監督與制約機制范文

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整個權力制約制度都是懷疑的產物。人們意識到人以及由人所組成的機構在道德與理性上不是完全可靠的。[1]道德上的不完善是以私人利益損害公共或統治利益的原因，理性的有限性導致決定的失當與錯誤。因此有必要設立一定的機制監督與制約政府機構和政府官員的行為。這一種考慮貫穿了人類社會的主要歷史，并促進了一定機制的設計與建設。論文百事通梳理與歸納人類社會存在的監督與制約機制，揭示其中的內涵與原理，可以給予我們今天的廉政建設以一定的經驗啟示。

對于這些監督與制約機制，我們可以從不同的角度去分析，給予不同的分類。有的學者將之概括為四種模式：權力模式（以權力制約權力）、權利模式（以權利制約權力）、制度模式（以制度或法制制約權力）以及混合模式（“以法律、權利、權力三者統一作為制約權力的手段”）。[2]一般認為，我國的法律監督體系由國家監督和社會監督構成，前者包括國家立法、行政、司法機關的監督，后者包括中國共產黨的監督、社會組織的監督和人民群眾的監督等。[3]這些分類都為我們認識監督與制約機制提供了方便。本文將人類歷史上的監督與制約機制歸納為以下三種：（1）以權力制約權力、（2）以道德制約權力、（3）以權利制約權力，并在這種分類的基礎上解說和比較三種機制的內涵與原理，尋求它們所可能給予今天的啟示。

一、以權力制約權力（tocheckpowerbypower）。

這一機制的核心是分權，并使不同權力機構之間形成一種監督與被監督或相互監督的關系。監督者負有監督的權力或職責。這種職責或是專門的，或者兼職的；或是檢察的，或是作出處理決定的，或兼而有之。以權力制約權力是通過兩種方式實現的：一是由一種高級的權力監督低級的權力；二是平行權力層級之間的監督與制約。

這一種機制可以存在于民主社會，也可以存在于專制社會，不過在兩種社會中的分權程度和保障目的有所不同。在專制社會中，最高君主的權力一般是集中而不分散的，對這種權力一般是沒有有力的監督的。但是最高君主不可能事必躬親，總攬一國所有必要的統治權力和處理所有的統治事務。他不得不讓其他人參與到統治系統之中，賦予他們一定的權力，讓他們處理一定的事務。但是，他又可能懷疑他們為他服務的品質和能力，于是分散他們手中的權力，設立一定的監督機構對他們進行監督或使他們相互監督和制約。中國自秦朝以降的絕大多數朝代在權力設置時都意識到分權和設立監察官員的必要性。皇帝以下的各級權力多有分立，如秦在中央設三公九卿。丞相掌行政，太尉掌軍事，御史掌監察。秦以前御史以它職為主而以監察為次，秦御史則以監察為主而以它職為次。秦朝建立了一套監察機構，負責對自中央至地方的所有政府機構及其官員的行為進行監察、糾舉、彈劾。御史大夫及其統率的監察官，都是對皇帝直接負責的，上至丞相、太尉，下至基層官吏，受其監督。當然，監察官也互相監督，以防止蒙弊圣聽擅權專斷的行為發生。丞相及其他官員發現監察官違背圣命或違法作亂，可以直奏皇帝。監察制度歷代不廢，不過具體做法有所不同而已。[4]

西方現代立憲政體實行的分權制衡原則就是將政府職能與權力分配給不同部門，并使各部門之間的權力相互平衡和制約。有關思想可以追溯到波里比阿和亞里士多德。亞里士多德指出：“一切政體都有三個要素，作為構成的基礎，一個優良的立法家在創制時必須考慮到每一要素，怎樣才能適合于其所構成的政體。……三者之一為有關城邦一般公務的議事機能（部分）；其二為行政機能部分……；其三為審判（司法）機能”。[5]但是亞氏尚未明確提出制衡原理。波里比阿不僅主張分權，而且主張權力系統的某一部分不應凌駕于其他部分之上，這樣，“任何越權的行為都必然會被制止，而且每個部門自始就得擔心受到其他部門的干涉。”[6]洛克、孟德斯鳩、麥迪遜等資產階級思想家繼承古代的分權制衡思想，設計了適用于民主政體的有關機制。其基本的做法是，立法、行政、司法三權分立，分別由不同的部門或不同的人去行使，各部門之間權力大致平衡，互相制約，司法獨立并具有某種形式的司法審查權力。當然，在現實中，三權是交織的，但是仍沒有達到混然一體或相互包容的程度。分權制衡是針對一個不能完全信任的政府所采取的旨在防止專制、腐敗和不當行為的制度設計。這一點與專制社會下的分權制約有些類似，但是二者的區別是顯然的。西方分權制衡制度是建立在資產階級民主的基礎上，并且強調最高權力的分立與相互制衡。

