公用事業(yè)消費者的權(quán)利范文

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一、公私合作背景下公用事業(yè)消費者法律地位的轉(zhuǎn)變

(一)公私合作制在公用事業(yè)領(lǐng)域的興起公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┕胶献魇歉鲊谛鹿补芾砝碚撝笇?dǎo)下在公共行政管理領(lǐng)域所展開的一場變革，也是各國政府在包括公用事業(yè)在內(nèi)的經(jīng)濟領(lǐng)域所進行的一場經(jīng)濟革新。過去較長的一段時間里，在傳統(tǒng)的公共行政模式下，無論是市場經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟國家，公用事業(yè)的供給與發(fā)展被認為是國家的責(zé)任，應(yīng)由國家投資、建設(shè)與經(jīng)營，公用事業(yè)是標準的公營事業(yè)，帶有公益性。在國有化政策下，國家通過對事業(yè)內(nèi)部的管理控制，決定事業(yè)的價格、產(chǎn)能，以將私人獨占壟斷的弊端內(nèi)部化。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公用事業(yè)的這種制度安排日益捉襟見肘。公用事業(yè)的原有提供主體公共部門的供給能力難以滿足公眾對公用事業(yè)發(fā)展的需求:一方面，壟斷式的經(jīng)營效率低下、虧損嚴重，導(dǎo)致政府負擔(dān)沉重;另一方面，政府的財政能力難以滿足民眾日增的對公用事業(yè)數(shù)量增長與質(zhì)量提高的需求。而從深層次來看，隨著民眾生活水平的提高，消費者主權(quán)意識增長，產(chǎn)生以更低成本享受更好的公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求，同時，資源的稀缺性與經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展要求，亟待提高公用事業(yè)的效率，若以私人部門作為產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)主體，并導(dǎo)入市場化的競爭機制，符合發(fā)展要求。再加上公用事業(yè)的需求高，收入穩(wěn)定，對社會資本有很強的吸引力。為此，在政府財政能力有限并難以滿足民眾對公用事業(yè)發(fā)展需求的情況下，消費者的要求加上私人資本的投資沖動推動了公用事業(yè)現(xiàn)有制度的變遷。公用事業(yè)領(lǐng)域的這場制度變遷發(fā)端于20世紀70年代末的英國，并逐漸波及全球。這場制度變遷雖然具體模式各異，名稱不同，但究其本質(zhì)均是為了更好地發(fā)揮公共部門與私人部門的各自優(yōu)勢，并進行優(yōu)勢互補的制度安排，即公私合作制。該制度要求政府轉(zhuǎn)變在公共物品供給方面的角色定位。其中，對于哪些物品應(yīng)通過市場去做，做到什么水平，以及如何付費等問題應(yīng)由政府來決定與安排，至于服務(wù)的供給，則通過多樣化的合作方式由私人部門完成。該制度倡導(dǎo)“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”，打破政府在公共物品供給方面的壟斷局面，建立公私部門之間的合作競爭關(guān)系，從而提 升政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的輸出質(zhì)量和效率，實現(xiàn)社會公眾自由選擇權(quán)以及個性需求的滿足。公用事業(yè)公私合作制的興起，吻合了公眾對基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展的需求，避免了政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上財力和智力的缺陷，調(diào)動了民間資本和智力投向關(guān)系國計民生的行業(yè)。我國公用事業(yè)公私合作制肇始于20世紀80年代，動因與其他國家類似。