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一、引言

從上個(gè)世紀(jì)末首發(fā)于東南亞國(guó)家并迅速波及全球十幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)的金融危機(jī)，到進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)不斷發(fā)生的貿(mào)易爭(zhēng)端、日益猖獗的國(guó)際恐怖活動(dòng)，后來(lái)的SASR和禽流感等傳染性疾病在東亞地區(qū)的爆發(fā)及其在全球的蔓延，以及海嘯、地震、饑荒等事件接連不斷，人類(lèi)的生存和發(fā)展面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。這一連串事件給人類(lèi)帶來(lái)的心理恐慌和經(jīng)濟(jì)影響，迫使人們開(kāi)始重新審視現(xiàn)代化、全球化進(jìn)程中人類(lèi)生存的約束條件及公共選擇。盡管表面看來(lái)這一系列不斷發(fā)生的事件并沒(méi)有必然的內(nèi)在聯(lián)系，但是深入分析我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，它們有一共同特點(diǎn)，即后果的波及性特強(qiáng)：雖然這些事件發(fā)端于某個(gè)國(guó)家或地區(qū)，但是它會(huì)迅速傳播到其他國(guó)家甚至全球。因此，單靠一國(guó)的努力是無(wú)法應(yīng)對(duì)和有效解決的，必須進(jìn)行國(guó)際合作。這就涉及一個(gè)根本性問(wèn)題：在國(guó)際層面，由誰(shuí)、通過(guò)什么途徑籌集資金去解決問(wèn)題？資金如何配置才既有效又公平？這就是新公共金融關(guān)注的焦點(diǎn)。

二、新公共金融理論的邏輯起點(diǎn)和研究思路

（一）核心概念的擴(kuò)展

1.公共產(chǎn)品的擴(kuò)展：全球公共產(chǎn)品（GlobalPublicGoods）

薩繆爾森1954年在《經(jīng)濟(jì)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)評(píng)論》上發(fā)表的關(guān)于“公共支出的純理論”一文中首次提出“公共產(chǎn)品”概念并給出了定義，后來(lái)這一定義一直被沿用至今。當(dāng)提出公共產(chǎn)品概念時(shí)，事實(shí)上它被限定在一國(guó)范圍之內(nèi)，所以我們稱(chēng)之為國(guó)家公共產(chǎn)品（NationalPublicGoods）。國(guó)家公共產(chǎn)品按照受益范圍的大小又可以分為全國(guó)性、準(zhǔn)全國(guó)性、地方性公共產(chǎn)品。這種按受益范圍大小區(qū)分公共產(chǎn)品層次的目的是界定公共產(chǎn)品提供上中央政府與地方政府的職責(zé)范圍。不言而喻，提供全國(guó)性公共產(chǎn)品的職責(zé)在于中央政府，提供地方性公共產(chǎn)品的職責(zé)在于地方政府，而準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品的提供則是中央與地方的共同職責(zé)。

然而，在開(kāi)放條件下，隨著政治經(jīng)濟(jì)交往的增多，尤其是國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化、全球化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，不同國(guó)度的人們不再是不相干的各自棲息于自身領(lǐng)地的居民，而是有著廣泛聯(lián)系的地球村居民，這可以看成是國(guó)家疆界在理論上的延伸。某些原來(lái)全國(guó)居民共同消費(fèi)的公共產(chǎn)品的消費(fèi)邊界隨著國(guó)家疆界在理論上的延伸而擴(kuò)展，變成幾個(gè)國(guó)家或地區(qū)的共同消費(fèi)，甚至是全球的共同消費(fèi)，前者是區(qū)域性公共產(chǎn)品，后者是全球性公共產(chǎn)品。諸如促進(jìn)國(guó)際和平和安全，控制全球性傳染疾病，預(yù)防并減輕氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)，建造國(guó)際金融體系并促進(jìn)國(guó)際金融穩(wěn)定，減少貧困和其他形式的人類(lèi)剝奪等。

公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，這兩個(gè)特點(diǎn)決定了市場(chǎng)機(jī)制提供公共產(chǎn)品的低效，因而非市場(chǎng)機(jī)制（政府）提供公共產(chǎn)品就有了一個(gè)合理的理由。政府可以依據(jù)公共權(quán)力強(qiáng)制征稅為公共產(chǎn)品融資。但是在國(guó)際領(lǐng)域，由于不存在一個(gè)超國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)，由誰(shuí)通過(guò)什么途徑為全球性公共產(chǎn)品融資就成為問(wèn)題的關(guān)鍵。