社會主義中國也建立了一套法定監督機制。這其中有人民代表大會及其常務委員會對行政機關、審判機關、檢察機關的監督，也有審判和檢察機關對行政機關及其工作人員的監督，行政機關內部還有一套監察系統對其它行政部門及其工作人員的活動的監察。這些監督是我國法律監督體系的重要組成部分。我國的以權力制約權力的制度與西方資本主義國家有關制度不同的是，第一，它是建立社會主義民主的基礎之上的，它的目的是保證人民賦予的權力不被濫用，保護人民群眾的利益不受侵害。第二，這一制度的原則是分工制約，而不是西方國家的分權制衡。我國的根本政治制度是人民代表大會制，國家權力最終統一于人民代表大會。這一制度實行民主集中制、“議行合一”的組織活動原則，行政機關、審判機關和檢察機關在職權上有所分工和制約，但都是由人民代表大會產生，并向它負責，受它監督。

二、以道德制約權力（tocheckpowerbyconscience）。

這一機制的涵義是通過學習和教育的方法使社會或統治階級對政府官員的要求內化為他們的道德信念，幫助他們樹立“正確”的權力觀，培養他們勤政廉政為統治利益或公共利益服務的意識和品質，使他們能夠自覺地以內心的道德力量抵制外在的不良誘惑，自覺地嚴格地要求自己，行使好手中的權力。[7]

通過學習和教育的方法培養統治者的良好品德和能力的思想古已有之。在西方，最著名的倡導者要數柏拉圖和亞里士多德。在中國古代最為儒家人物所倡導，儒家的“德治”思想包含以道德約束統治者的要求。亞里士多德說：“在主奴關系的統治之外，另有一類自由人對自由人之間的統治，被統治者和統治者的出身相同。這類治理的方式就是我們所謂城邦政治家的治理體系（憲政）；在這類體系中，統治者就須先行研習受命和服從的品德”，[8]“要明白主政的良規，必先學習服從的道理。”亞氏要求統治者需具備明哲、節制、正義、勇毅四種品德，培養這些品德的途徑就是學習和教育。儒家認識到統治者也有失德和僭權的時候。例如，孔子謂季氏：“監督與制約機制八佾舞于庭，是可忍孰不可忍也？”（《論語。八佾》）對于季孫氏超標準享受舞樂、違反禮制的行為，表示痛心疾首。儒家主張“以德行仁者王”（《孟子。公孫丑上》），“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”（《論語。顏淵》，要求“為政以德”（《論語。為政》），“修已以安百姓”（《論語。憲問》）。所謂“修”之道，在于“學”和“習”。

“學則三代共之：皆所以明人倫也”（《孟子。滕文公上》）。“習”即在于通過內省的方式將學到的東西轉化為行動。“學而時習之，不亦說乎”（《論語。學而》）。儒家主張德治，主要是針對統治者的。這種思想在我國現在依然具有一定的生命力。

