失地農民權利保護問題探究范文

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一、工業園區失地農民安置過程中的利益分析

(一)公權與私權的博弈根據我國現行法律的規定，集體土地所有權被認為是一種公權(注:從我國相關法律規定可知，國家在立法的時候基本上就已經界定了集體土地所有權是一種公權利，是屬于農村集體的，而不是屬于農民個人的)。集體土地所有權相對于全社會或者國家而言，它又是一種私權，具有“私”的性質。我國設定集體土地所有權的目的是為了保障農民的權益，使得農村集體組織的村民成員能夠更好地生產，保障他們的生活。后來，這種做法成熟并形成一種制度，也是為了在集體的庇護下最大限度地保護集體成員合法的權利(私權)，使得他們不會因為公權力的原因而遭受不公平的對待以及遭受權利的侵害。因此，從這個意義上來講，土地征用及安置的過程其實就是公權與私權的博弈過程。國家為了公共利益的需要對農民承包的土地進行征收征用，根據法律規定的程序和補償標準對失地農民進行補償。但是，隨著經濟的發展，土地價值的上升，農民權利意識的提高，明顯過低的補償款讓他們的心里產生抗拒，覺得自己的權利受到了損害。而政府也不愿意承擔過高的土地補償費用或者無力承擔。由此而產生的政府與被征地農民之間的沖突和矛盾如果不能得到很好的解決，不僅會侵害被征地農民的權利，而且也會加劇農民與政府之間的緊張關系，不利于社會穩定。因此，有必要在公權與私權博弈的過程中尋找一種平衡。

(二)公權與私權的平衡失地農民在安置過程中涉及的利益關系主要有:失地農民與基層政府之間的關系、失地農民與集體經濟組織之間的關系，這兩個利益關系如果處理不好，不能平衡二者之間的關系，失地農民的后續生活就無法保障，而且也會加劇農民與政府之間的矛盾，影響社會穩定。為順利推進城市化進程，促進經濟發展，保障農民不因失去土地而導致生活水平下降，并防止不正當征地行為給城市化制造人為障礙，政府采取了各種措施。但是，從目前來看，制度本身的缺陷以及實踐操作過程中存在的不和諧因素，導致制度本身運作中問題重重，表現在征地與補償之間的不平衡、不公正;農民失地與就業保障缺失的罅隙擴大。城市現代化，帶來的卻是有的農民“五無”尷尬，使有些農民一步一步邁向貧困(注:“五無”指的是無土地、進城無工作、拆遷無家園、非農無保障、告狀無門路。被征地農民的這種尷尬處境使得他們對政府和社會的不信任，容易引發社會問題);養老保險與社會保障制度的落后;鄉村經濟、社區發展緩慢，村民邊緣化，但是政府又無力挽救等。這就導致了被征地農民失去賴以生存的土地之后，又無生活保障，進而引發了一系列的農民與基層政府之間的沖突。因此，只有把農民的利益放在首位，切實保障他們的合法權利和后續生活，平衡公權與私權的利益分配，才能緩解農民和政府之間的矛盾。

二、工業園區失地農民安置模式的選擇及構建

(一)工業園區失地農民安置模式的選擇我國對被征地農民的安置辦法主要有一次性金錢補償安置、招工安置、就地農業安置、異地就業安置等，但是這些安置模式存在不足。我國國土資源部于2004年11月3日印發《關于完善征地補償安置制度的指導意見》的通知，指出:對有長期穩定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織經與用地單位協商，可以以征地補償安置費用入股，或以經批準的建設用地使用權作價入股，農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益(注:國土資發［2004］238號《關于完善征地補償安置制度的指導意見》由國土資源部于2004年11月3日印發)。對于工業園區來說，這種方式的可適用余地更大。因此，解決被征地地農民的安置問題，最好的解決辦法就是將金錢補償和后續安置結合起來，既能讓農民從征用的土地中獲得金錢補償，又能保障他們的后續生活穩定。目前，國內已經有工業園區探索土地入股安置制度，經過實施，效果明顯，能夠把上述二者很好地結合起來。

