司法下土地出讓合同修改范文
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國有土地使用權(quán)土地出讓合同一直存在著法律性質(zhì)之爭。2014年5月修改的《行政訴訟法》將政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議糾紛屬于行政訴訟的受案范圍。尤其是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題解釋》對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行初步界定后，土地出讓合同屬行政協(xié)議性質(zhì)逐漸成為定論。目前，自然資源系統(tǒng)仍適用原國土資源部、原國家工商行政管理總局制定的《國有建設(shè)用地使用權(quán)土地出讓合同》示范文本（以下稱土地出讓合同）進(jìn)行土地出讓；但該土地出讓合同基本上是按民事合同性質(zhì)進(jìn)行設(shè)計(jì)，與現(xiàn)行法律規(guī)定存在一定沖突。因此有必要對(duì)土地出讓合同條款進(jìn)行修改，以體現(xiàn)行政性和協(xié)議性兼容的特點(diǎn)。
土地出讓合同修改要體現(xiàn)法律適用原則
土地出讓合同一般包含著法律條款、授權(quán)條款、對(duì)價(jià)條款、技術(shù)條款、管理?xiàng)l款、處置條款等，其中法律條款是法律適用在土地出讓合同中的具體化。現(xiàn)有的土地出讓合同既秉承了以適用《物權(quán)法》《合同法》等私法規(guī)范為原則，同時(shí)也適用具有行政法法源的《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》。這不符合行政協(xié)議法律適用原則。鑒于此，土地出讓合同總則部分應(yīng)進(jìn)行修改。要明確簽訂行政協(xié)議目的是實(shí)現(xiàn)公共利益或行政管理目標(biāo)，并增加《行政訴訟法》作為訂立土地出讓合同的法律依據(jù)；在遵循民法原則基礎(chǔ)上，將合法、信賴?yán)姹Ｗo(hù)作為土地出讓合同雙方應(yīng)遵循的原則；將土地出讓合同第20條中行使行政優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容，在土地出讓合同總則部分中予以明確，以體現(xiàn)土地出讓合同行政性的特點(diǎn)；對(duì)第8章應(yīng)該修改為適用行政法律法規(guī)和不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范較為妥當(dāng)，且在第40條中要明確行政和司法的救濟(jì)途徑。
行政訴訟目的之一，就是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。《行政訴訟法》第6條規(guī)定“人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查”。在行政協(xié)議司法審查中，應(yīng)確立以行政法律規(guī)范審查行政行為合法性為原則，適用民事法律規(guī)范對(duì)合約性進(jìn)行審查的司法審查模式[2]。由于民事訴訟難以解決行政行為的合法性，土地出讓合同沒有將協(xié)議前各種報(bào)批資料、招拍掛出讓文件（包括擬定出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時(shí)間等出讓方案）及簽訂成交確認(rèn)書等相關(guān)內(nèi)容，即證明合同標(biāo)的物土地合法性內(nèi)容具有公法性質(zhì)的行為作為合同的必要條款，僅規(guī)定了地塊開發(fā)投資強(qiáng)度、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和開發(fā)建設(shè)時(shí)序等內(nèi)容，沒有把建設(shè)項(xiàng)目合法性和合理性作為合同的條款。人民法院對(duì)行政協(xié)議以“行為審”為主[3]，對(duì)涉及行政職權(quán)的事項(xiàng)要進(jìn)行合法性審查。這種司法審查實(shí)質(zhì)上是對(duì)證據(jù)的審查，《行政訴訟法》第34條規(guī)定“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。行政協(xié)議既有行使行政權(quán)力單向度行使方式的行為，又有雙方協(xié)商價(jià)款等契約自由的內(nèi)容，行政協(xié)議爭議舉證責(zé)任應(yīng)結(jié)合行政訴訟制度中的證據(jù)規(guī)則和民事訴訟制度中的證據(jù)規(guī)則綜合加以確定[4]。土地出讓合同在“三通一平”或“五通一平”土地條件和出讓價(jià)款涉及等民事權(quán)利義務(wù)的證據(jù)作為合同組織部分的基礎(chǔ)上，應(yīng)把協(xié)議前發(fā)改立項(xiàng)、規(guī)劃選址、農(nóng)轉(zhuǎn)用等報(bào)批資料、招拍掛出讓文件及成交確認(rèn)書等證明土地和建設(shè)項(xiàng)目合法性各種證據(jù)作為合同組成部分，以符合行政訴訟中舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則。