2.外部性的擴(kuò)展：跨國(guó)界外部效應(yīng)

經(jīng)濟(jì)學(xué)中判別一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（生產(chǎn)或消費(fèi)）是否產(chǎn)生外部效應(yīng)的依據(jù)是社會(huì)成本與私人成本之間的差別。如果前者大于后者，則產(chǎn)生了負(fù)的外部效應(yīng)，反之則產(chǎn)生了正的外部效應(yīng)。在封閉條件下，外部效應(yīng)只局限于一國(guó)之內(nèi)，對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)的影響有限。

但是在開(kāi)放條件下，以國(guó)際貿(mào)易為紐帶的國(guó)際合作將世界上絕大多數(shù)人們卷入經(jīng)濟(jì)上相互依存、文化傳統(tǒng)相互區(qū)別的地理空間。如此人們生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)所產(chǎn)生的影響就具有了更大的外部擴(kuò)散效應(yīng)。最典型的事例就是1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)及2003年SARS等傳染性疾病。

在傳統(tǒng)的外部性理論中，政府可采取稅收、污染許可證或財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等措施，消除社會(huì)成本與私人成本的差別，使外部效應(yīng)內(nèi)在化，糾正外部效應(yīng)。之所以能這樣做是因?yàn)椋话阏f(shuō)來(lái)在一國(guó)之內(nèi)，成本和收益總是能迫索到外部效應(yīng)的發(fā)起者的。但是，當(dāng)產(chǎn)生跨國(guó)界的外部效應(yīng)時(shí)，成本與收益的考量就與政治、意識(shí)形態(tài)、民族文化等相互關(guān)聯(lián)而變得十分復(fù)雜，使一國(guó)政府運(yùn)用公共權(quán)力糾正外部效應(yīng)的努力受到嚴(yán)格的制約。

3.公平的擴(kuò)展：全球公平發(fā)展

公平有社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)公平兩層含義。經(jīng)濟(jì)學(xué)中，公平是與分配相聯(lián)系的概念。建立在私人利益基礎(chǔ)上的市場(chǎng)機(jī)制是不可能有道德關(guān)懷的，因此公平本質(zhì)上是一種國(guó)家公共產(chǎn)品。政府往往通過(guò)收入再分配和轉(zhuǎn)移支付來(lái)達(dá)到公平和正義目標(biāo)。

公平的全球視野就是幫助窮國(guó)戰(zhàn)勝貧困和疾病，使世界上所有的人都能享受發(fā)展的成果，所以全球公平發(fā)展也是全球公共產(chǎn)品。這不僅僅出于道德關(guān)懷，經(jīng)驗(yàn)顯示發(fā)展停滯或倒退的惡果可能殃及全世界，發(fā)展在全球安全和穩(wěn)定方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用：“……如果富國(guó)的政府幫助窮國(guó)戰(zhàn)勝貧困和疾病，身處富國(guó)的人們也將更加安全……”，“資助窮國(guó)可能有利于富國(guó)實(shí)現(xiàn)自我利益”。

