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1公用企業(yè)的定義、特點和市場屬性
公用事業(yè)是指社會中為適應公眾生活需要而提供有關(guān)公共利益性質(zhì)的服務。具體而言，指公園、圖書館、博物館、科技館、消防、治安、公共交通、電信、水電煤氣等服務。公用事業(yè)組織是從事公用事業(yè)的機構(gòu)，它以是否免費又可劃分為公用事業(yè)單位和公用企業(yè)單位。前者如圖書館、博物館、科技館、消防、公安；后者如給排水、供電、燃料、電信、郵政通訊、有線電視、鐵路、城市公交等服務的單位。
公用企業(yè)作為企業(yè)存在，即具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營活動的獨立的商品經(jīng)濟組織，但公用企業(yè)又有其特殊性。①營業(yè)目標的公益性；②市場地位的壟斷性；③服務渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；④公用企業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進行生產(chǎn)；⑤運行的規(guī)模化和國家補貼。公用企業(yè)主要分布在基礎(chǔ)性行業(yè)中，其建設(shè)、運營的時間長，投入長，收效慢。但公用企業(yè)的社會功能性較強。
我國的公用企業(yè)，由于歷史原因，基本上行政壟斷，也不乏法定壟斷和行業(yè)壟斷，所以和其他國家的公用企業(yè)的自然壟斷不同。事實上從世界范圍看，公用企業(yè)的一部分是自然壟斷，另一部分是可以競爭的，是自然壟斷和潛在競爭的結(jié)合，屬于可競爭市場的范疇。
所以，公用企業(yè)應該在政府的引導下，通過一系列法律規(guī)范和競爭規(guī)則的制定，保證競爭的存在和正常發(fā)展。
2目前存在的問題
（1）經(jīng)營目標的雙重性導致利益難以協(xié)調(diào)。公用企業(yè)的意識逐漸強大，社會效益-經(jīng)濟效益的天平開始傾斜，公用企業(yè)大都獨占了國家公共資源-而這類資源又與居民日常生活休戚相關(guān)，同時，公用企業(yè)又是解決人口就業(yè)問題的一大渠道，政府往往將其作為重要財源。公用企業(yè)作為一個經(jīng)濟實體，它的經(jīng)營目標卻具有雙重性，一方面，作為經(jīng)營者追求經(jīng)濟目標，經(jīng)濟目標要求有利潤，有效率，但維持過高的價格又利于公共利益；另一方面，由于自然壟斷的公益性，它又要追求以較低的價格和很好誠信和質(zhì)量服務，讓利于公眾，這又會導致其經(jīng)營虧損。如何平衡公共利益與集團利益的矛盾成為兩難。
（2）壟斷地位的濫用。公用企業(yè)利用其獨占地位，收取壟斷高價，服務質(zhì)量低下，甚至附加種種不合理的交易條件；針對普通消費者，大量地使用格式合同，而且在許多行業(yè)，公用企業(yè)經(jīng)營者就是行業(yè)管理者，當事人就是裁判者，于是就出現(xiàn)了許多行業(yè)行政法規(guī)與《消費者權(quán)益保護法》不一致的現(xiàn)象，消費者權(quán)益得不到應有的保護。
（3）內(nèi)在動力和外在壓力不足。公用企業(yè)大多數(shù)是國有且國營的，由于體制和經(jīng)營機制等方面的原因，其內(nèi)在經(jīng)濟擴張動力與私人相比，明顯顯得不足。另外，由于沒有實際上和潛在的競爭者，他們沒有競爭的壓力，往往不注意加強管理，以最大限度節(jié)約成本，提高經(jīng)濟效率，改善服務質(zhì)量。
（4）部分公用企業(yè)主體身份不明確。由于經(jīng)濟體制、政治體制改革進程的影響，政企沒有分開，部分公用企業(yè)現(xiàn)在身份仍不確定，如新成立的數(shù)據(jù)通信局既是數(shù)據(jù)通信網(wǎng)的經(jīng)營者，又是數(shù)據(jù)通信行業(yè)的管理人，這種“一身數(shù)職”的制度類似于市場開放初期的“雙軌制”，公用企業(yè)制度內(nèi)在的行業(yè)與公用企業(yè)制度外的行業(yè)（如商業(yè)、煤礦業(yè)）就會存在市場競爭規(guī)則上的不平等，妨礙競爭且不能充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。