土地出讓合同修改要體現(xiàn)民事契約精神
土地出讓合同在違法責(zé)任設(shè)計(jì)上存在著一些問題。一是公權(quán)干預(yù)物權(quán)的條款過多過分散。土地出讓合同單對(duì)收回國有土地使用權(quán)就有5個(gè)條款：如第18條規(guī)定，受讓人擅自改變土地出讓合同約定的土地用途、容積率利用土地，出讓人提前收回國有土地使用權(quán)；第20條規(guī)定，根據(jù)社會(huì)公共利益需要，提前收回國有土地使用權(quán)；第27條規(guī)定的土地出讓期限屆滿，土地使用權(quán)人沒有申請續(xù)期，出讓人無償收回國有土地使用權(quán)。這5種情形中分別存在著違反行政協(xié)議約定義務(wù)、既違反行政協(xié)議約定義務(wù)又違反行政協(xié)議法定義務(wù)、違反行政協(xié)議法定義務(wù)、行使行政優(yōu)益權(quán)等，不能簡單按照土地開發(fā)利用的時(shí)序分散在土地出讓合同章節(jié)中。二是違約責(zé)任和違法責(zé)任的界限不清。土地出讓合同第31條規(guī)定的受讓人因自身原因終止該項(xiàng)目建設(shè)投資建設(shè)，出讓人收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；土地出讓合同第32條規(guī)定的受讓人造成土地閑置，閑置滿兩年且未開工建設(shè)的，出讓人無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。兩個(gè)條款應(yīng)適用不同的法律規(guī)范，不能一并列入違約責(zé)任章節(jié)予以追究。三是對(duì)雙方違約責(zé)任約定不平等。土地出讓合同中第7章違約責(zé)任有7個(gè)條款規(guī)定雙方違約責(zé)任，其中5個(gè)條款針對(duì)受讓人的，針對(duì)出讓人違約責(zé)任的僅有2條。雖然與第30條相對(duì)應(yīng)的第37條規(guī)定同樣違約責(zé)任，但第38條又規(guī)定了出讓人未能按期交付土地或交付土地未能達(dá)到土地條款等，只應(yīng)承擔(dān)賠償直接損失。這種對(duì)受讓人違約承擔(dān)懲罰性違約金、而對(duì)出讓人違約實(shí)行撫慰性的賠償直接損失，是不公平的。土地出讓合同納入行政訴訟受案范圍后，出讓人已經(jīng)享有單方變更解除協(xié)議等行政優(yōu)益權(quán)情況下，土地出讓合同第30條、第37條、38條關(guān)于出讓人與受讓人在交付土地和繳納出讓價(jià)款對(duì)價(jià)條款履約違約金的約定上，應(yīng)做到對(duì)等。對(duì)民事契約而產(chǎn)生的違約金額應(yīng)該約定在《合同法》規(guī)定合理范圍內(nèi)，約定每日1‰的違約金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過《合同法》和最高人民法院司法解釋規(guī)定違約金的幅度上限。同時(shí)，出讓人對(duì)合同履行有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，并一直延續(xù)到出讓期屆滿，規(guī)定多種的收回使用權(quán)亦在情理之中，但應(yīng)該進(jìn)行合并歸類，以體現(xiàn)物權(quán)的絕對(duì)性、排他性應(yīng)有權(quán)威。尤其對(duì)違反約定義務(wù)和違反法定義務(wù)進(jìn)行必要區(qū)分。也不宜將閑置土地處置條款列入違約責(zé)任中，應(yīng)獨(dú)立建章行使行政優(yōu)益權(quán)章節(jié)中。
土地出讓合同修改要規(guī)制行政優(yōu)益權(quán)行使