（二）新公共金融理論的邏輯起點(diǎn)：公共財(cái)政

1776年《國(guó)富論》的出版，標(biāo)志著公共財(cái)政的創(chuàng)立。此后在近200年時(shí)間里公共財(cái)政一直以亞當(dāng)。斯密的“自由放任”思想作為理論基礎(chǔ)，信奉“看不見(jiàn)的手”會(huì)自動(dòng)將私人利益導(dǎo)向公共利益，于是要國(guó)家財(cái)富增長(zhǎng)，最好的政府就是干預(yù)最少的政府。因此，公共財(cái)政所關(guān)注的中心是政府如何籌集資金（稅收）來(lái)支撐有限的政府活動(dòng)，所要研究的問(wèn)題也僅限于有限的政府收入本身，而且很少有深入細(xì)致的分析。這些從早期的有關(guān)公共財(cái)政的論著中可窺一斑。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)生產(chǎn)力的提高，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化，政府的經(jīng)濟(jì)作用在加強(qiáng)。公共財(cái)政已無(wú)法解釋、分析和解決有關(guān)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和問(wèn)題。特別是1929年爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，摧毀了人們對(duì)“看不見(jiàn)手”的信念，而“凱恩斯革命”又激發(fā)了那些對(duì)市場(chǎng)喪失信念的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們不斷為政府干預(yù)尋求合理性依據(jù)。20世紀(jì)初逐漸形成和成熟的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，為考察政府干預(yù)是否適當(dāng)提供了依據(jù)和系統(tǒng)的理論分析框架。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)使我們認(rèn)識(shí)到，效率和公平是社會(huì)財(cái)富增加從而增加社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的必要條件，也是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)，政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也不例外。總之，時(shí)代的變遷，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化賦予了公共財(cái)政更廣泛更深層次的內(nèi)涵：從只關(guān)注政府收入本身的問(wèn)題，轉(zhuǎn)變到關(guān)注政府收支對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響和公共部門(mén)本身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性及其效率。到20世紀(jì)50年代公共財(cái)政逐步演變發(fā)展成公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)主要分析政府所從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的后果及與社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的關(guān)系。既然“市場(chǎng)失效”給了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理由，那么首先要解決的問(wèn)題就是有限的資源怎樣在私人部門(mén)和公共部門(mén)之間配置才有效率？薩繆爾森在1954和1955年的論著中，借助“公共產(chǎn)品”這一概念進(jìn)行了分析，提出公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品帕累托最優(yōu)配置的必要條件，這一研究開(kāi)辟了公共產(chǎn)品供給達(dá)到私人產(chǎn)品供給同樣效率的分析途徑。沿著這一途徑，蒂伯特（1956）對(duì)社區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了研究，提出“以足投票”理論，后經(jīng)斯蒂格利茨（1977）擴(kuò)展，形成地方性公共產(chǎn)品有效供給的一般理論。這些研究說(shuō)明：第一，非市場(chǎng)機(jī)制（政府）提供的公共產(chǎn)品獲得如市場(chǎng)機(jī)制提供的私人產(chǎn)品那樣效率的必要?dú)⒓牵禾峁┕伯a(chǎn)品的邊際成本等于它的每個(gè)消費(fèi)者的邊際支付（稅收）總和；第二，只有在勞動(dòng)力和資本自由流動(dòng)的前提下，才可進(jìn)行再分配；第三，公共產(chǎn)品的層次性決定了各級(jí)政府在資源配置和收入分配方面的職責(zé)分工不同。

盡管公共財(cái)政只研究政府收入本身，而公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)賦予了支出與收入同等重要的地位，但是兩者卻有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是這些研究都只局限于國(guó)家層面，提供公共產(chǎn)品的職責(zé)自然就落在國(guó)家權(quán)力的代表——政府頭上。依此類(lèi)推，全球公共產(chǎn)品的提供、跨國(guó)外部效應(yīng)的糾正也應(yīng)該是一個(gè)全球性機(jī)構(gòu)的職責(zé)。但是迄今為止，還沒(méi)有一個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力超越國(guó)家權(quán)力，因而也不存在一個(gè)全球性政府，聯(lián)合國(guó)也只不過(guò)是一個(gè)“俱樂(lè)部”式的機(jī)構(gòu)，不具有超國(guó)家的強(qiáng)制權(quán)力，這就產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題：國(guó)家層面，政府可以通過(guò)強(qiáng)制性征稅為國(guó)家公共產(chǎn)品籌集資金，國(guó)際層面，在全球性政府缺位的情況下由誰(shuí)通過(guò)什么途徑為全球公共產(chǎn)品以及其他需要全球集體行動(dòng)的事情籌集資金？很顯然不可能強(qiáng)制性征稅，即使聯(lián)合國(guó)可以通過(guò)“會(huì)費(fèi)”籌集一些，但對(duì)于那些拒不交費(fèi)的國(guó)家，唯一的強(qiáng)制性手段也只能是驅(qū)逐出“會(huì)”。由此看來(lái)，在全球化條件下公共財(cái)政或公共經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)重新被定義和塑造。

三、新公共金融的基本分析框架

（一）新公共金融界定

1.新公共金融的含義

如果說(shuō)公共財(cái)政是單主體的國(guó)家主義模型，那么公共經(jīng)濟(jì)就是市場(chǎng)和國(guó)家（政府）互動(dòng)的雙主體的混合經(jīng)濟(jì)模型，公共部門(mén)和私人部門(mén)是競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系。