（5）企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)制不完善。在十五大提出國有企業(yè)改制方針后，解決公用企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)問題迫在眉睫。公用企業(yè)現(xiàn)有經(jīng)營財產(chǎn)從性質(zhì)上分為三個來源：國家無償劃撥財產(chǎn)、企業(yè)積累財產(chǎn)、企業(yè)借貸資產(chǎn)（主要是銀行貸款）。三者之間的比例關(guān)系說明企業(yè)的經(jīng)營善。從功能上分為重要基本建設(shè)部分和企業(yè)經(jīng)營資產(chǎn)部分。基本建設(shè)部分是公用事業(yè)真正的命脈所在，后者只能說明企業(yè)的經(jīng)濟實力，兩部分財產(chǎn)要認真加以區(qū)分，當公用事業(yè)放開競爭時，前者如果由國家控制，企業(yè)則可以以租賃方式有償使用，以平衡公眾利益與集團利益。
（6）公用企業(yè)管理法規(guī)不健全。為了加快公用事業(yè)發(fā)展，國家在某些行來放開管理，限制競爭，出現(xiàn)新的地方保護主義，明顯在競爭中濫用優(yōu)勢地位，規(guī)避法律。
3建立積極有效的公用企業(yè)法律制度
（1）明確公用資源的所有者主體地位和所有制關(guān)系。公用資源（土地、水、能源、、、、、、）不論為私人或國家利益集團占有，其升值完全是由于社會經(jīng)濟的發(fā)展，人群的聚攏。亨利。喬治認為，“人不能生產(chǎn)土地，所以私人不能對土地擁有所有權(quán)”，利益集團也無權(quán)占有公共資源，只能根據(jù)國家的授權(quán)，代表國家對公共資源進行利益分配。所以加快政企分開步伐，將行業(yè)管理者與公用企業(yè)分開來，加強對公用企業(yè)及其他有獨占地位企業(yè)的監(jiān)督，防止其濫用市場勢力。
（2）引入競爭機制。許多人認為，公用企業(yè)長期的表現(xiàn)說明，公用企業(yè)國營和國有都不利于它的發(fā)展，那么，就應該實行私有化或私營化，使它的所有制形式和經(jīng)營模式都有根本的改變。而事實上，私有化或私營化并不是包醫(yī)百病的良藥，建立一個私有并且不受控制的壟斷企業(yè)，往往可能會帶來更高的價格。所以，公用企業(yè)僅僅表明它從事的行業(yè)必須是公有（全民所有制或集體所有制）或者私有，經(jīng)營方式只能是私營或者國營，關(guān)鍵是必須存在競爭。如果有競爭，公用企業(yè)完全可以是多元化的所有制形式，經(jīng)營模式既可以私營也可以國營。
在實行政府全面規(guī)劃、統(tǒng)一管理、特許經(jīng)營、適度競爭方針的同時，引入競爭機制，鼓勵非國有經(jīng)濟進入公用事業(yè)領(lǐng)域，通過競爭，促進行業(yè)的發(fā)展和服務的改善。
大中城市公用行業(yè)的供水、管道燃氣供應、公共汽車、電車、集中供熱、排水污水處理、垃圾處理等，是國家需要控制的領(lǐng)域，但控制不一定控股。要根據(jù)行業(yè)的不同特點，積極探索吸收多元投資發(fā)展公用事業(yè)的途徑，并在堅持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一服務質(zhì)量標準、統(tǒng)一市場準入制度、統(tǒng)一價格收費制度的基礎(chǔ)上，研究在投資主體多元化的情況下，國家對公用行業(yè)的控制和監(jiān)管辦法。根據(jù)我國當前水、氣、熱生產(chǎn)和供應能力還比較低、供需矛盾尚未根本緩解的實際情況，市政公用行業(yè)中的供水、排水和污水處理、供熱及公共交通等行業(yè)，應主要采取特許經(jīng)營權(quán)競標和鼓勵跨地區(qū)經(jīng)營或城鄉(xiāng)一體化經(jīng)營方式，引入競爭機制。
