全球移民治理的人權方案范文

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摘要：盡管國際移民問題是全球性挑戰，管控移民的國內政策與法律規則卻體現了國家的單邊性質，而保障移民權利的國際法律規范亦散亂不整，難以引導安全、有序的國際移民行為。全球移民治理人權方法是對現有移民法律規范機制的調適，以整合、連貫的方式應對國際移民問題。這一方法將保障個人的權利、尊嚴與基本自由置于移民治理的中心，強調移民權利與國家義務的相互依存與關聯關系，確認原籍國、過境國和目的地國對移民權利保護負有共同責任與義務。可持續發展、國際合作以及監督與問責機制是落實全球移民治理人權方法的有效進路。

關鍵詞：全球移民治理；人權方法；可持續發展；《關于難民和移民紐約宣言》

國際移民因“勞動力市場破壞者”或“社會保障負擔”等刻板印象長期處于被排斥的不利境地。而近年來，歐洲“難民危機”又為國際移民打上“安全威脅者”的烙印，挑起仇外心理、種族歧視在全球的蔓延，加劇了國家、地區之間的矛盾與沖突，危及國際秩序和發展。移民問題業已成為國際社會面臨的重大挑戰。2016年9月第71屆聯合國大會通過《關于難民和移民紐約宣言》（以下簡稱《紐約宣言》）。《紐約宣言》將人權方法置于移民問題的中心，為全球移民治理提供新的理念與指導方法，彰顯了國際社會集體介入與處理移民與難民大規模流動這一全球性挑戰的決心。正因如此，對全球移民治理人權方法進行前瞻性研究具有重要意義。本文梳理與分析了保障移民權利的國內與國際法律規范機制現狀及其局限性，提出并闡明了全球移民治理人權方法的涵義與基本內容，并從可持續發展、國際合作、監督與問責機制三個方面探究落實全球移民治理人權方法的進路。

一、國際移民法律規范機制的現狀與局限性

（一）公民與非公民的國內政治與法律地位考察

1.公民與非公民在國家政治地位上的差異

公民共和主義（civicrepublican）認為，公民身份的目的是將個體與國家聯系在一起，以創立和維持一個公正、穩定的共和國政體，使個體能夠享受到真正的自由[1]。在此意義上，公民與國家在政治上形成了根深蒂固的權利與義務互惠關系[2]。國家有依賴于公民的付出，而將權利作為一種回報[3]。由此，非公民被排除在國家與公民互惠關系形成的向心力之外，國家是否接受或保護非公民是國家的權利而非責任。對非公民的管理與控制則成為國家主權的組成部分，是國家政治共同體維護其內外穩定的重要因素[4]。全球化時代的公民身份趨于多元化，例如，個人因擁有雙重國籍而具有雙重公民身份；歐盟創立了歐盟公民這一超國家公民身份等。多元公民身份在社會與經濟領域固然容易得到認同，但是在主權與政治維度下，公民身份仍然與特定政治共同體存在強有力的關聯。以歐盟公民為例，歐盟公民身份是歐盟內部市場相互依存模式的充分表達，旨在消除歐盟與成員國公民之間的鴻溝，明確歐盟公民的政治“歸屬感”[5]。然而，這種多元公民身份在強化歐洲人認同意識的同時，卻為非歐盟公民打上“外來者”的標簽，造成歐盟與非歐盟公民之間巨大的政治離心力，嚴重制約了后者權利訴求的表達[6]。

