村委會權利的邊界范文

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一、村民委員會權利現狀使界定其邊界成為必然

(一)村民委員會權利的法律規定存在模糊性2010年10月28日公布修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組織法》)，比起原法有了很大的進步，完善了村委會的地位和職責，完善了村委會的選舉和罷免程序，完善了村民會議制度、村民代表會議制度、村務公開制度等等，但在村民委員會權利的規定上仍舊不夠明確，帶有很大的模糊性。該法并未像其他規定權利的法律一樣，將村民委員會的權利通過列舉的方式一一表述出來，而是采用以下兩種方式對村民委員會的權利予以規定。一是采用排除式的方式將村民委員會無權決定的事項列舉出來。如修訂后的《村組織法》第二十四條列舉了九項涉及村民利益的事項，規定這些事項須經村民會議討論決定方可辦理。二是在某些條文中間接性的規定了村民委員會所擁有的一些權利。如修訂后的《村組織法》第二十一條規定了村民會議由村民委員會召集，第二十六條規定村民代表會議由村民委員會召集。這兩個條文從表面上看似乎是在規定村民委員會的職責，而實際上，即使提議村民達到法定人數，如果村民委員會執意不召集大會，或以各種理由推脫不召集大會，村民也無可奈何，因為修訂后的《村組織法》并未規定如果村民委員會不按規定召集村民會議或村民代表會議將受到何種懲處。換句話說，在召集村民會議和村民代表會議上，村民委員會有足夠的自由。因此，召集村民會議和村民代表大會也是法律賦予村民委員會的一項權利。誠然，由于村民委員會權利更多的是結合各個村落自身的特點通過村規民約的方式予以規定，這是對立法的一種制約，以致立法者無法通過列舉的方式規定村民委員會的權利，但修訂后的《村組織法》并未對村民委員會的權利予以確切規定，其自身帶有很大的模糊性，這是客觀存在不容置疑的事實。

(二)村民委員會權利在實踐中的動態沖突由于人類是一個個的個體存在，不同的個體之間必然存在著利益和價值的沖突，而這些利益和價值的沖突由法律的形式表現出來就是權利的沖突。我們將權利沖突定義為，由于權利邊界的模糊性而產生的兩個或兩個以上的主體間的權利矛盾關系或者因行使權利而導致他人受到損害的行為。而正是因為權利沖突的存在，我們才有必要對權利邊界進行界定。在現代社會中，權利沖突無處不在，當然，村民委員會的權利也不例外。郭道暉教授認為權利沖突，一是指不同權利內容之間的沖突，這是權利設定時的內在沖突或靜態沖突;二是指權利行使時發生的沖突，即動態沖突。聯系到村委會權利上，靜態沖突即是指立法者在制定法律時由于立法經驗不足或者權利本身固有的問題所導致的村民委員會權利與其他權利主體所享有的權利之間的沖突，而動態沖突則是指實踐中村民委員會與其他權利主體在行使權利時所發生的權利沖突。在這里，我們所討論的僅僅是動態沖突。而在法律中，權利在國家意義的對立面為權力，權利沖突出現的兩種方式就被限定為權利與權力的沖突，權利與權利的沖突。因此，從我們所討論的動態沖突中，包括了村民委員會權利與村民權利以及村民委員會與鄉鎮政府行政權之間的沖突。1．村民委員會權利與村民權利的沖突《村組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村民委員會自治組織的這一性質決定了村民委員會權利具有很大的能動性和不確定性。同時因為村民委員會具有管理公共事務的職責，這一職責又使其具有了公權力的色彩。“當行政行為忽視對權力的制約時，常常導致公共權力與公民權利之間的失衡。”因此，村民委員會的這兩個特點直接導致了村民委員會做的決定常常侵犯村民的各種權利。這種沖突主要表現在兩個方面，一是村民委員會在實施管理過程中侵犯村民的人身權利、財產權利等，二是由于村民委員會做出相關決定的過程中違反法定或者約定的程序，侵犯公民的自治權這一民主參與權利。這種村民委員會對村民權利的侵犯在我國農村最常見于村規民約的制定和村民委員會的選舉上。2．村民委員會權利與鄉鎮政府行政權的沖突權利與權力的沖突歸根到底也是權利之間的沖突，是掌握權力的社會群體與未掌握權力的社會群體之間在權利爭奪上的沖突，也即是雙方在利益爭奪上產生的沖突。村民委員會與鄉鎮行政權的沖突也是如此，當鄉鎮政府與村民委員會存在利益矛盾時，鄉鎮政府為了自身的利益需求，會通過行使行政權來抑制處于其對立面的村民委員會的權利主張，此時，雙方就產生了權利沖突。而在這一組權利沖突中，有越權行為的一般是鄉鎮政府。《村組織法》第五條規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的工作。”同時又規定:“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”除此之外，有些事項本應是村民委員會自治范圍內的事項，但鄉鎮政府為了自身的利益，也可能插足干預，操控村民委員會，此時，鄉鎮政府就侵犯了村民委員會的自治權，而由于法律規定的模糊性，哪些事項屬于村民委員會自治范圍內的事項，哪些事項屬于村民委員會協助鄉鎮政府完成的事項，在實踐中是很難辨別出來的，而且，在承擔責任時又可能出現雙方都不作為的現象。