土地出讓合同要明確啟動(dòng)行政優(yōu)益權(quán)條件。所謂行政優(yōu)益權(quán)，就是行政主體可以根據(jù)實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)單方變更、解除協(xié)議，甚至可以依法作出行政強(qiáng)制、行政處罰等行政行為；主要包括指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)、單方變更解除權(quán)、制裁權(quán)。筆者認(rèn)為，在大多數(shù)情況下，實(shí)現(xiàn)公共利益與實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)是統(tǒng)一的，但實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)給行政機(jī)關(guān)有更多行使行政特權(quán)空間，因此對(duì)單方行使變更解除土地出讓合同源于行政機(jī)關(guān)優(yōu)益權(quán)，其行使需要以實(shí)現(xiàn)公共利益為首要前提[5]。理由是通過行政行為直接導(dǎo)致國有土地使用權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，必須有法律明文規(guī)定。單方變更解除土地出讓合同不僅改變行政協(xié)議法律關(guān)系，包括改變設(shè)立物權(quán)的原因關(guān)系或基礎(chǔ)關(guān)系，而且最終法律后果導(dǎo)致物權(quán)即國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移或消滅。出讓人單方變更解除土地出讓合同會(huì)產(chǎn)生與受讓人不動(dòng)產(chǎn)土地的征收行為同樣的法律效果，這種對(duì)物權(quán)轉(zhuǎn)移仍行使行政管理的手段，實(shí)際上是對(duì)物權(quán)絕對(duì)性、排他性的一種突破。因此修改土地出讓合同條款時(shí)，應(yīng)明確只有因公共利益需要才能單方變更解除土地出讓合同。土地出讓合同要明確行使行政優(yōu)益權(quán)程序。
土地出讓合同要設(shè)計(jì)變更解除協(xié)議審批程序。土地出讓方案必須經(jīng)自然資源部門審核，報(bào)有權(quán)批準(zhǔn)的人民政府批準(zhǔn)的程序。如果出現(xiàn)因公共利益需要變更解除土地出讓合同，也仍須經(jīng)有權(quán)批準(zhǔn)人民政府批準(zhǔn)，并在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示。土地出讓合同要設(shè)計(jì)告知程序。出讓人要履行告知受讓人具體內(nèi)容的義務(wù)，如出現(xiàn)調(diào)整城市整體規(guī)劃、法律政策發(fā)生重大調(diào)整等，出讓人要向受讓人說明理由，聽取受讓人意見，并書面形式進(jìn)行送達(dá)。土地出讓合同要明確告知期限。受讓人取得國有土地使用權(quán)的目的在于開發(fā)利用土地，以房地產(chǎn)為例，房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投入資金大、開發(fā)周期長，受讓人在開發(fā)利用過程中一般會(huì)通過預(yù)售、抵押在建房屋進(jìn)行融資，第三人會(huì)通過預(yù)售登記取得在建項(xiàng)目的法定優(yōu)先權(quán)或通過設(shè)定抵押權(quán)取得在建項(xiàng)目約定優(yōu)先權(quán)。如果沒有規(guī)定出讓人單方變更解除土地出讓合同的程序及合理期限，可能會(huì)涉及侵害善意第三人的權(quán)益。土地出讓合同要完善行政、司法救濟(jì)程序。行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)賦予受讓人有請求出讓人的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議的權(quán)利，由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政協(xié)議的合法性和合理性進(jìn)行審查。雖然私法約定不能變更公法規(guī)定[6]，在目前尚未制定行政程序法的情況下，通過合同約定的形式對(duì)相關(guān)救濟(jì)程序加以明確，不失是一種對(duì)缺位程序的彌補(bǔ)。土地出讓合同第40條爭議解決的規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改，因履行本合同發(fā)生爭議協(xié)商不成的，對(duì)出讓人單方變更解除土地出讓合同不服的，受讓人有權(quán)在《行政復(fù)議法》及《行政訴訟法》規(guī)定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；對(duì)出讓人不依法履行、未按約定履行土地出讓合同提起訴訟的，受讓人參照民事法規(guī)關(guān)于訴訟時(shí)效規(guī)定提起行政訴訟。對(duì)于受讓人不履約的，出讓人可以通過參照非訴行政執(zhí)行程序予以救濟(jì)。
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作者：劉旭華 單位：杭州市規(guī)劃和自然資源局蕭山分局