實施公私合作以前，我國對市政公用事業(yè)采取國家壟斷式經(jīng)營，政府是唯一的投資主體與運營主體，既是政策制定者和監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的實際經(jīng)營者，導(dǎo)致我國公用事業(yè)具有經(jīng)濟性壟斷與行政性壟斷的雙重特征，從而出現(xiàn)經(jīng)營虧損、財政負擔(dān)重、企業(yè)缺乏自主權(quán)、生產(chǎn)效率低、服務(wù)質(zhì)量差等公用事業(yè)難以擺脫的困境。為擺脫困境，滿足經(jīng)濟發(fā)展水平的提高以及城市化發(fā)展對公用基礎(chǔ)設(shè)施與相關(guān)產(chǎn)品服務(wù)的需求，20世紀中期伊始，一些地方政府開始嘗試利用民間資本發(fā)展公用事業(yè)，到21世紀初，中央政府進一步推出一系列的政策與規(guī)章，鼓勵非公有制資本進入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運營和管理，并在2003年前后掀起了全國范圍的公用事業(yè)市場化改革浪潮。

(二)消費者在公用事業(yè)公私合作制中的法律地位梅因在1861年發(fā)表的《古代法》一書中有一著名的論斷:“所有進步社會的運動，是一個從身份到契約的運動”。從該角度來看，公用事業(yè)領(lǐng)域的合作，是契約精神在公法領(lǐng)域的延伸，是政府借助私法手段來完成傳統(tǒng)公法上的責(zé)任，相應(yīng)地，相關(guān)主體法律關(guān)系也發(fā)生改變。在傳統(tǒng)的由政府直接經(jīng)營公用事業(yè)的情況下，政府以事業(yè)單位方式提供公用事業(yè)服務(wù)，只存在兩個利益主體，即政府———消費者。即便以國有企業(yè)方式經(jīng)營，由于實行高度集中的政企合一體制，企業(yè)法人資格缺失，未能成為真正的私法主體，政府與企業(yè)的關(guān)系高度同一化。實行公私合作制后，私人機構(gòu)作為公用事業(yè)的投資或經(jīng)營主體參與到公用事業(yè)的生產(chǎn)中來，傳統(tǒng)的政府———消費者的二元格局，被政府———企業(yè)———消費者的三元格局所代替。其中，政府與企業(yè)之間的合作關(guān)系，以及在合作過程中雙方的權(quán)利與義務(wù)以正式的合同予以確立。政府通過公私合作合同與企業(yè)確定公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)，消費者則通過民事契約購買企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，并間接地參與了公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)安排的決策。總的來看，在政府、企業(yè)和消費者之間形成以下3種關(guān)系，并以契約為基礎(chǔ)建立權(quán)利義務(wù)關(guān)系。以圖1表示:一是政府與企業(yè)之間的合作契約。政府在選取合作者以后，須與合作企業(yè)訂立合同明確雙方的合作關(guān)系。根據(jù)雙方選取的合作模式，圍繞公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、建立、運營維護、公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)費率的確立與支付等具體事項約定彼此的權(quán)利義務(wù)。此類合同因關(guān)乎公共利益和公法任務(wù)的實現(xiàn)，同時涉及平等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，兼具公法與私法的混合屬性。二是消費者與企業(yè)之間基于提供公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的民事契約。對此，不同公用事業(yè)略有區(qū)別，在傳統(tǒng)的供水、供氣、供熱行業(yè)，由消費者直接向企業(yè)付費，是典型的購買產(chǎn)品與服務(wù)的民事契約關(guān)系。在污水、垃圾處理等環(huán)保行業(yè)，由于市場化程度相對較低，垃圾、污水處理費多是以財政性收費方式由政府職能部門或委托相關(guān)部門征收①，所收費用納入財政專戶，政府再按照其與企業(yè)簽訂的議或有關(guān)規(guī)定支付給企業(yè)，消費者所支付的垃圾、污水處理費與提供服務(wù)的企業(yè)最后所收到的費用不一定相同，這種情況下，企業(yè)實質(zhì)上是政府的人或助手，替政府向消費者提供垃圾、污水處理服務(wù)，并沒與消費者發(fā)生直接的契約關(guān)系，其依據(jù)合作協(xié)議所實施的行為的法律后果應(yīng)由政府承擔(dān)。