二、根據村委會權利來源探究我國村委會權利的現有邊界

由于其自身的特點以及立法局限，村民委員會的權利很難用列舉式的方式表述出來，對村民委員會的權利也就無法從權利本體上進行概括，因此，本文選擇通過其權利來源探究其現有邊界。

(一)村民委員會權利的歷史來源村民委員會權利形成的歷史與我國民主化和法制化的進程是密不可分的，村民委員會權利伴隨著村民自治的形成而形成。1978年改革開放以后，家庭聯產承包責任制在我國得到普遍推行，這一經濟體制的變化帶動了相應的社會管理體制的產生，村民委員會由此產生。1980年，我國第一個由村民自發組織產生的村民委員會在廣西宜山、羅城兩縣產生;1988年，《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》開始試行;1998年，《村民委員會組織法》正式頒布實施，使村民自治正式登上我國法治舞臺;2010年，再次對《村民委員會組織法》進行了修訂，這使得我國的村民自治更加民主化、法制化。由村民自治在我國發展的這一歷程可以看出，村民委員會權利最初來源于村民授予，而在其逐步發展的過程中，國家以法律的形式將其確定下來，賦予其合法地位。而在社會中，村民委員會權利與國家公權力的磨合交往、民主進程下，國家又將部分公權力讓渡給了村民委員會。村民委員會權利由此形成。

(二)村民委員會權利的現實來源現實社會中，村民委員會權利包括法定權利和村民通過村規民約授予的權利，以及一些相對次要的其他實在權利。因此，這一權利在現實社會中的主要表現形式是村規民約和法律規范。1．法律授權在村民委員會的兩種權利中，國家通過法律規范的形式授予村民委員會的權利即法定權利應該說是其最基本的權利，只要是村民委員會都應享有的權利，而村民委員會通過其他形式獲得的權利都應以此為基點展開，不應與其相違背。我國主要在《村組織法》中對村民委員會的權利加以規定。2．村規民約授予盡管法律對村民自治已有規定，但中國地大物博決定了中央立法難以兼顧到農村生活的方方面面，加之每個村落都有著自己獨特的現實狀況，村落之間的差異性使得法律條文無法覆蓋村民生活的每一個細節。此時，需要村規民約來彌補國家立法的不足。村規民約是村民在法律框架下按照習俗根據村情，共同約定的一種自我管理、自我教育、自我約束的行為規范，體現了村民的意志和利益。因其鄉土性、地域性、自發性、內控性的特點，彌補了行政管不好，法律管不上的空白。這里的村規民約是書面形式的，包括名稱不同的《村民公約》、《村規民約》等。在村規民約中，各個村落會根據村落自身的實際授予村民委員會一些權利，當然，我們也應看到，村規民約不同于國家法律，其賦予村民委員會的權利對村民有約束力，而無強制力。

三、村民委員會權利邊界的重新界定

孟德斯鳩在《論法的精神》中曾有這樣一句話:“一切有權的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權的人行使權力一直到遇有界限的地方才休止。”其深刻闡述了權利邊界之重要性。權利實質上是利益在各權利主體之間如何分配的設計，這種設計往往以制度的形式表現出來，而各個主體行使權利的范圍與框架就形成了權利的邊界。西方有一句著名的諺語:“一個人揮舞胳膊的自由止于別人鼻子的地方。”意思是一個權利主體行使權利的極限在于不能侵害到他人的權利，也就是說如果權利主體之間各自權利都界定得很清楚，各行其道，無越權之舉，從理論上講上是不會發生權利沖突的，而實踐中恰恰相反，如村委會與其他權利主體之間權利沖突大量存在，這說明當前通過法律及村規民約劃分出的村委會權利邊界存在很大問題。因此，重新界定權利的邊界是化解村委會權利與其他權利沖突最為直接有效的手段。