新公共金融是在吸收了混合經(jīng)濟(jì)模型的這一“合作”模式的基礎(chǔ)上，為全球化的各種需求融資。它拓寬了公共財(cái)政主要以單一的國(guó)家為中心的局面，涵蓋了為迎接全球化挑戰(zhàn)的國(guó)際和國(guó)內(nèi)需求的幾乎所有方面，它把公私合作關(guān)系引向全球化公共政策領(lǐng)域。由于它主要是為迎接全球化挑戰(zhàn)融資，因而稱(chēng)其為公共金融更合適。

2.新公共金融的目標(biāo)

新公共金融是為應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)融資，因而與以往的公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)一樣，新公共金融的目標(biāo)仍然是效率與公平。這里的效率是指全球公共產(chǎn)品的配置效率，關(guān)鍵是確定哪些是全球公共產(chǎn)品或區(qū)域公共產(chǎn)品，由誰(shuí)來(lái)組織提供，成本如何分擔(dān)等等；這里的公平是指發(fā)展問(wèn)題的全球公平，在國(guó)家領(lǐng)域，收入分配的公平通常通過(guò)稅收和轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)，在國(guó)際領(lǐng)域也能通過(guò)這兩種手段實(shí)現(xiàn)嗎？如果可以，由誰(shuí)來(lái)實(shí)施？否則，如何實(shí)現(xiàn)全球公平？

（二）全球公共產(chǎn)品及公平發(fā)展的生產(chǎn)路徑

全球化，特別是經(jīng)濟(jì)全球化，使國(guó)與國(guó)之間的相互依賴(lài)性增強(qiáng)，產(chǎn)生了新的跨國(guó)需求，如需要國(guó)家政策更簡(jiǎn)單透明、需要協(xié)調(diào)公共政策、糾正跨國(guó)外部效應(yīng)等。這些需求可能來(lái)自國(guó)外，也可能來(lái)自國(guó)內(nèi)，甚至可能來(lái)自政府自身。這些需求信息通過(guò)各種途徑和方式揭示出來(lái)，才有了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供。由于政府是國(guó)家公共產(chǎn)品的提供主體，它可以通過(guò)多條途徑促使公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，如建立激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)私人部門(mén)生產(chǎn)；強(qiáng)制個(gè)人和企業(yè)改變自身的行為使之符合社會(huì)公眾的愿望（這種行為改變帶來(lái)的正外部效應(yīng)也是公共產(chǎn)品）；政府主動(dòng)生產(chǎn)和提供中間公共產(chǎn)品（如準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)）、最終公共產(chǎn)品（如國(guó)家安全、法律、制度）等。

在國(guó)家領(lǐng)域，某一公共產(chǎn)品總體供給水平等于各路徑產(chǎn)出的該種公共產(chǎn)品的總和。推而廣之，全球公共產(chǎn)品也應(yīng)由該種國(guó)家公共產(chǎn)品加總產(chǎn)生，這在很多情況下是如此。但是，在某些情況下，一種全球公共產(chǎn)品的總體供給水平卻等于“最弱環(huán)節(jié)”該公共產(chǎn)品的供給水平，改善公共衛(wèi)生服務(wù)和航空安全措施就是很好的例證，這是典型的“漏桶效應(yīng)”，因而需要通過(guò)跨國(guó)合作以提高全球公共產(chǎn)品的供給效率。同時(shí)，又由于在國(guó)際層面不能如在國(guó)家層面那樣強(qiáng)制征稅，這就產(chǎn)生成本如何分擔(dān)的問(wèn)題，正是這一問(wèn)題導(dǎo)引經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行深入細(xì)致的研究。

對(duì)全球公平發(fā)展的官方援助過(guò)去更多地出于道德和倫理關(guān)懷，這導(dǎo)致了官方援助的不穩(wěn)定性，這種不穩(wěn)定性可能會(huì)給受助的發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)政策舉措帶來(lái)成本高昂的斷層。當(dāng)然道德和倫理關(guān)懷并非不重要，只是不能僅局限于此，如果加入國(guó)家利益的考量，效果要好得多，因?yàn)椴话l(fā)展所帶來(lái)的疾病、暴力等會(huì)使發(fā)達(dá)國(guó)家付出更高的代價(jià)。因此支持發(fā)展的路徑不應(yīng)僅局限于官方援助，還應(yīng)該開(kāi)辟其他的生產(chǎn)路徑，如跨國(guó)外部效應(yīng)的內(nèi)部化、提供足量的區(qū)域性和全球性公共產(chǎn)品、對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家投資、開(kāi)放貿(mào)易、提供就業(yè)、進(jìn)行市場(chǎng)整合等等。