但近幾年，隨著污水、垃圾處理行業(yè)產(chǎn)業(yè)化市場化活動的開展，一些省市開展污水、垃圾處理收費改革。如河北省自2008年7月1日起把城市生活垃圾處理費轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營服務(wù)性收費，并由垃圾處理企業(yè)負責(zé)征收①。也就是說，由提供垃圾處理服務(wù)的企業(yè)直接征收垃圾處理費，這應(yīng)該是污水垃圾處理行業(yè)收費的發(fā)展趨勢。此種情況下，由于污水、垃圾處理屬于委托治理型行業(yè)，根據(jù)“污染者付費”原則，排污者有治理污染的義務(wù)，消費者直接付費，而企業(yè)提供治理服務(wù)，兩者成立一種委托治理的民事服務(wù)關(guān)系。三是政府與公民(消費者)之間的政治契約。“這些契約條款可能從來沒有被正式宣告過，但是在任何地方都會被默默地承認或者接受。”在理論上，政府是公民(消費者)的人，接受公民(消費者)讓渡出來的一部分權(quán)利的同時，有義務(wù)向公眾提供持續(xù)的、普遍的、符合質(zhì)量與環(huán)境保護要求的公共服務(wù)，實施公私合作以后，政府把公用事業(yè)生產(chǎn)全部或部分委托給企業(yè)，有義務(wù)保障企業(yè)提供的服務(wù)符合公共利益。“但一旦這些社會契約遭到破壞，每個人將會重新獲得他原初所具有的權(quán)利。”［4］如政府違背其職責(zé)，侵犯公共利益或者有侵犯公益之虞，應(yīng)允許公眾享有相應(yīng)權(quán)利對政府相關(guān)行為進行監(jiān)督。公眾(消費者)的參與權(quán)，也應(yīng)制約政府行為并促成其符合社會契約，最大程度滿足公共利益而生。

(三)消費者弱勢地位的形成:公用事業(yè)公私合作相關(guān)主體的力量對比在政府、企業(yè)、消費者多元利益格局中，由于各利益主體所擁有的資源不同，相應(yīng)地所處的地位也不同，形成了某種不等邊的三角圖形。與消費者相比，政府與企業(yè)處于優(yōu)勢地位，但就政府與企業(yè)關(guān)系而言，政府由于擁有強大的決策權(quán)力與公共權(quán)力，常處于優(yōu)勢地位，但企業(yè)在某些情形也會處于優(yōu)勢地位。政府的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩個方面。一是政府擁有選擇公用事業(yè)合作者的權(quán)力。在這個過程中，若政府在選擇合作企業(yè)的過程中，程序不公，可能會影響其他企業(yè)的利益。其次，在履約過程中，如果政府履約意識不高，尤其出現(xiàn)某些合同條款逾越政府履約能力的時候，政府容易出現(xiàn)違約，由于政府擁有強大公共權(quán)力，加上我國當(dāng)前對于政府失信的法律責(zé)任及其追究制度不完善，一旦政府違約，經(jīng)營企業(yè)難以請求政府承擔(dān)相應(yīng)的違約損害賠償責(zé)任。不過要注意的是，政府也可能會因受制于私人部門強大的資金實力與獨占的技術(shù)能力，而出現(xiàn)強勢的投資者與弱勢之主辦機構(gòu)的現(xiàn)象②。另外，在經(jīng)營過程中，企業(yè)是依據(jù)自身擁有的高度專業(yè)知識與資產(chǎn)來達成目標而非政府的“發(fā)號施令”，故合作雙方技術(shù)與信息不對稱，企業(yè)處于信息優(yōu)勢地位，這就有可能會危及主管部門保障公共利益責(zé)任的履行。此外，作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者與提供者，能比較敏感地認識到政府規(guī)制對其可能造成的有利或不利影響，容易采取共同一致的行為，從而擁有影響公共服務(wù)的強大力量。而消費者處于三方結(jié)構(gòu)的底端。首先，企業(yè)可能會追求利潤最大化而降低質(zhì)量或者擅自提價，政府也可能會與企業(yè)合謀，縱容企業(yè)利潤最大化的行為，疏于對企業(yè)的監(jiān)督與約束，使廣大消費者利益臨危。其次，由于公用事業(yè)的民生必需性和壟斷性，以及信息不對稱、地域分布的散離、組織程度低等因素，消費者在討價還價中處于弱勢地位。而消費者作為公共服務(wù)的受益與消費對象處于分散化狀態(tài)，沒有形成強大的利益集團，作為理性經(jīng)濟人，容易陷入集體行動的困境。再者，在污水、垃圾處理這些環(huán)保領(lǐng)域，享受環(huán)境污染委托治理服務(wù)的消費者，處于產(chǎn)業(yè)鏈的首端，一般不能直接看到污染治理的效果，難以通過對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管對經(jīng)營者施以直接的約束。消費者利益更是處于一種比較容易被侵犯的地位。