2.公民與非公民在國家法律地位上的差異

在法律層面上，憲法首先考慮作為國家社會成員的公民的權利，對非公民則具有雙重排斥性，體現為：一方面，憲法通過定義國家成員而排斥非成員；另一方面，憲法認可國家從保障公民的權利出發行使權力，相應地排斥了非公民的權利[7]。相對而言，“人權是一個抽象概念，人們無法從中期望任何保護，除非用具體的英國人或法國人的權利來充實這個抽象概念的內容。”[8]隨著國際人權法的發展，具有普遍意義的“人權條款”逐漸被嵌入憲法規范當中。人權條款入憲直接擴展了權利主體的范圍，不僅將“人為之人”的普遍權利納入國家的憲法保護，并且使國家人權義務實定化和法定化[9]。無疑，人權條款入憲使得非公民的憲法權利在一定程度上突破了“國家門檻”，賦予“無論被承認與否都在任何時間和場合屬于全體人類權利”的性質與意義[10]。然而，憲法規范究竟在多大程度上適用于外國人，是一個復雜的問題，涉及立法權與行政權的交叉以及憲法權利保障延伸等方面[11]。普遍性人權逐漸在各國憲法中得以證立，但是對于實然性權利而言，仍然有待解決具體人權規范的轉化與適用以及對人權條款未列舉權利的認可等問題[12]。若從根本上實現從“公民權”到“普遍人權”、從基本權利到人權權利體系的轉變，還需要一個長期、漸進的過程[13]。與公民相比，非公民的權利具有固有的局限性，具體表現在以下方面：當地語言技能不足；救濟手段信息匱乏；行動自由受到限制；權利在各種司法或非司法機制下的碎片化；缺乏法律援助或獲得合法的律師；國家不愿意為移民提供獲得救濟的資源；對于侵犯人權行為缺少實體性的制裁或賠償規則等[14]。

（二）國際法律框架下的移民權利保障

第二次世界大戰之后，《聯合國憲章》《世界人權宣言》《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會及文化權利國際公約》等一系列國際法律文件，一致確立以平等原則和非歧視原則為基礎，保障“人人”、“所有人民”、“任何人”享有普遍的、不可分割的基本權利，因而所有移民亦被納入平等保護范疇，彰顯了人權主體與內容的普遍性。同時，國際法律規范還對移徙工人、難民、人口販運受害者等不同身份移民的具體權利予以保障，體現了對個人基本權利實質平等的追求[15]。其中，《1951年關于難民地位公約》確立了保護難民的“不可推回原則”。《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》（以下簡稱《保護移徙工人公約》）將移民識別為工人、經濟實體和擁有權利的社會實體，并且確立了非正規移徙工人的基本人權[16]；《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約關于預防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的補充議定書》預防人口販運以及提供援助和保護，規定了各國應考慮酌情允許人口販運受害者在其境內暫時或永久居留。《消除對婦女一切形式歧視公約》《兒童權利公約》則為移民婦女與移民兒童的相應權利提供特殊保護[17]。另一方面，盡管國際法律框架為超越國家具體情況與利益的核心原則的達成提供了平臺，移民領域的多邊規范機制卻呈現高度碎片化狀態[18]。

首先，人口跨國流動是一個連續過程，移徙行為同時涉及原籍國、過境國和目的地國，但是移民領域的國際規范制度偏重于調整國際移民個人與目的地國之間的關系。例如，《保護移徙工人公約》保障的大多數移民權利均與目的地國（移民接受國）相關[19]，這意味著該公約在保護移民權利的同時給目的地國（并且側重于目的地國）施加了相應的義務，從而引起目的地國（通常為發達國家）的普遍排斥與抵觸。這是《保護移徙工人公約》難以獲得國際社會認同的原因之一[20]。其次，根據移民身份不同而分類保護的制度設計，雖顧及移民個人權利的特殊性，卻由于一些國家執意推行單邊政策或措施，使得不同法律規范之間的互補性與協調性難以發揮作用，進一步導致保護移民權利的國際規范體系散亂不整。最后，即使國家依據“條約必須信守”原則將批準加入的國際公約轉化為國內法，各國在移民領域的利益與訴求也不盡相同，保障移民權利的具體政策與法律制度大相徑庭，亦凸顯移民領域規范體系的碎片化特征。