(二)工業園區失地農民入股安置模式的合理性和可行性分析入股安置模式相對于上述安置方式具有較大的優勢和潛力:1．入股安置相對于一次性補償安置而言，它可以保障農民有長期穩定的經濟收入使得農民被征地而不失地，維護農民相關的土地權益。入股安置的實施，可以避免一次性貨幣安置帶來的問題。首先，入股安置分紅標準比較高，農民獲得較大收益。其次，農民的收益隨著生活指數和土地的升值而不斷增加。土地入股安置使得失地農民可以連續不斷地從土地中獲得收益和分紅，保障他們的生活。最后，政府財政保障，為農民利益做底線，大大減輕了農民入股的經濟風險。2．相對于招工安置而言，入股安置對失地農民的權益維護主要體現在對農民的分紅上，采用這種模式，可以減輕企業安置員工的壓力。實行就業安置，就業單位在安置被征地農民的同時卻無法保證雇傭員工的技能和素質，不利于企業的發展。但是實施入股安置，可以為企業經濟發展提供較好的發展環境。3．入股安置相對于就地農業安置和異地農業安置而言，適用的范圍較大，具有普遍適用性。

(三)工業園區土地入股模式的制度構建入股安置模式有其自身的優越性，但是，優越和風險往往是并存的。入股后，農民與企業共享利益，同時也共擔風險。入股安置的不足表現在:雖然農民的土地補償費轉化成投資，以股份形式出現，折合成股票，獲得收益權，但是，農民在現實生活中面臨的生活問題不一定能夠保障;持有企業的股票，并不意味著獲得穩定的收益，農民和企業成為利益共同體，由于市場經濟存在風險，企業因此而虧損、倒閉、破產等，失地農民的收益就會有風險;即使企業經營狀況良好，也會存在失地農民不思進取，不積極尋找甚至不尋找在就業機會，僅僅以入股收益作為主要生活來源，這可能導致失地農民勞動能力和社會競爭能力的減弱和衰退，影響家庭、社區和社會的可持續發展。因此，為化解入股安置的風險，必須尋求多種措施進行保障。1．工業園區失地農民入股安置模式的設計在現行的政策環境下，入股安置有兩種方式:一是對集體土地辦理農用地轉用和征收手續，按照法律法規規定的標準確定征地的安置補償費用，然后計算和確定征地補償安置費用在項目中的股份，按照《中華人民共和國公司法》等法律的相關規定確定分紅比例和分紅辦法。將土地補償費、安置補助費等征地款項以股份的形式，集中統一投資。在這種方案實施后，無論是土地所有權還是使用權，都與農民或集體經濟組織沒有關系。二是以集體建設用地使用權作價入股。這種方式的基本思路是:保留集體土地所有權性質不變，將非建設用地轉為建設用地，不辦理土地征收手續，只辦理農用地轉用手續，農民或集體經濟組織以集體建設用地使用權作價入股。通過土地資源的資產化、股份化等土地使用權的合作方式，參與利潤分配，實現土地權益。以集體建設用地使用權作價入股，是將集體土地所有權與使用權分離后土地使用權的資本化。無論是哪種方式，這種入股安置模式對失地農民的后續生活具有良好的保障作用。2．入股安置的對策建議(1)堅強監督，完善相關法律法規在入股安置過程中，要把農民的利益放在首位。保護農民的合法權利要完善失地農民入股安置監督機制和相關的法律法規，使入股安置有法可依。為了更好地保護農民的合法權利，應設立專門的監管部門，接受農民的訴訟工作，建立規范的管理制度。完善入股安置相關法律法規也是為了更好地保護農民的權利，包括在土地評估、入股的土地使用權、承包經營權、股份流轉等方面都要做出完善的法律規定，使入股安置有法可依，嚴格按照法律法規的規定來辦理。(2)進行市場化經營農民入股并不是一勞永逸的事，如果農民入股的工業園區或者企業經營狀況惡化，那么，最終受損害的還是農民，因此，把工業園區和企業的經營管理納入市場化經營中，不僅可以起到優化資源配置的目的，還能增強企業和工業園區的競爭力，更好地保障失地農民的合法權益。(3)建立健全社會保障體系失地農民在市民化過程中，把他們納入社會保障體系是保障失地農民后續生活的重要環節。如果保障機制不能把失地農民納入其保障范圍，則農民的生活保障以及入股安置便缺乏保障，他們的合法權利便不能得到很好地保護，不利于城市化進程和經濟發展。結語失地農民在土地征用過程中的合法權利如果得不到很好的保護，不僅與我國法律規定和立法精神相左，而且不利于社會穩定和城市化進程的發展。因此，如何讓有效地保護失地農民尤其是工業園區的失地農民的合法權利不僅有利于法律的踐行，而且有利于城市化進程和經濟發展。

作者：吳龍玲單位：青海民族大學法學院