二、公私合作下公用事業(yè)消費者權(quán)利的設(shè)計

(一)公私合作下公用事業(yè)消費者權(quán)利設(shè)計的理論進路公共權(quán)力與公民權(quán)利是貫穿公法制度變遷的基本主線和推動公法制度發(fā)展的根本動力，現(xiàn)代公法理論基礎(chǔ)要圍繞著公共權(quán)力與公民權(quán)利“平衡”展開［6］。而在多年的法律實踐中，對弱者的公權(quán)保護主要借助兩種路徑:一種是通過對作為強者的交易對方的規(guī)制來抑制其強勢，另一種是通過利益給予、權(quán)利賦予以及成立弱者組織等方式來扶助弱者。鑒于消費者在當(dāng)前公用事業(yè)公私合作制度結(jié)構(gòu)中處于弱勢，可通過對消費者進行傾斜性的權(quán)利配置，以及對公用企業(yè)賦予相應(yīng)的義務(wù)，對政府課以相應(yīng)的職責(zé)來實現(xiàn)政府、企業(yè)與消費者之間法律地位的結(jié)構(gòu)性均衡，以督促政府合法行使公權(quán)力、企業(yè)按照合同約定履行相關(guān)義務(wù)，提高公用事業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)水平，促進公共利益的實現(xiàn)。結(jié)合前文，公私合作背景下消費者的權(quán)利設(shè)計應(yīng)當(dāng)考慮以下因素:第一，合作企業(yè)與公用事業(yè)的用戶之間本質(zhì)上是公共產(chǎn)品或服務(wù)提供與消費契約關(guān)系，企業(yè)是經(jīng)營者，用戶是消費者，其應(yīng)當(dāng)享有《消費者權(quán)益保護法》賦予的權(quán)利。由于公用事業(yè)的自然壟斷性與民生必需性，消費者的某些權(quán)利被弱化甚至喪失，如不能沒有像其他商品一樣自由選擇商品的生產(chǎn)者的權(quán)利，而且，由于無法因公用事業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量不好或是價格過高而放棄對公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的消費，從而對其價格施加影響，故公平交易權(quán)也容易受到侵害。而在污水、垃圾處理等行業(yè)，消費者不能直接看到處理的結(jié)果，甚至難以對企業(yè)所提供服務(wù)的質(zhì)量進行監(jiān)督。有必要根據(jù)公私合作制的特點，通過強化消費者的其他權(quán)利，賦予公用企業(yè)強制性義務(wù)以及賦予政府相應(yīng)的責(zé)任來矯正消費某些權(quán)利喪失或弱化的地位，平衡協(xié)調(diào)消費者與企業(yè)利益。第二，基于公眾與政府之間讓渡權(quán)利的政治契約，在公用事業(yè)公私合作中，政府基于公眾權(quán)利讓渡，實際上行使著一些消費者讓與的權(quán)利。例如，組織與安排公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的供給(具體項目的確立)，選擇公用事業(yè)的經(jīng)營者，對公用事業(yè)產(chǎn)品的定價，對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管權(quán)等。但政府擁有的權(quán)力具有天然的擴張性，為保障政府能夠合法合理地行使這些權(quán)力，公眾在讓渡其部分權(quán)利形成政府公權(quán)以后，有必要保留一定的權(quán)利對政府權(quán)力進行制約與監(jiān)督，或曰公眾在讓渡其權(quán)利以后有必要派生出相應(yīng)的權(quán)利對政府公權(quán)的行使予以制約。否則，政府權(quán)力擁有者可能因濫用其權(quán)力而損害相關(guān)主體的利益。故在公私合作中，在明晰政府對合作企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任的同時，應(yīng)當(dāng)賦予消費者對政府相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)，另一方面，由于政府與企業(yè)之間也存在合作信息不對稱的問題，有必要提供通道開辟言路發(fā)揮民智來彌補政府監(jiān)管能力的不足，這些主要體現(xiàn)在消費者對公私合作項目的參與權(quán)。