（三）新公共金融的政策方法和工具創(chuàng)新

在國(guó)際領(lǐng)域的一切政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只有得到主權(quán)國(guó)家的認(rèn)可和配合才能順利有效地進(jìn)行，因而面對(duì)全球性挑戰(zhàn)，新公共金融的政策方法和工具應(yīng)同時(shí)注重兩個(gè)方面，即國(guó)界之內(nèi)的國(guó)際合作和跨國(guó)界的國(guó)際合作。

1.國(guó)界之內(nèi)的國(guó)際合作

在開(kāi)放的條件下，國(guó)家為了自身的發(fā)展和加強(qiáng)其國(guó)際地位，必須對(duì)外部壓力做出反應(yīng)，加強(qiáng)國(guó)際合作，同時(shí)考慮外部需求和內(nèi)部需求。當(dāng)然這也是有條件的，同樣要考慮合作的成本和收益，通過(guò)權(quán)衡在國(guó)內(nèi)政策中做出相應(yīng)的安排。

第一，在政府預(yù)算和防止負(fù)跨國(guó)外部性之間平衡。自“凱恩斯革命”以來(lái)，各國(guó)政府預(yù)算的壓力在不斷加大，因?yàn)橐环矫婀查_(kāi)支因人口老齡化、義務(wù)教育等內(nèi)部需求而不斷擴(kuò)大，另一方面全球化又強(qiáng)烈影響了政府收入——為消除勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素的流動(dòng)障礙，很多國(guó)家稅收制度都傾向于國(guó)內(nèi)稅，尤其是增值稅。而同時(shí)全球氣候變化、傳染性疾病的爆發(fā)以及全球經(jīng)濟(jì)衰退等負(fù)跨國(guó)外部性對(duì)政府公共開(kāi)支施以更大的壓力，如果僅考慮政府預(yù)算的平衡，那么負(fù)跨國(guó)外部效應(yīng)累積的結(jié)果會(huì)引發(fā)全球性財(cái)政危機(jī)。因此國(guó)內(nèi)政策必須在政府預(yù)算和防止負(fù)跨國(guó)外部性之間進(jìn)行平衡。

跨國(guó)外部性?xún)?nèi)部化的政策工具有：管制、財(cái)政激勵(lì)、國(guó)家污染權(quán)交易機(jī)制及配額系統(tǒng)；平衡政府預(yù)算的措施有：擴(kuò)展財(cái)政會(huì)計(jì)賬目以促進(jìn)預(yù)算可持續(xù)性、創(chuàng)造必要的財(cái)政計(jì)提空間、增加對(duì)預(yù)算程序中政治因素的考量。

第二，與全球市場(chǎng)合作以管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)開(kāi)放帶來(lái)了機(jī)遇，但同時(shí)帶來(lái)的宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)也在加大，它要求政府創(chuàng)新宏觀市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理工具。在這方面可借鑒20世紀(jì)金融和保險(xiǎn)行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)：將風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟酱罅康氖袌?chǎng)主體上，鼓勵(lì)其在有效益的前提下承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而在一定程度上避免單個(gè)主體因懼怕?lián)p失而打消從事有前途的風(fēng)險(xiǎn)事業(yè)的意愿。隨著市場(chǎng)的全球化，國(guó)家可通過(guò)國(guó)際資本市場(chǎng)來(lái)跨國(guó)界地置換和分散國(guó)家特定性風(fēng)險(xiǎn)。“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值指數(shù)化債券”就是這樣一種風(fēng)險(xiǎn)管理工具：通過(guò)推動(dòng)與宏觀經(jīng)濟(jì)總值如國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤的指數(shù)化證券的交易，即將國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與債務(wù)比率控制在一個(gè)小范圍內(nèi)，從而使得國(guó)家主體可對(duì)重大衰退的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行對(duì)沖。

第三，國(guó)內(nèi)政策構(gòu)成應(yīng)從國(guó)家層次轉(zhuǎn)向國(guó)際層次。對(duì)于防范恐怖襲擊、控制傳染性疾病的傳播這類(lèi)“最弱環(huán)節(jié)類(lèi)型”的全球公共產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，最好的做法不是花費(fèi)更多資金用于提升本國(guó)安全系統(tǒng)，而是幫助貧窮的、最弱環(huán)節(jié)的國(guó)家，從而對(duì)全球安全做出貢獻(xiàn)。

