計，都應該公開進行，實現公共支出與合理稅負的均衡，更為重要的是必須為預算的民主決策和民主監督提供制度保障。誠如有論者指出，通過建立起人大、審計、公眾、媒體等全面的監督體系，真正實現對國家財政預算的“防腐”功能。［13］

第五，加速推進反腐法律體系建設。陽光是最好的防腐劑，透明則讓所有的污垢無所遁形。憲法序言中增列的推進政治文明的發展目標，勢必要求所有的政府行為在公平、公正的程序中運作。為了防止權錢交易，建立清廉政治，當下，我國除了《政府采購法》和《政府信息公開條例》外，尚需建立官員財產申報、行政程序、公務員利益沖突回避等法規。透過陽光法案，在全民監督下防范政府濫權，降低少數人隨心所欲地決定公共資源分配的風險。

第六，完善各項憲法程序，增強對權力的程序制約。現行憲法雖然規定了聽取和審查政府工作報告、罷免、質詢、組織特定問題調查委員會等制度，但由于對立案條件、如何處置以及憲法責任等語焉不詳，在實際生活中操作性不強。以罷免制度為例，對人大代表和政府官員的罷免，通常是在違法亂紀甚至觸犯刑律后才罷免，僅僅是履行一個法律手續而已，起不到事前防范和威懾作用。因此，須逐步完善憲法中此類程序性規范，將罷免、質詢、特別事項調查等程序的適用范圍、提起條件、審查標準、審查時限，處理措施、法律或政治責任等制度化、明細化，以憲政程序來馴服權力。

第七，深化司法體制改革，建構公正廉潔的司法系統。司法判決直接影響著財富和權力的分配，所以如果司法系統貪贓枉法，那么深受腐敗之苦的人就無處申訴，而那些無法無天的人卻可以大膽行賄而不受懲罰。為了預防和懲治司法腐敗，首先，應建立法律的統一適用機制，限制司法自由裁量權的濫用，真正落實憲法第33條關于公民在法律面前一律平等的規定，提升司法的公信力。其次，引入法治發達國家議會對法官的彈劾與懲戒制度，建立人大對法官的彈劾與懲戒程序，就被彈劾條件、懲戒措施等做出具體規定。再次，透過民眾參審，分享司法判斷職權，全程監督法官，使得人民當家作主的理念落地生根。誠如是，則法官貪腐、獨斷或被權力干預的疑慮將普遍降低。最后，推行法庭審判的開放和透明機制，使得司法接受民情民意的檢驗和輿論的監督。

第八，啟動修憲程序，設置獨立的、強有力的專門反貪機構。現有的執政黨的紀檢、政府的監察和檢察院反貪局等三家機構構成的反腐敗機制，雖在反腐敗斗爭中取得了不小的成績，但已無法完全適應經濟社會轉軌時期嚴峻、復雜的反腐敗形勢。已有學者提出了建立專以打擊和遏制經濟犯罪為設立目的、享有必要的職權、有單獨的預算保障和人員配備、組織體制實行垂直領導、有很大權威的廉政專門機構的設想，［15］值得重視。在建立“獨立的”反腐敗機構來加大預防和懲治腐敗行為的力度方面，香港的廉政公署和新加坡的貪污調查局堪稱楷模，其整合性的反腐力量，以調查、教育和預防“三管齊下”的綜合性反腐敗策略，均值得借鑒。我國在2007年9月13日設立的國家預防腐敗局是一個標志性的轉向，預示著建立集中化、專業化反腐敗機制的努力方向。下一步要適時啟動修憲程序，將這一反腐機制調整的成果明確寫入憲法。（本文作者：馬棟、莊漢單位：武漢大學）