二、全球移民治理人權方法：涵義與基本內容

（一）全球移民治理人權方法的提出

1.什么是全球移民治理

移民目的地國在面對移民或難民大規模入境時，往往置移民個人、其他國家或國際社會的現實狀況于不顧，推行單方措施，這是導致全球移民勢態惡化并且難以根本解決的重要原因之一。因而，僅以國家主權與安全（通常為目的地國）為導向、對移民實行單向型“管控”，在一定程度上與現階段全球化、相互關聯的移民行為模式形成對立與矛盾。有鑒于此，國際社會致力于突破這種單方面與單向性的規范模式，轉而尋求綜合性方法。2003年，由聯合國秘書長發起成立的國際移民問題全球委員會[22]提出了移民治理這一概念，即建立一個全面、連貫以及旨在對國際移民現象作出全球性回應的規范框架。該委員會指出，在國際移民領域，治理方式有多種多樣，既涉及個別國家對移民的政策和方案，不同國家之間的討論與協定，也涉及多邊論壇與協商進程、國際組織的活動以及趨同的法律制度與措施[23]。國際移民組織亦認為：移民治理是融合機構、法律框架、機制與實踐于一體，旨在規范移徙行為和保障移民權利的綜合性制度[24]。對外國人的管理傳統上屬于國家的主權事務，這也是各國移民政策無法達成全球共識而處于割裂態勢的主要原因。而全球移民治理正是突破了國家對移民個人的單向管控關系，關注與強調全球移徙現象本身所涉及的廣泛利益攸關方，協調包括國家（移民原籍國、過境國以及目的地國）與地方當局、國際與區域組織、非政府組織、社會團體與組織機構、國際經濟與金融機構、民間合作伙伴等參與移民行為的規范、引導及其權利保障[25]。因而，全球移民治理進程不意味著對國家主權的不得已放棄，反而在重申主權———以國家與個人的雙向互動為主導，提升移民目的地國的綜合能力，挖掘移民原籍國的發展潛力，并且通過國家以及其他利益攸關方的集體行動促進人道法規范以及保護移民基本權利[26]。

2.全球移民治理與人權保障相結合

保障國際移民的權利不僅惠及個別國家而是使全球受益。全球移民治理站在促進與保護人權的基礎上，可以更好地提倡保護人權的全球承諾、有助于維持流動性優勢，同時鼓勵增長與提升全球競爭力。《紐約宣言》重申了《聯合國憲章》《世界人權宣言》以及聯合國核心人權公約的各項宗旨與原則，強調充分保護與尊重所有移民及難民的人權和基本自由，建議采取以人為本、體貼、人道、有尊嚴、促進性別平等、及時性等諸多理念相結合的方法來應對全球移民與難民問題[27]。全球移民治理與保障人權相結合是一種規范移民行為的方法調適。從特點來看，一方面，全球移民治理人權方法力求突破國內與國際法律制度的局限性，采取更加多元視角與更加靈活措施，為國家層面下的非公民法律地位與權利現狀提供相應救濟，亦對碎片化的國際移民人權保障機制給予協調與補充；另一方面，這一方法固有的多元、綜合性特質通常與抽象模糊的定義、隱義難明的體系相生相形，決定了其短時間內難以形成并建立一套內容明確完善的規范框架，因而往往受到質疑或被忽視。由此，建構并落實全球移民治理人權方法無疑需要國際社會作出長期的努力。而在這一進程中，應當取得并堅持兩項確信：一是作為推進人權方法的出發點與發展動力的“外在確信”，即確信人權方法可使全球移民治理達成更公平、包容、可持續性的成果[28]；二是作為指引人權方法發展方向的“內在確信”，即確信人權方法與國際人權規范標準保護相一致，以此尊重、促進、保護與實現移民基本權利。