稅收領(lǐng)域的問(wèn)題也是如此。大多稅收問(wèn)題是通過(guò)雙邊而不是多邊渠道進(jìn)行解決的。如對(duì)流動(dòng)性主體雙重課稅問(wèn)題，目前全球已有2000多個(gè)避免雙重課稅的雙邊協(xié)定，然而還是有很多“收入流”能規(guī)避當(dāng)前的協(xié)定安排，逃過(guò)國(guó)家稅收部門(mén)的監(jiān)管。逃稅、避稅、轉(zhuǎn)讓定價(jià)以及稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的收入大量流失。出于效率和公平考慮，這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該通過(guò)多邊渠道、遵循兩個(gè)原則解決：即資本輸出中性以及國(guó)際公正。隨著電子商務(wù)以及其他因素不斷侵蝕國(guó)家的征稅能力，全球稅務(wù)合作在逐漸增多，且各類(lèi)稅收協(xié)定都依照“經(jīng)合組織”及聯(lián)合國(guó)《協(xié)定范本》制定。這意味著將稅收體系這一國(guó)家公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚬伯a(chǎn)品。總之，將國(guó)家政策構(gòu)成從國(guó)家層次推向國(guó)際層次，可以避免國(guó)家間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，改善各國(guó)的狀況且不會(huì)侵蝕國(guó)家的決策主權(quán)。

2.超國(guó)界的國(guó)際合作

第一，向私人部門(mén)開(kāi)放跨國(guó)界的國(guó)際合作項(xiàng)目。在過(guò)去幾十年中，一開(kāi)始人們無(wú)限信任市場(chǎng)的作用，但“市場(chǎng)失靈”使人們將這種信任轉(zhuǎn)而寄托于政府身上，只是當(dāng)政府也如市場(chǎng)那樣“失靈”時(shí)，現(xiàn)實(shí)世界中的人們才清醒地認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)和政府兩種機(jī)制不是相互替代，而是相互補(bǔ)充的，公私伙伴關(guān)系就是在實(shí)踐中探索出來(lái)的一種市場(chǎng)和政府相互補(bǔ)充的模式。

在全球化條件下，這種模式可以有效地彌補(bǔ)因“政府缺位”導(dǎo)致的全球性公共產(chǎn)品供給不足和糾正跨國(guó)外部效應(yīng)等問(wèn)題。這是因?yàn)椋浩湟唬承┱邌?wèn)題常常達(dá)到危機(jī)的程度才會(huì)被納入國(guó)際政策議程，很多政府間機(jī)構(gòu)有多重使命，使得他們難以通過(guò)以結(jié)果導(dǎo)向型的方式解決這些緊急問(wèn)題，而公私伙伴關(guān)系和單一事件融資機(jī)制在這方面具有比較優(yōu)勢(shì)；其二，新的金融技術(shù)（包括證券化和項(xiàng)目融資）正隨著私營(yíng)主體一起進(jìn)入國(guó)際合作領(lǐng)域，這使國(guó)際合作項(xiàng)目能夠通過(guò)轉(zhuǎn)向金融市場(chǎng)克服資源的約束；其三，營(yíng)利和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)參與全球公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，可糾正政府間合作失敗——當(dāng)影響到其切身利益的全球公共政策由于政府間談判陷入政治僵局，或者因?yàn)橐恍﹪?guó)家政府搭便車(chē)而不能在國(guó)際合作項(xiàng)目中發(fā)揮應(yīng)有的作用而產(chǎn)出不足時(shí)，他們會(huì)采取集體行動(dòng)督促政府糾正政府間合作的失敗。

第二，私人利益與全球公共產(chǎn)品供給結(jié)合。隨著私人部門(mén)越來(lái)越多地介入全球公共產(chǎn)品領(lǐng)域，他們會(huì)更多地考慮投資回報(bào)。這就要求考察合作的經(jīng)濟(jì)合理性以及市場(chǎng)導(dǎo)向性。

獲得凈收益是“合作”的前提，這可以通過(guò)“成本收益法”對(duì)合作項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)算。但是即使“合作”的凈收益巨大，如果分配不均合作也難以開(kāi)展。因而，為了得到對(duì)集體行動(dòng)的政治支持從而開(kāi)發(fā)潛在的收益，就需要一些再分配措施，例如以資金轉(zhuǎn)移的形式激勵(lì)那些不能從全球公共產(chǎn)品供給中得到凈收益或者收益較少的國(guó)家的參與，讓合作對(duì)有關(guān)各方都具有經(jīng)濟(jì)合理性從而使國(guó)際合作順利進(jìn)行。