(二)公私合作下公用事業(yè)消費者權(quán)利的具體設(shè)計據(jù)此理論進路，公用事業(yè)的消費者應(yīng)當(dāng)享有一般消費者所享有的知悉權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、索賠權(quán)、安全權(quán)、結(jié)社權(quán)、受教育權(quán)、受尊重權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，而基于公私合作制中消費者實質(zhì)所處的法律地位，應(yīng)明晰、強化或賦予消費者以下權(quán)利:1．知情權(quán)。就是知道的權(quán)利，指消費者享有知悉購買使用商品或者接受的服務(wù)的真實情況的權(quán)利，是消費者行使其他權(quán)利的前提。在公用事業(yè)公私合作制中，消費者享有的知情權(quán)指向的義務(wù)主體有兩個，一是企業(yè)，一是政府，義務(wù)主體的不同，權(quán)利的具體內(nèi)容也會有所差異。其中，面向企業(yè)的知情權(quán)要求作為企業(yè)提供關(guān)于公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量、價格等信息。而對政府享有知情權(quán)則要求政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)適當(dāng)?shù)某绦驅(qū)ο嚓P(guān)信息予以公開。例如:在合同訂立以前，消費者有權(quán)利知道合作項目的確立、合作者的選擇，合作項目對其利益的影響;在合同履行過程中，消費者有權(quán)知道公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量是否達標，產(chǎn)品的定價是否合理，以及經(jīng)營者的運營是否順利等等。知情權(quán)是行使其他權(quán)利的基礎(chǔ)。只有及時地了解與獲悉有關(guān)情況，消費者才能發(fā)現(xiàn)問題并對經(jīng)營者進行批評與監(jiān)督，才能更好地保障自身安全，從而更好地實現(xiàn)消費目的，維護自身權(quán)利。 2．安全權(quán)。一般是指消費者在購買、使用商品和接受服務(wù)時享有人身、財產(chǎn)安全不受損害的權(quán)利。在公用事業(yè)公私合作制下，安全權(quán)的客體“不僅針對財產(chǎn)，而且針對人身生命，更要針對整個社會的經(jīng)濟秩序”;安全權(quán)的義務(wù)主體主要是指政府與提供公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的合作企業(yè);安全權(quán)的具體內(nèi)容至少包括以下幾個方面:(1)能夠享有以及持續(xù)享有公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù);(2)所享用的公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合一定的質(zhì)量標準;(3)不受公用事業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的負外部性所損害。3．受尊重權(quán)。一般意義上的受尊重權(quán)是指消費者在購買、使用商品和接受服務(wù)時，享有其人格尊嚴、民族風(fēng)俗習(xí)慣得到尊重的權(quán)利。由于公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品乃保障基本生活的產(chǎn)品，如果享受不到這些最基本的服務(wù)，居民的生存狀況就會惡化。為此，在公用事業(yè)領(lǐng)域消費者的受尊重權(quán)，還意味著消費者有權(quán)利享受公共產(chǎn)品與服務(wù)，并不因其自身處于以下劣勢而喪失:第一，處于偏遠地區(qū)或人口稀少地區(qū)導(dǎo)致公用事業(yè)建設(shè)投資過大，公共服務(wù)如以正常價格提供無法產(chǎn)生收益;第二，由于失業(yè)、疾病或傷殘原因收入較低，無力承擔(dān)正常的使用費用時;第三，所處地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后、收入較低，無力以其他地區(qū)可以承受的價格購買公共服務(wù)時。