失地農(nóng)民權(quán)利保護(hù)問(wèn)題探究范文

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一、工業(yè)園區(qū)失地農(nóng)民安置過(guò)程中的利益分析

(一)公權(quán)與私權(quán)的博弈根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，集體土地所有權(quán)被認(rèn)為是一種公權(quán)(注:從我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定可知，國(guó)家在立法的時(shí)候基本上就已經(jīng)界定了集體土地所有權(quán)是一種公權(quán)利，是屬于農(nóng)村集體的，而不是屬于農(nóng)民個(gè)人的)。集體土地所有權(quán)相對(duì)于全社會(huì)或者國(guó)家而言，它又是一種私權(quán)，具有“私”的性質(zhì)。我國(guó)設(shè)定集體土地所有權(quán)的目的是為了保障農(nóng)民的權(quán)益，使得農(nóng)村集體組織的村民成員能夠更好地生產(chǎn)，保障他們的生活。后來(lái)，這種做法成熟并形成一種制度，也是為了在集體的庇護(hù)下最大限度地保護(hù)集體成員合法的權(quán)利(私權(quán))，使得他們不會(huì)因?yàn)楣珯?quán)力的原因而遭受不公平的對(duì)待以及遭受權(quán)利的侵害。因此，從這個(gè)意義上來(lái)講，土地征用及安置的過(guò)程其實(shí)就是公權(quán)與私權(quán)的博弈過(guò)程。國(guó)家為了公共利益的需要對(duì)農(nóng)民承包的土地進(jìn)行征收征用，根據(jù)法律規(guī)定的程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地價(jià)值的上升，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的提高，明顯過(guò)低的補(bǔ)償款讓他們的心里產(chǎn)生抗拒，覺(jué)得自己的權(quán)利受到了損害。而政府也不愿意承擔(dān)過(guò)高的土地補(bǔ)償費(fèi)用或者無(wú)力承擔(dān)。由此而產(chǎn)生的政府與被征地農(nóng)民之間的沖突和矛盾如果不能得到很好的解決，不僅會(huì)侵害被征地農(nóng)民的權(quán)利，而且也會(huì)加劇農(nóng)民與政府之間的緊張關(guān)系，不利于社會(huì)穩(wěn)定。因此，有必要在公權(quán)與私權(quán)博弈的過(guò)程中尋找一種平衡。

(二)公權(quán)與私權(quán)的平衡失地農(nóng)民在安置過(guò)程中涉及的利益關(guān)系主要有:失地農(nóng)民與基層政府之間的關(guān)系、失地農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，這兩個(gè)利益關(guān)系如果處理不好，不能平衡二者之間的關(guān)系，失地農(nóng)民的后續(xù)生活就無(wú)法保障，而且也會(huì)加劇農(nóng)民與政府之間的矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。為順利推進(jìn)城市化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障農(nóng)民不因失去土地而導(dǎo)致生活水平下降，并防止不正當(dāng)征地行為給城市化制造人為障礙，政府采取了各種措施。但是，從目前來(lái)看，制度本身的缺陷以及實(shí)踐操作過(guò)程中存在的不和諧因素，導(dǎo)致制度本身運(yùn)作中問(wèn)題重重，表現(xiàn)在征地與補(bǔ)償之間的不平衡、不公正;農(nóng)民失地與就業(yè)保障缺失的罅隙擴(kuò)大。城市現(xiàn)代化，帶來(lái)的卻是有的農(nóng)民“五無(wú)”尷尬，使有些農(nóng)民一步一步邁向貧困(注:“五無(wú)”指的是無(wú)土地、進(jìn)城無(wú)工作、拆遷無(wú)家園、非農(nóng)無(wú)保障、告狀無(wú)門路。被征地農(nóng)民的這種尷尬處境使得他們對(duì)政府和社會(huì)的不信任，容易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題);養(yǎng)老保險(xiǎn)與社會(huì)保障制度的落后;鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社區(qū)發(fā)展緩慢，村民邊緣化，但是政府又無(wú)力挽救等。這就導(dǎo)致了被征地農(nóng)民失去賴以生存的土地之后，又無(wú)生活保障，進(jìn)而引發(fā)了一系列的農(nóng)民與基層政府之間的沖突。因此，只有把農(nóng)民的利益放在首位，切實(shí)保障他們的合法權(quán)利和后續(xù)生活，平衡公權(quán)與私權(quán)的利益分配，才能緩解農(nóng)民和政府之間的矛盾。