除此之外，還應(yīng)重視市場(chǎng)手段的運(yùn)用。逐利的市場(chǎng)行為主體可能會(huì)設(shè)法去創(chuàng)造一個(gè)新市場(chǎng)，這時(shí)政府間組織的作用就是與他們協(xié)作并幫助開(kāi)發(fā)市場(chǎng)（資助創(chuàng)新行為或者發(fā)揮管制功能），并且促進(jìn)對(duì)現(xiàn)存市場(chǎng)的使用，如發(fā)展中國(guó)家的生產(chǎn)者很難利用國(guó)際商品期貨市場(chǎng)，政府間組織可在發(fā)展中國(guó)家建立國(guó)內(nèi)中介，并且通過(guò)提供技術(shù)援助和其他服務(wù)來(lái)幫助這些中介組織取得成功。

當(dāng)然對(duì)全球公共產(chǎn)品的供給應(yīng)以國(guó)家層面為主，盡可能減少?lài)?guó)際層面的干預(yù)，特別是對(duì)一國(guó)政府產(chǎn)生財(cái)政影響的干預(yù)。可以按照以下偏好層次進(jìn)行：國(guó)家——市場(chǎng)——管制——激勵(lì)公私合作——對(duì)外援助，只有當(dāng)前一個(gè)偏好不足時(shí)，其后一個(gè)偏好才被考慮。

第三，提高對(duì)外援助的效率，促進(jìn)全球公平發(fā)展。雖然公平發(fā)展取決于足量的對(duì)外援助，但更高的援助效率能夠減少資源浪費(fèi)，并且可能更好地說(shuō)服捐助者支持對(duì)外援助。提高援助效率的方法可從四個(gè)方面加以考慮：一是基于一個(gè)國(guó)家的收入水平和制度發(fā)展選擇使用貸款和贈(zèng)款。貸款和贈(zèng)款一直是對(duì)外援助的主要方面，體制脆弱的最貧困國(guó)家應(yīng)該只接受贈(zèng)款，隨著一國(guó)收入的提高和制度的健全，貸款相對(duì)于贈(zèng)款的份額可以加大，直到援助全部通過(guò)貸款提供。二是提供足量的區(qū)域和全球公共產(chǎn)品。援助的有效使用以及發(fā)展的成效取決于持續(xù)、高度地重視公平和足量的區(qū)域和全球公共產(chǎn)品供給。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，提供這些公共產(chǎn)品的潛在好處是十分巨大的。例如，多邊貿(mào)易機(jī)制的改變?yōu)榘l(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)的好處可能近雙倍于目前官方發(fā)展援助；新的特別提款權(quán)發(fā)放方法可能會(huì)極大地減少高成本地持有外匯儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)抗金融危機(jī)。三是促進(jìn)私營(yíng)主體介入發(fā)展。可通過(guò)對(duì)發(fā)展進(jìn)行投資來(lái)減少私營(yíng)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)，如提前購(gòu)買(mǎi)承諾，獎(jiǎng)勵(lì)成功的創(chuàng)新者，前提是他們開(kāi)發(fā)的產(chǎn)品符合特定的承諾。四是加強(qiáng)全球公共產(chǎn)品和對(duì)外援助之間的一致性。

四、評(píng)價(jià)與展望

（一）對(duì)新公共金融的評(píng)價(jià)

1.新公共金融的主要貢獻(xiàn)。第一，新公共金融拓展了研究視閾——將其置于全球框架下。這一拓展為新公共金融提出了任務(wù)，更重要的是為各國(guó)國(guó)家公共政策的制定提出了新的目標(biāo)——調(diào)和國(guó)內(nèi)外需求。第二，以往更多地從政治和道德倫理層面解釋國(guó)際合作動(dòng)力，新公共金融將“自利本性”納入考量，重構(gòu)國(guó)際合作的動(dòng)力機(jī)制。這一步有著重大的意義，它把國(guó)際合作從一個(gè)本質(zhì)上政府間的過(guò)程轉(zhuǎn)變成一個(gè)多元主體的過(guò)程，為全球公共政策、方法、技術(shù)及工具的創(chuàng)新提供理論支撐。第三，借鑒并融合了公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融工程學(xué)、環(huán)境和衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)、國(guó)際關(guān)系學(xué)、組織行為學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科的知識(shí)，結(jié)合了行為經(jīng)濟(jì)學(xué)、激勵(lì)經(jīng)濟(jì)學(xué)、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共選擇、委托—理論的見(jiàn)解，這種多學(xué)科性反映了全球性挑戰(zhàn)的本質(zhì)，同時(shí)也為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)提供一個(gè)研究范式。第四，研究方法上采用案例分析法，從案例的解剖中提純政策、工具、方法，為以后的新公共金融實(shí)踐，尤其是新公共金融技術(shù)工具的研究和開(kāi)發(fā)積累了有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