受尊重權(quán)禁止公用事業(yè)企業(yè)在向消費者提供服務(wù)時設(shè)定不公正、違背法律程序的歧視性條件，同時，要對消費者提供普遍服務(wù)。4．參與權(quán)。公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑，參與一切與其利益密切相關(guān)的決策活動，從而使得該項決策符合公眾的切身利益。《世界人權(quán)宣言》第20條和《公民及政治權(quán)利國際公約》第21條規(guī)定的權(quán)利也為公眾廣泛參與決策過程提供了依據(jù)。公眾參與是實現(xiàn)程序正義以及保障各種利益得以表達與制衡的重要途徑。為督促政府與企業(yè)的合作行為不損害并最大程度的滿足公共利益以及彌補政府監(jiān)管能力的不足，應(yīng)當(dāng)賦予消費者必要的參與權(quán)。在公用事業(yè)公私合作制下，公眾參與權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)幌抻谝韵聝?nèi)容:(1)參與政府關(guān)于合作項目的選定，以及合作者選擇等決策過程;(2)參與相關(guān)法律法規(guī)、包括質(zhì)量標準等技術(shù)規(guī)范的制定;(3)參與到政府的定價過程;(4)借助媒介表達自己的觀點;(5)對政府是否依照法律規(guī)定的程序行使公權(quán)力以及合作企業(yè)是否順利運行予以監(jiān)督，并對違法現(xiàn)象予以檢舉投訴;(6)對政府與企業(yè)經(jīng)營行為損害公共利益時，提起公益訴訟。

三、公私合作下公用事業(yè)消費者權(quán)利的保障

在公私合作制下，消費者權(quán)利所指向的義務(wù)主體主要是企業(yè)與政府，賦予企業(yè)與政府相關(guān)的義務(wù)與責(zé)任是保障消費者權(quán)利的關(guān)鍵。

(一)企業(yè)的義務(wù)就企業(yè)來看，其與用戶之間是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的民事契約關(guān)系，企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)向用戶提供符合要求的產(chǎn)品與服務(wù)的一般義務(wù)，除此之外，基于公用事業(yè)的公共性及用戶權(quán)利的特殊性，企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一些強制性的義務(wù)。主要包括以下內(nèi)容:1．信息披露。這是企業(yè)對公眾承擔(dān)的重要義務(wù)，也是實現(xiàn)公用事業(yè)消費者知情權(quán)的關(guān)鍵。公用企業(yè)應(yīng)向社會公開各項服務(wù)指標如水質(zhì)、水量、水壓等，接受社會的監(jiān)督。要注意的是，產(chǎn)品和服務(wù)標準不僅包括具體產(chǎn)品如飲用水的質(zhì)量，還應(yīng)包括提供信息與投訴、出具賬目等內(nèi)容。這些也是公用事業(yè)服務(wù)的一部分，但這些問題當(dāng)前仍未為有關(guān)部門所重視。2．提供普遍服務(wù)。這是指在授權(quán)的服務(wù)區(qū)域，公用企業(yè)在其生產(chǎn)能力或服務(wù)能力允許范圍內(nèi)要向那些“希望得到服務(wù)”且“愿意并能夠支付服務(wù)價格”的所有消費者提供產(chǎn)品或服務(wù)，這是滿足公用事業(yè)消費者受尊重權(quán)的表現(xiàn)。這意味著，在授權(quán)的服務(wù)區(qū)域中，公用企業(yè)不能在提供產(chǎn)品或服務(wù)的過程中出現(xiàn)“挑肥揀瘦”的行為，譬如只集中經(jīng)營那些人口密度大，利潤較高的區(qū)域，而放棄人口密度低，偏遠的地域的服務(wù)，而應(yīng)保障這些地域的居民也能享受到價格低廉的公共服務(wù)。3．提供持續(xù)和充分的服務(wù)。