（二）全球移民治理人權方法的基本內容

1.“以人為中心”視角

在移民“全球流動”的潮流當中，一個國家作為原籍國、過境國或目的地國的邊際變得模糊，同一國家可能同時是不同移民群體的來源國、目的地國或過境國。而對于國際移民的管控，不同國家因各自迥異的立場與利益歷來存在政治性的實質分歧。在此背景下，傳統上的“以國家為中心”移民政策極易引發沖突并激化各國矛盾，加劇移民活動的無序與混亂，而從“以人為中心”視角出發，明晰各國保障移民權利的義務與責任則成為順應這一潮流發展的必然選擇。全球移民治理人權方法納入“以人為中心”視角，致力于保護所有移民的安全、尊嚴、人權、基本自由，無論其移民身份如何，無論任何時候，也無論移徙起始、在途中還是到達目的地。這要求相關國家以及利益攸關方都應當對移民與難民問題負起相應地責任與義務，而并非僅涉及某一具體的移民來源國、過境國與目的地國。不同地區或不同時期發生的難民和移民情勢在性質和特征上各不相同，在解決時應注意其具體情況，順應并考慮到特殊政治背景、實地現實以及受特定局勢影響的所有各方的正當需要和利益，從而采用靈活、可行的應對機制和解決辦法。全球移民治理人權方法秉承“個人為中心”理念，改變了目的地國與移民權利保障關系的單一視角，關注移民從原籍國到目的地國的跨國流動行為的整體連貫性，進而探究與解決更深層的根源問題。以此為基礎，確保原籍國、過境國、目的地國、其他相關國家的義務與責任承擔更加公平與客觀以及所有移民的基本權利得到切實保障，從而逐步推動移民領域的法律規范體系趨向一致和融合。

2.以現有國際人權規范為基礎

根據人權的普遍性與不可分割性原則，所有移民，無論身份如何，都享有人權。國際人權法律文件中的標準與原則為人權領域的具體成果、服務與行為標準以及良好做法提供了基本性指導，因而，國際人權規范框架是制定和實施移民政策的堅實基礎[29]。正是由于有些國家單方面推行移民措施或政策，偏好非正式進程或偏離了國際人權規范框架，才導致全球、區域、國家層面的移民治理缺乏協調統一[30]。人權方法的提出不是要擺脫已有的國際人權規范框架或建立新的人權規范體系，而是以現有國際人權規范為基礎，整合人權規范體系的碎片化，強調移民權利、國家義務的相互依存與關聯關系，保障移民政策實施的一致性與連貫性。立足于國際人權法律規范框架的全球移民治理人權方法有一個前提，就是各國自愿遵守普遍標準和原則。如果置現有法律規范于不顧而單方推行移民政策，則可能陷入人權保護的悖論。例如，針對非正規移民與難民這兩種類型的跨國流動人員，應當根據現有國際人權法律規范對兩者進行合理、有效識別，并予以區別對待與保護。有學者指出，“難民并不等同于非正規移民。兩者有區別，應當區別對待。應該考慮到，并非所有移民都是難民。采取措施時如果忽略或草率對待這一現實，可能導致執行工作不切實際”[31]。

3.以非歧視原則、賦權與包容原則作為行動準則

（1）非歧視原則2001年，《反對種族主義、種族歧視、仇外心理和的有關不容忍行為的世界大會宣言》呼吁各國：“對非公民，特別是移民、難民和尋求庇護者的仇外心理構成當代種族主義的主要來源之一，并且針對這些群體的侵犯人權行為，如歧視、仇外和種族主義行為正在廣泛發生。”[32]非歧視原則是國際人權法律規范的核心，以帶有強行法的性質確保人人享有基本權利。切實履行國際人權準則與義務，包括制定與頒行法律以及政治、社會與經濟政策，對于打擊種族歧視、仇外心理和不容忍行為至關重要[33]。在應對這一現實問題時，以非歧視原則為指導，盡可能消除對外來移民的刻板印象、主觀負面臆想，從關注移民的客觀行為模式本身出發，采取“實證方法”分析跨國流動的成因與目的、跨國流動的特征與影響等因素，洞察人口跨國流動活動的本質，有利于為個人遷移活動在優勢與挑戰、人口變化與經濟增長，文化的多樣性與社會融合、個人的自由與尊重法治等各種范式中找到價值空間，并形成良性互動。