二、工業(yè)園區(qū)失地農(nóng)民安置模式的選擇及構(gòu)建

(一)工業(yè)園區(qū)失地農(nóng)民安置模式的選擇我國(guó)對(duì)被征地農(nóng)民的安置辦法主要有一次性金錢補(bǔ)償安置、招工安置、就地農(nóng)業(yè)安置、異地就業(yè)安置等，但是這些安置模式存在不足。我國(guó)國(guó)土資源部于2004年11月3日印發(fā)《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知，指出:對(duì)有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過(guò)合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益(注:國(guó)土資發(fā)［2004］238號(hào)《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》由國(guó)土資源部于2004年11月3日印發(fā))。對(duì)于工業(yè)園區(qū)來(lái)說(shuō)，這種方式的可適用余地更大。因此，解決被征地地農(nóng)民的安置問(wèn)題，最好的解決辦法就是將金錢補(bǔ)償和后續(xù)安置結(jié)合起來(lái)，既能讓農(nóng)民從征用的土地中獲得金錢補(bǔ)償，又能保障他們的后續(xù)生活穩(wěn)定。目前，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有工業(yè)園區(qū)探索土地入股安置制度，經(jīng)過(guò)實(shí)施，效果明顯，能夠把上述二者很好地結(jié)合起來(lái)。

(二)工業(yè)園區(qū)失地農(nóng)民入股安置模式的合理性和可行性分析入股安置模式相對(duì)于上述安置方式具有較大的優(yōu)勢(shì)和潛力:1．入股安置相對(duì)于一次性補(bǔ)償安置而言，它可以保障農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入使得農(nóng)民被征地而不失地，維護(hù)農(nóng)民相關(guān)的土地權(quán)益。入股安置的實(shí)施，可以避免一次性貨幣安置帶來(lái)的問(wèn)題。首先，入股安置分紅標(biāo)準(zhǔn)比較高，農(nóng)民獲得較大收益。其次，農(nóng)民的收益隨著生活指數(shù)和土地的升值而不斷增加。土地入股安置使得失地農(nóng)民可以連續(xù)不斷地從土地中獲得收益和分紅，保障他們的生活。最后，政府財(cái)政保障，為農(nóng)民利益做底線，大大減輕了農(nóng)民入股的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。2．相對(duì)于招工安置而言，入股安置對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益維護(hù)主要體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民的分紅上，采用這種模式，可以減輕企業(yè)安置員工的壓力。實(shí)行就業(yè)安置，就業(yè)單位在安置被征地農(nóng)民的同時(shí)卻無(wú)法保證雇傭員工的技能和素質(zhì)，不利于企業(yè)的發(fā)展。但是實(shí)施入股安置，可以為企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供較好的發(fā)展環(huán)境。3．入股安置相對(duì)于就地農(nóng)業(yè)安置和異地農(nóng)業(yè)安置而言，適用的范圍較大，具有普遍適用性。