(一)權利邊界重新界定中應考慮的問題如前所述，村民委員會權利主要由法律規范和村規民約予以規定，而目前我國法律對村民委員會的權利規定集中在《中華人民共和國村民委員會組織法》中，但其中關于村民委員會權利采用排除式以及間接提及的方式予以規定，在實踐中操作性差，因此，我們必須建立一套可執行的規范體系，用以具體指導村民委員會的行為。對于重新界定村委會的權利邊界，應當注意以下幾個問題:第一，在權利邊界的宏觀劃定上應當優先考慮村民。村民是村民自治中處于弱勢的一方，從理論上來看，我國的村民自治是由村民做主、自我管理的一種制度，但實踐中，許多村落中的大多數事務往往都是由村委會自行拍板決定的，并未經由村民大會或村民代表大會民主討論決定。誠然，許多村委會未依照法律和村規民約辦事是一方面的原因，而另一方面，村落中的事務具體繁雜，也無法做到事無巨細都由村民大會或村民代表大會一一討論，這就導致實踐中的村委會自治代替了村民自治。因此，在設定權利邊界的時候，應當給村民相對于村委會更大的權利空間。第二，對村委會權利的界定應當細致明確。現有《村組織法》對村委會權利的界定存在著很大模糊性，正是這一原因導致了前述的一系列沖突。以制定村規民約為例，具體制定流程、程序、違反后的問責機制、是否每一條都需由村民大會討論通過、若未通過的條款村委會是否有權自行制定、若鄉鎮政府干涉村規民約制定時村委會有權采取何種措施，這些內容都需要加以明確和細化。只有將村委會享有的每一項權利都予以明確規定，予以透明化，才能保證權利在陽光下運行，才能防止沖突的發生。

(二)權利邊界的重新界定如前所述，我們很難從本體上對村委會權利進行界定，因此，我們不妨圍繞村委會權利產生的沖突主要包括村委會權利與村民權利間的沖突、村委會權利與鄉鎮政府行政權之間的沖突的角度對其邊界進行一一界定。而第一種沖突又包括村委會分別作為公權力主體與私權力主體時與村民權利間發生的沖突。當村委會作為公權力主體與村民權利發生沖突時，其實就是公權與私權的沖突，此時，應當嚴格把握公共利益優先的原則，將公共利益作為衡量權利行使當與不當的邊界。也就是說，村委會作為公權力主體行使權利時(無論其所行使的權利是否為本村之村規民約所明確規定)，一旦侵犯了村民集體的公共利益就已超越自己權利之邊界，而此時公共利益的判斷標準應是一村絕大多數村民之利益。這樣一來，就能有效克服村規民約之邊界下的弊端，即便村委會通過村規民約改變了自己所享有的權利，一旦與村民集體公共利益相違背，即為越權之舉。當村委會作為私權利主體與村民權利發生沖突時，實質上是私權與私權的沖突，此時不宜也無法通過事先的制度設定來對沖突予以調節，在這種情況下，通過個案調節的方式對權利邊界進行限制是更為合理的。在私權領域，權利之間應是完全平等的，因此，在具體的個案中，我們應秉著私法領域的公平原則和權利平衡原則來裁量其權利的邊界，不應賦予任何一方權利大于另一方權利的特權，也就是所謂的“非差別對待”;同時，在個案中，我們可以采取利益平衡的方法，盡量使雙方權利沖突所產生的損失降到最低。第二種沖突即村委會權利與鄉鎮政府行政權間的沖突，在這一權利沖突中，更多的是鄉鎮政府行政權對村委會自治權的侵犯，此時，我們更宜通過限定權利對立面———權力———的方式來尋找權利的邊界，權力對立面之外的便都是權利的疆域。

即通過限定鄉鎮政府行政權的方式來確保村委會的權利邊界。也就是說，在對鄉鎮政府的行政權進行設置時，應明確規定其在各個村委會所能行使的行政權界限，超過這一界限即為越權，并賦予村委會救濟的權利。而由于各種原因，村委會即使被侵犯自治權也往往不敢提出救濟，因此，應當強化各縣級政府監管部門對鄉鎮政府越權侵犯村委會自治權的監督力度，縣級監管部門應主動深入基層，了解具體情況，對被侵權村委會提供救濟應逐漸成為一種常態。

作者：鄧娜單位：四川大學法學院