（2）賦權與包容原則賦權與包容原則是指通過大力發展包容與融合的國家政策，充分發揮移民的優勢，承認移民是權利擁有者以及給國家帶來的利益，最大化激活移民為原籍國以及目的地國所帶來的積極效益。首先，移民有利于原籍國，帶來匯款，傳播社會文化知識；同時對目的地國也大有裨益，這些國家經常缺少勞動力，需要依賴移民工人（包括高技術和低技術移民）促進經濟發展。無疑，如果各國同意就移民治理加強合作，則可以實現利益的最大化和最佳再分配。其次，促進移民融入社會的關鍵在于建立相對公平的經濟、社會接納政策，包括采取措施提升移民與難民的融合與社會的包容性，特別是教育、醫療、司法和語言培訓環節。這些政策與措施將減少邊緣化風險并防止矛盾與沖突的激化。因此，2015年聯合國發展議程工作組在向聯合國秘書長提交的報告中強調：需要更加充分地認識并利用移民的活力及其對原籍國和目的地國在經濟和其他方面所作的貢獻，首要途徑是確認移民的人權以及他們是創新的積極推動者[34]。

三、全球移民治理人權方法的進路

如果說全球移民治理人權方法是對現階段移民領域的國內與國際法律規范整體形態的再塑造，那么探討人權方法的進路則為了使這一人權方法及其價值在實踐中得以回應與驗證而將國際主體的社會性互動與對移民治理人權方法的理解相結合。《紐約宣言》提出了聯合國框架下“關于邁向安全、有序和正常移民的全球契約”倡議，其中多項內容涵蓋可持續發展與促進國際合作。本文認為，可持續發展、國際合作以及監督與問責機制無疑是當前以及未來推進全球移民治理人權方法的有效進路。

（一）可持續發展發展、人權、和平與安全

作為聯合國理念的三大支柱，相互滲透，相輔相成。聯合國《2030可持續發展議程》重點關注人類發展和消除貧困問題，提出以人權、公平和可持續性三項基本原則回應包括人口跨國流動影響等在內的全球發展趨勢與挑戰。這一目標與全球移民治理人權方法理念相契合，為移民治理、人權、發展奠定了基礎。《2030可持續發展議程》致力于“增強弱勢群體的權能。其需求被列入本議程的人包括……難民和境內流離失所者以及移民”（導言第23段）；“保護勞工權利，推動為所有工人，包括移民工人，特別是女性移民和沒有穩定工作的人創造安全和有保障的工作環境”（第8.8項目標）；“促進有序、安全、正常和負責的移民和人口流動，包括執行合理規劃和管理完善的移民政策”（第10.7項目標）；以及“推動和實施非歧視性法律和政策以促進可持續發展”（第16.a項目標）。這些條款可具體歸納為：倡導包容的經濟與社會發展，通過促進可持續的經濟增長和創造就業的機會，彌合人類的不平等現象和貧困現象；為社會發展提供有效的治理系統，通過確認國際移民的人權，并且是創新的積極推動者，從而充分地利用國際移民的活力以及對原籍國和目地國在經濟和其他方面所作的貢獻。這些涉及經濟、社會、安全以及法律政策的可持續發展目標的執行與移民的可持續發展起到了相輔相承的作用。