(三)工業(yè)園區(qū)土地入股模式的制度構(gòu)建入股安置模式有其自身的優(yōu)越性，但是，優(yōu)越和風(fēng)險(xiǎn)往往是并存的。入股后，農(nóng)民與企業(yè)共享利益，同時(shí)也共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。入股安置的不足表現(xiàn)在:雖然農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)化成投資，以股份形式出現(xiàn)，折合成股票，獲得收益權(quán)，但是，農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)生活中面臨的生活問(wèn)題不一定能夠保障;持有企業(yè)的股票，并不意味著獲得穩(wěn)定的收益，農(nóng)民和企業(yè)成為利益共同體，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)因此而虧損、倒閉、破產(chǎn)等，失地農(nóng)民的收益就會(huì)有風(fēng)險(xiǎn);即使企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況良好，也會(huì)存在失地農(nóng)民不思進(jìn)取，不積極尋找甚至不尋找在就業(yè)機(jī)會(huì)，僅僅以入股收益作為主要生活來(lái)源，這可能導(dǎo)致失地農(nóng)民勞動(dòng)能力和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力的減弱和衰退，影響家庭、社區(qū)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，為化解入股安置的風(fēng)險(xiǎn)，必須尋求多種措施進(jìn)行保障。1．工業(yè)園區(qū)失地農(nóng)民入股安置模式的設(shè)計(jì)在現(xiàn)行的政策環(huán)境下，入股安置有兩種方式:一是對(duì)集體土地辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)，按照法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)確定征地的安置補(bǔ)償費(fèi)用，然后計(jì)算和確定征地補(bǔ)償安置費(fèi)用在項(xiàng)目中的股份，按照《中華人民共和國(guó)公司法》等法律的相關(guān)規(guī)定確定分紅比例和分紅辦法。將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等征地款項(xiàng)以股份的形式，集中統(tǒng)一投資。在這種方案實(shí)施后，無(wú)論是土地所有權(quán)還是使用權(quán)，都與農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有關(guān)系。二是以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股。這種方式的基本思路是:保留集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變，將非建設(shè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，不辦理土地征收手續(xù)，只辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股。通過(guò)土地資源的資產(chǎn)化、股份化等土地使用權(quán)的合作方式，參與利潤(rùn)分配，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益。以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股，是將集體土地所有權(quán)與使用權(quán)分離后土地使用權(quán)的資本化。無(wú)論是哪種方式，這種入股安置模式對(duì)失地農(nóng)民的后續(xù)生活具有良好的保障作用。2．入股安置的對(duì)策建議(1)堅(jiān)強(qiáng)監(jiān)督，完善相關(guān)法律法規(guī)在入股安置過(guò)程中，要把農(nóng)民的利益放在首位。保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利要完善失地農(nóng)民入股安置監(jiān)督機(jī)制和相關(guān)的法律法規(guī)，使入股安置有法可依。為了更好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利，應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)管部門，接受農(nóng)民的訴訟工作，建立規(guī)范的管理制度。完善入股安置相關(guān)法律法規(guī)也是為了更好地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利，包括在土地評(píng)估、入股的土地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、股份流轉(zhuǎn)等方面都要做出完善的法律規(guī)定，使入股安置有法可依，嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)辦理。(2)進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)農(nóng)民入股并不是一勞永逸的事，如果農(nóng)民入股的工業(yè)園區(qū)或者企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況惡化，那么，最終受損害的還是農(nóng)民，因此，把工業(yè)園區(qū)和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理納入市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)中，不僅可以起到優(yōu)化資源配置的目的，還能增強(qiáng)企業(yè)和工業(yè)園區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力，更好地保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。(3)建立健全社會(huì)保障體系失地農(nóng)民在市民化過(guò)程中，把他們納入社會(huì)保障體系是保障失地農(nóng)民后續(xù)生活的重要環(huán)節(jié)。如果保障機(jī)制不能把失地農(nóng)民納入其保障范圍，則農(nóng)民的生活保障以及入股安置便缺乏保障，他們的合法權(quán)利便不能得到很好地保護(hù)，不利于城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。結(jié)語(yǔ)失地農(nóng)民在土地征用過(guò)程中的合法權(quán)利如果得不到很好的保護(hù)，不僅與我國(guó)法律規(guī)定和立法精神相左，而且不利于社會(huì)穩(wěn)定和城市化進(jìn)程的發(fā)展。因此，如何讓有效地保護(hù)失地農(nóng)民尤其是工業(yè)園區(qū)的失地農(nóng)民的合法權(quán)利不僅有利于法律的踐行，而且有利于城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

作者：吳龍玲單位：青海民族大學(xué)法學(xué)院