公用事業(yè)與公眾生活息息相關(guān)，如公用企業(yè)擅自終止公共服務(wù)的提供，將給社會帶來重大損失，這意味著企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)須是足量和不間斷的，這是實現(xiàn)公用事業(yè)消費者安全權(quán)的必然要求。例如不允許公用企業(yè)根據(jù)“峰間負荷”隨意中斷服務(wù)。在建設(shè)部所擬訂的幾個示范合同中，如公用企業(yè)違反此義務(wù)，擅自停業(yè)、歇業(yè)嚴重影響到社會公共利益和安全的，政府部門應(yīng)當(dāng)取消其特許經(jīng)營權(quán)，并實施臨時接管①。同時，為保障公用事業(yè)運營安全，企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定保證在緊急情況下的應(yīng)急預(yù)案在緊急情況下嚴格執(zhí)行，并服從政府的調(diào)度。此外，為保障所提供服務(wù)的持續(xù)性與充足性，公用企業(yè)有必要進行一定程度的超前投入，以進行充分的能力儲備并使生產(chǎn)能力盡可能地滿足高峰需求。以城市供電為例，盡管供熱企業(yè)一年中滿負荷運轉(zhuǎn)的時間才幾天，但亦應(yīng)按照這幾天里所在城市的最大負荷來設(shè)計和建設(shè)供熱設(shè)施，以保證居民在不同時段均可享受到服務(wù)，并滿足消費持續(xù)增長的需求。4．接受費率等方面的監(jiān)管。一般來說，在特定地區(qū)提供某種公用產(chǎn)品或服務(wù)的經(jīng)營者只有一家，為防止經(jīng)營者利用壟斷地位攝取不合理的利潤，在價格方面，公用企業(yè)要接受政府的依法管制，這是實現(xiàn)公用事業(yè)消費者公平交易權(quán)的重要保障。這一點與非公用事業(yè)或一般競爭性行業(yè)不同，后者所提供的產(chǎn)品或服務(wù)更容易受到市場的影響，其定價以市場供求關(guān)系的變化為基礎(chǔ)，通常不受政府管制。此外，企業(yè)有接受政府部門單方面改變、撤回特許權(quán)的義務(wù)。在政府因特定事由而需改變或撤回特許權(quán)的情況下，企業(yè)應(yīng)予以配合，對所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的標準、提供方式、經(jīng)營期限等予以改變，或者將所從事事業(yè)的相關(guān)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給國家。在國家完全接管之前，仍應(yīng)保證產(chǎn)品或服務(wù)的提供。

(二)政府的責(zé)任公私合作制的實施乃政府借助民間力量向社會公眾提供公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)，為避免政府逃避其應(yīng)承擔(dān)的公法義務(wù)，保障廣大消費者的權(quán)利，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以下補充與賠償責(zé)任。1．保障責(zé)任第一，保障公用企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的價格合理，能為公眾所接受。公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)具有民生必須性，但公用事業(yè)本身卻具有自然壟斷性，是故公用產(chǎn)品或服務(wù)價格的高低會直接影響到國民經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，有必要對公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的定價予以監(jiān)管。第二，保障公用企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)符合質(zhì)量要求。經(jīng)營者作為公用事業(yè)的直接生產(chǎn)者，無疑應(yīng)保障其所提供的產(chǎn)品或服務(wù)符合質(zhì)量要求。但政府作為公共利益的代表人，企業(yè)趨利避害的本性若缺乏有效監(jiān)管，容易侵害用戶與公共利益，加上，政府本身也有義務(wù)提供基本的公共服務(wù)，是公用事業(yè)的終極保障者，故政府應(yīng)以其監(jiān)管力量督促公用企業(yè)勤勉履行義務(wù)，提供合格甚至優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。