與“以權力制約權力”的機制相比，以道德制約權力的機制側重于事先的預防，期望將問題解決在可能出現之前。而前者側重于事后的阻止或懲罰，以使已經出現的問題得到解決。道德的制約機制的作用原理在于通過學習和教育的方式去培養政府官員內心的道德力量，增強他們抵御外部不良誘惑的能力，從而減少濫用權力的可能性，也就是通過制約靈魂而制約行動。而權力的相互制約機制的作用原理在于，恰當地配置各種權力，使得某一種權力被濫用時便會受到來自另一種權力的抑制，側重于制約外部的行動。權力的相互制約機制往往形成各種制度，具有制度化的外觀，而道德的制約機制有可能形成為若干的制度，例如使學習和教育成為制度性、常規性的要求，[9]但是更多地表現為非制度化的、漫延式的、多種多樣的方法和措施，如某種活動或運動，這種活動或運動可能是一個更大規劃的組成部分，也可能彼此之間并不緊密相連，有著不同或不一致的要求和內容。權力的相互制約機制表現為以一種剛性的力量對付另一種剛性的力量，甚至表現為麥迪遜（或漢密爾頓）所說的“野心必須用野心來對抗”。[10]而道德的制約機制表現為以一種柔性的力量去馴化一種剛性的力量，它期望實施者具有足夠的耐心、春風化雨般的說服技術和以身作則的榜樣作用。而對于被實施者，這種機制雖然有些硬性的要求，-例如規定國家官員必須反復學習官方指定的政治道德讀本，但是更注重提倡和鼓勵學習以及進行細致嚴密的思想教育。這些措施雖然是潛移默化地緩慢地起作用，而效果卻可能是巨大和更持久的。

這兩種制約機制哪一種更被看重，在一定程度上受到某種人性觀的影響。有些人傾向于采取權力的相互制約機制，因為他們認為，邪惡作為人的本性是難以改變的。有些人傾向于采取道德的制約機制，他們對人性持較為樂觀的態度，認為人是可以通過教育來改變的。有時道德的制約機制更被看重，還因為它被認為是更根本的制約方式，具有更好的效果。現實中這兩種機制往往是并存的。

三、以權利制約權力（tocheckpowerbyright）[11]

第三種制約機制是民主社會所獨有的一項偉大的治國戰略。它的涵義在于，在正確理解權利與權力的關系的基礎上，恰當地配置權利，以使它能夠起到一種限制、阻遏權力之濫用的作用。這里包含著兩重意思。第一，承認公民的權利，例如財產權、人身自由權和隱私權等，政府權力不能逾越它的界限而侵入公民的權利領域。這樣，公民的權利對于政府濫用權力起著一種阻礙與制約的作用，但是權利所起到的這種制約作用，是一種消極的制約作用。也就是說，在這里，公民的權利作為一種標識，提醒政府注意到不要逾越權力的法定界限。幾乎所有的公民權利都具有這種消極的制約作用。第二，一些公民權利不僅具有這種消極的制約作用，而且具有一種積極的制約作用，也就是說，當政府逾越權力的法定界限、濫用權力或有不當行為時，這些權利可以保證公民作出一些積極的反抗，迫使政府收回它的權力觸角或改變不當行為。[12]如公民對政府某些行為提起行政訴訟的權利，這種起訴權利提供了一種撤銷或改變政府機構某些行為的機會。這些權利要發揮積極的制約作用，有的需要與公共權力內部的制約機制相配合，而有的卻可以單獨發揮這種作用，法律賦予了這種權利改變或影響公共權力關系的能力，例如選舉權。可以發揮積極制約作用的公民權利至少有：

（1）選舉權。公民享有的選舉或罷免國家代表機關代表或某些國家機關領導人的權利。公民可以選舉他們認為合格的人作為代表或領導人，以治理公共權力的腐敗現象，可以撤換或罷免他們認為應當對濫用權力或不當行為負責的領導人。這種權利對公共權力的行使施加一種直接壓力，產生積極的制約作用。

（2）言論自由權。這里的“言論自由”作廣義解，涵蓋了憲法中的言論自由、出版或新聞自由、集會游行示威的自由等條款，意指公民享有的將所見所聞所思形之于外并傳播給其他公民的權利，包括揭露有關政府機構或官員濫用權力之行為的權利以及對它們加以評論和提出改革建議的權利。言論自由權具有輿論監督的功能。

（3）參與（participation）權。公民以某種方式參與一些公共決定之形成過程的權利。這種權利主要體現在立法和行政聽證、司法陪審等制度中。在參與的過程中，公民的意見或建議影響著公共決定的形成，而且參與本身就意味著政府須在一定程度上公開其決策過程。這不僅有助于抑制權力的腐敗，而且有助于形成明智的公共決定。