（3）完善立法。國外經(jīng)驗表明，改革對自然壟斷行業(yè)的調(diào)控起了至關(guān)重要的作用，政府對經(jīng)濟生活的調(diào)節(jié)和干預，包括實施各種政府管制也都必須依法進行。法律調(diào)控主要體現(xiàn)在制定有關(guān)行業(yè)的單行法反壟斷法（反托拉斯法、競爭法）的對自然行業(yè)的豁免兩者有機結(jié)合。有關(guān)的單行法及其配套的法令成為政府對該自然壟斷行業(yè)實施政府管制的法律依據(jù)。需要變行業(yè)、部門立法為人大立法或授權(quán)國務院立法，確保公用企業(yè)有關(guān)法規(guī)的獨立性、完整性，削弱部門立法的本位及壟斷特色。尤其是必須強化執(zhí)法力度，改變現(xiàn)實中各級工商行政管理局對查處公用企業(yè)濫用行為時所遇的強大阻力；同時，加強反壟斷立法，規(guī)范公用企業(yè)的市場行為，防止形成壟斷地位，必要時對過于龐大的公用企業(yè)進行分割，使其保持競爭的格局；此外，自然壟斷行業(yè)應實行反壟斷法豁免。雖然工業(yè)化國家各自的情況有所差別，但大多數(shù)情況下，這些國家的反壟斷法（反托拉斯法、競爭法）對自然壟斷行業(yè)還是網(wǎng)開一面，將其排除在反壟斷法適用范疇之外，而給予特別的豁免，當然豁免的范圍上（全部豁免和部分豁免）和方式（絕對豁免和有條件的豁免）有所不同；另外，還要制訂特定行業(yè)的專門法。自然壟斷行業(yè)的反壟斷法上的豁免與其受到嚴格的政府管制有密切的聯(lián)系，當然反壟斷法上的豁免并不意味著這些行業(yè)可以游離于法律調(diào)控范圍之外，恰恰相反，在水、煤氣、電力、郵政、電信等領(lǐng)域，因事關(guān)公共利益，各國對此予以高度重視，一般都制定專門法律，規(guī)范該行業(yè)行為。
（4）要強化執(zhí)法，推廣政府行政契約制度。第一，以規(guī)范性條款保持公用企業(yè)投資規(guī)模在地區(qū)間的平衡，以促使公用企業(yè)在低利潤甚至無利潤的地區(qū)也要保持政黨的投資，以維持基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)平衡發(fā)展。第二，維持公用企業(yè)的利潤率在社會平均利潤線上下浮動，即經(jīng)濟學上所稱的“零利潤”狀態(tài)（即達到社會平均利潤）。這樣，在整體社會“微利”趨勢下，不會因公用企業(yè)利潤偏高而消耗過多的社會成本；同時，對于仍采取政府補貼、銷售的公用企業(yè)，政府應在契約中明確補貼的取消期限，督促公用企業(yè)提高效率，并確定其制定適當價格的時間表。第三，通過基本條款的一致來達到公用企業(yè)之間的平等，這樣有利于打破現(xiàn)有的公用企業(yè)的壟斷地位，必要時法律可以授權(quán)一定機構(gòu)對過于龐大的公用企業(yè)進行縱向或橫向分割，打破其壟斷地位，給新的公用企業(yè)以平等資格。
（5）建立聽證制度。聽證制度是行政程序的靈魂。例如雖然目前由國家計委主持的電信價格聽證制度還不很完善，但這恐怕是信息產(chǎn)業(yè)法出臺之前監(jiān)督電信管制者最有效的辦法之一。應該使公用企業(yè)的價格聽證制度化，成為每一項價格政策出臺之必經(jīng)程序。同理，可考慮暫時由國家經(jīng)貿(mào)委來組織公用企業(yè)準入許可、技術(shù)標準確定等重大管制制度的聽證。聽證會應該是公開的，應該允許任何利益相關(guān)者的參與（如電視直播，網(wǎng)上征集）和表達意見。
（6）擴大《行政訴訟法》的受案范圍。適時修正行政訴訟法，使任何行政機構(gòu)在行使其行政行為（行政執(zhí)法、準行政立法和準行政司法行為）的過程中可能出現(xiàn)的任何行政違法行為（不作為、權(quán)力濫用、權(quán)力瑕疵、有失公正等）都有可能付諸司法審查管理和其他方面的法律措施。此外，政府以及有關(guān)的價格法，對自然壟斷行業(yè)的價格監(jiān)督是制止不收取壟斷高價的有效法律手段。自然壟斷行業(yè)中有國防大學營情況較常見，一些國家為保證國有資產(chǎn)保值、增值和維持良好的運營狀態(tài)，還針對國有企業(yè)專門制定了一些有關(guān)企業(yè)組織制度、人事制度、經(jīng)營管理制度的法律。這些法律的實施實際上對自然壟斷行業(yè)都產(chǎn)生了一定的影響。
（7）加強監(jiān)督，包括部門監(jiān)督和專門機構(gòu)監(jiān)督。如美國、德國多有專門的聯(lián)邦貿(mào)易委員會或反托拉斯局來監(jiān)督公用企業(yè)的經(jīng)營行為，對它的規(guī)范有巨大的作用，我國可以效仿，并且對公用企業(yè)格式合同實施審查制度。
公用企業(yè)制度改革是現(xiàn)代企業(yè)制度改革的一部分，涉及諸多法律問題，尤其是行政性壟斷這一敏感的問題，值得認真探討研究。