2.新公共金融的局限。作為一種新的理論，新公共金融沒(méi)有形成邏輯嚴(yán)密的理論體系。僅拓展了幾個(gè)重要的分析概念，如全球公共產(chǎn)品等，其理論基礎(chǔ)仍然停留在公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)階段，因而不能很好地解釋在國(guó)際領(lǐng)域的新問(wèn)題。第一，全球公共產(chǎn)品有效供給的標(biāo)準(zhǔn)是什么？基于國(guó)家公共產(chǎn)品的“薩繆爾森條件”能否適用于全球公共產(chǎn)品？之所以提出這個(gè)問(wèn)題，是因?yàn)椤八_繆爾森條件”假設(shè)：國(guó)家是公共產(chǎn)品的單一提供者，且公共產(chǎn)品的提供成本由本國(guó)居民納稅支付。全球公共產(chǎn)品因提供主體的多元化和無(wú)權(quán)對(duì)外國(guó)居民普遍征稅而難以滿(mǎn)足假設(shè)條件；第二，市場(chǎng)不能有效地提供公共產(chǎn)品、糾正外部效應(yīng)等，這就為政府干預(yù)提供了合理的理由。這一理由在全球公共產(chǎn)品的提供等問(wèn)題上是否還成立？如果回答是肯定的，那么又如何解釋某些國(guó)家（政府）在全球公共產(chǎn)品提供方面的“搭便車(chē)”行為和非政府主體糾正政府間合作失敗的行為？第三，“蒂伯特效應(yīng)”顯示，公共產(chǎn)品具有在受益范圍內(nèi)共同消費(fèi)的特點(diǎn)，這意味著許多人（有時(shí)是所有人）對(duì)該產(chǎn)品的成本和收益的偏好相同。那么全球公共產(chǎn)品也應(yīng)具有在全球范圍內(nèi)消費(fèi)的公共性，但是全球存在的巨大的差異性和差別性說(shuō)明，全球公共產(chǎn)品的偏好差異很大，那么全球公共產(chǎn)品到底應(yīng)該反映誰(shuí)的偏好？與此相關(guān)的是，如何獲得關(guān)于全球公共產(chǎn)品真實(shí)偏好的信息？目前新公共金融卻繞開(kāi)這些必需回答的理論問(wèn)題，將研究重心放在技術(shù)性政策工具方面。

（二）對(duì)未來(lái)研究和應(yīng)用的展望

新公共金融的研究者們也已經(jīng)意識(shí)到了這些應(yīng)該回答而沒(méi)有回答的問(wèn)題的重要性，這實(shí)際上也指出了后續(xù)研究的方向和重點(diǎn)。相信對(duì)這些問(wèn)題的研究結(jié)果會(huì)最終產(chǎn)生一個(gè)關(guān)于新公共金融的綜合理論。

事實(shí)上一些新公共金融方法、技術(shù)和政策工具已經(jīng)在國(guó)際合作領(lǐng)域得到運(yùn)用，這些方法、技術(shù)、政策工具正是從實(shí)踐中總結(jié)提煉出來(lái)的，如支持農(nóng)業(yè)創(chuàng)新的提前購(gòu)買(mǎi)承諾、降低私人投資風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保工具、減少全球環(huán)境污染的“碳”基金等。這說(shuō)明新公共金融理論并非空中樓閣，它有著廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)和強(qiáng)大的生命力。然而，要使國(guó)家公共政策的制定更好的兼顧國(guó)家內(nèi)外部需求，更彈性地使用政策制定權(quán)力還有很長(zhǎng)的路，尤其對(duì)在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)中處于劣勢(shì)的發(fā)展中國(guó)家而言更是如此。

總之，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)大師斯蒂格利茨所言，新公共金融“是一座里程碑，也是一個(gè)重要開(kāi)端。未來(lái)歲月里，人們將在它開(kāi)拓的領(lǐng)地里耕種收獲。”