（二）國際合作

由于不同國家的移民歷史與現實各不相同，立場與利益迥異，在移民事務上，國際對話往往多于談判，分歧大于共識。對此，國際社會宜采取自下而上的方式，先就移民信息分享、促進人口與發展以及打擊人口販運跨國有組織犯罪等涉及各國共同利益的問題逐步達成一致。同樣，在保護移民權利方面，亦應自下而上地確立一些“優先”事項：其一，將聯合國可持續發展目標與國際人權的核心原則與標準有機融合，發揮人口流動性的優勢和促進多樣化；其二，將國際移民的特定群體如尋求庇護者界定為弱勢群體，給予特殊的保護；其三，為移民群體中的婦女與兒童提供特殊保護；其四，呼吁包括各個國家、國際組織、區域性組織、企業等廣泛的利益攸關方對流離失所者以及國際邊界上面臨困境的移民提供人道主義援助。難民責任分擔與遣返的國際合作對于緩解移民與難民大規模流動態勢及消除負面影響至關重要。首先，根據不同國家的能力與資源情況，通過國際合作促進更公平的難民責任分擔[35]。值得一提的是，近年來，被迫移民的人數空前增加，若究其根源，是因為一些國家違反《聯合國憲章》恣意干涉其他國家內政，導致移民來源國政治矛盾激化，國內或地區沖突升級，進而殃及個人，迫使他們逃離家園淪為大規模跨國流動的移民或難民。顯然，前者應當基于自身行為對被迫移民與難民承擔更多的責任。其次，在移民遣返問題上，應當鼓勵原籍國、過境國、目的地國以及其他相關國家根據國際義務開展合作，確保無權留在目的地國的移民也能夠以安全、有序、有尊嚴的方式返回原籍國。

（三）監督與問責機制

監督與問責機制是對全球移民人權狀況進行跟蹤、評估，督促相關國家承擔責任與履行義務。聯合國于1999年通過決議設立了移民人權問題特別報告員一職，由人權委員會作出決定指定一名特別報告員。其職能包括：（1）接收所有有關移民信息來源；（2）擬訂適當的建議，預防和補救在任何地方發生侵犯移民人權的情況；（3）建議制定有關國際規范和標準；（4）對國家、區域及國際各層面消除侵犯移民人權行為的行動和措施提出建議；（5）從性別視角特別關注針對移徙婦女的多重歧視和暴力行為的事件；（6）吁請各國政府與特別報告員充分合作等[36]。現任特別報告員多次受邀參加協調國際移民事務的國際與區域對話會議，曾就歐洲難民危機向歐盟機構提供關鍵性意見，針對大規模流動移民與難民問題向聯合國大會提交口頭與書面報告等，所提出的觀點與意見為《紐約宣言》所采納[37]。

然而，需要特別指出的是，特別報告員的歷次報告對造成人口跨國流動的深層次根源問題缺乏深入分析與作出客觀結論，甚至對這一問題刻意回避，由此反映出該機制在處理與移民人權保障相關的國家關系以及國家對移民的責任與義務承擔等問題上存在一定的局限性。此外，國際人權公約實施機制對保護與監督個人的人權免受原籍國或目的地國的侵犯以及國家遵守人權義務等發揮重要作用。例如，近年來歐洲人權法院不斷檢審與糾正有關國家侵犯移民人權的行為，積極維護難民不推回原則以及為遣返中移民權利提供司法保障。四、結語人口的跨國流動問題既是全球化內在特征表現，亦是全球化進程中的難題之一[38]。

國際移民的生存和發展超越了國界與地區的限制，成為“全球風險社會”構成因素，因而僅憑個別國家或某一地區的力量不足以應對或有效加以解決[39]。全球移民治理人權方法將保障個人的權利、尊嚴與基本自由置于移民治理的中心，強調移民權利與國家義務的相互依存與關聯關系，確認原籍國、過境國和目的地國對移民權利保護負有共同責任與義務，促進移民政策與制度的一致性與連貫性，最大限度地使各個國家以及國際社會能夠從全球移徙現象中獲益。與此同時，應當看到，全球移民治理人權方法由于缺乏明確、完整的內容與規范體系而受到質疑或被忽視，而《紐約宣言》“關于邁向安全、有序和正常移民的全球契約”倡議能否最終為全球移民治理人權方法的全面、可持續發展帶來新的契機，值得進一步關注與期待。

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作者：郝魯怡 單位：中國社會科學院國際法所