如污水處理行業(yè)，用戶處于始端，來自用戶的制約很弱，政府應(yīng)采取合理的監(jiān)管制度與措施監(jiān)督污水處理廠的出水水質(zhì)符合要求。第三，保障合作企業(yè)的合理收益，尤其在企業(yè)承擔(dān)了公益性義務(wù)而遭受損失的時候，對企業(yè)予以補償。一方面，合理的收益是企業(yè)參與公用事業(yè)投資與經(jīng)營的終極目標，也是企業(yè)正常與持續(xù)經(jīng)營的保障。公用事業(yè)的服務(wù)對象為廣大民眾，客戶具有分散性，而不少公用事業(yè)是先供消費后收費的②，政府應(yīng)對此予以保障或協(xié)助③。在由政府直接向合作企業(yè)支付服務(wù)費的情形，政府應(yīng)當(dāng)履行按時付費的合同義務(wù)。另一方面。基于公用事業(yè)的公益性，企業(yè)要承擔(dān)普遍、持續(xù)服務(wù)等強制性義務(wù)。但這些具有公益性的強制義務(wù)的承擔(dān)，往往要企業(yè)承擔(dān)一些額外的經(jīng)營成本。企業(yè)以營利為價值取向，若讓企業(yè)承擔(dān)不合理的公益性責(zé)任，最終只會導(dǎo)致公私合作市場的萎縮。為此，當(dāng)企業(yè)承擔(dān)了公益性義務(wù)而遭受損失的時候，政府應(yīng)對企業(yè)予以適當(dāng)?shù)难a償。2．補充責(zé)任所謂補充責(zé)任，是指在企業(yè)無法正常向公眾提供公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)，以及在企業(yè)經(jīng)營行為導(dǎo)致公眾利益受損而自身又無法完全承擔(dān)賠償責(zé)任的時候，由政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這主要體現(xiàn)在兩個方面:一是接管。為保障公用事業(yè)的持續(xù)經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)賦予政府在企業(yè)無法正常提供公用產(chǎn)品或服務(wù)的時候，對企業(yè)予以接管的責(zé)任，對此，我國有關(guān)立法已確立了接管制度①，但立法并未進一步說明接管的方式、法律效力與時間。事實上，公用事業(yè)的接管除了資金以外，還需要專門的技術(shù)與人員，非主管部門可以勝任。主管機構(gòu)的接管更多表現(xiàn)為安排組織接管。深圳市②、新疆維吾爾自治區(qū)③等地區(qū)關(guān)于接管的規(guī)定表達得更為準確，但應(yīng)完善配套的接管規(guī)定。二是補充賠償。企業(yè)是產(chǎn)品與服務(wù)的直接提供者，當(dāng)其產(chǎn)品與服務(wù)違反與消費者間的約定，導(dǎo)致?lián)p害后果時，無疑應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。但合作企業(yè)的選取是由政府決定的，公用事業(yè)所使用的設(shè)施一般是公共基礎(chǔ)設(shè)施，且其所有權(quán)屬于或者最終屬于政府，作為公共產(chǎn)品的最終保障者，政府應(yīng)在特定情況下承擔(dān)賠償責(zé)任。如在經(jīng)營者已經(jīng)不存在或者經(jīng)營者盡其全力仍不能彌補公益的時候，由政府承擔(dān)補充賠償責(zé)任。總之，公用事業(yè)實施公私合作制以后，消費者的法律地位發(fā)生了改變，某些權(quán)利被弱化甚至被剝奪，與一般消費者相比，公用事業(yè)消費者的權(quán)利具有一定的特殊性。有必要根據(jù)公用事業(yè)的特征與公私合作的特點，強化公用事業(yè)消費者的知情權(quán)、安全權(quán)、受尊重權(quán)等傳統(tǒng)權(quán)利，并賦予其對合作項目的參與權(quán)，矯正公用事業(yè)消費者的弱勢地位，同時，企業(yè)與政府是消費者權(quán)利所指向的主要對象，為保障消費者權(quán)利的實現(xiàn)，合作企業(yè)還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)普遍服務(wù)等強制性義務(wù)，政府則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障與補充責(zé)任。

作者：鄧敏貞單位：華東政法大學(xué)廣東金融學(xué)院