（4）結社權。公民享有的為進行某種活動組成一定社會團體的權利。單個的個人在面對強大的政府時是軟弱無力的。結社權給予他們集體的力量，可以對政府的行動產生一定的制約作用。

（5）知情權（therighttoknow）。了解政府的某些行動或政府所掌控下的某些信息的權利。當公民行使這項權利時，政府負有一定的協助義務，例如開放它所掌握的某些資料。如果政府機構或官員擔心它們的濫用權力情況最終被迫向公眾公開，它們就會有所收斂。但是在現實中，這種權利不易落實，難以操作。

（6）對政府機構或官員的濫用權力等不當行為進行舉報、檢舉和控告的權利，以及在遭受來自公權力的侵害時獲得救濟的權利，例如申訴的權利，申請行政復議和提起行政訴訟的權利等。

此外，還有一些權利停留在理論或道德的層面，沒有成為法定的權利，例如非暴力反抗或良性違法（civildisobedience）的權利、抵抗權等。

以公民權利制約政府權力這一機制的實質是使公民成為監督政府的力量。依賴公民作為監督政府的力量，這種思想很早就有人提出。盧梭設想，全體人民定期集會而成為主權者共同體來決定公共事務，是阻止政府篡權及蛻化傾向的辦法。[13]麥迪遜（或漢密爾頓）也承認：“在組織一個人統治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經驗教導人們，必須有輔助性的預防措施”，通過這些主要和輔助性的措施可以保護社會不受掌權者的壓迫。[14]恩格斯總結巴黎公社經驗時指出，防止工人階級自己的公仆蛻變為“主人”的趨勢的根本、有效方法之一，就是人民掌握罷免權，可以隨時撤換那些不稱職的公社委員。[15]對于國人而言，以民主的方式防止政權變質的最著名論斷還是的一段話。1945年7月，回答民主人士黃炎培如何解決一個國家“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率問題時，指出：“我們已經找到新路，我們能跳出歷史周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”

[16]以權利制約權力是一種民主性質的監督，只有在一個民主社會中才能實現。以權力制約權力，廣泛存在于一些非民主的社會形態之中，包含在甚至是最專制的政體之中。在任何一個國家，無論是有意設計的政治制度，還是無意識發展出來的政治實踐，都或多或少、或清晰或模糊地包含著以權力制約權力的機制。以道德制約權力的機制也可以存在于一些非民主的社會形態之中，為專制政體服務。以權利制約權力，以承認公民權利為根本前提，以保護公民權利為最終目的，只有民主社會才會重視和建設這種機制。[17]

民主原則表明，以權利制約權力這一機制具有正當性的基礎。這一機制不僅充分體現了制約權力的根本目的，而且彌補了其他兩種機制的缺限。無論是以權力制約權力，還是以道德制約權力，如果脫離民主的性質，那只是為了維護統治者一已利益而采取的策略。這兩種機制都屬于統治體系的內部監督。以權力制約權力的機制意在使公共權力內部的機構和官員實行相互的監督與制約，以道德制約權力的機制在于培養官員的自我監督和自我制約的能力。而以權利制約權力這一機制所要建立的是被治者對于統治者的監督。這是一種體現民主性質、與公民的民主地位相稱的監督與制約。但是民主社會中這三種機制是可以相互并存、相輔相成的。

一般認為，民主的兩種形式為直接民主和間接民主。直接民主意味著公民直接掌握對公共事務的決策權和管理權。間接民主意味著公民委托其中的一部分公民行使這些權力。但是，直接民主只是在古代城邦國家出現過。在一個略微復雜一些的國家里所能實行的民主形式只能是間接民主。我國也是如此。我們通常說民主就是“人民當家做主”。這一形象化的說法只是表明了權力的最終歸屬：“一切權力屬于人民”，并不意味著由人民直接行使一切統治權力。在日常生活中，掌握決策權和管理權的是少數人所組成的政府機構及其官員，而不是人民。普通公民經常處于統治權力的支配之下，是政府管理的對象。那么，民主體現在何處呢？很顯然，民主就體現在公民對于他們委托出去的權力的制約中，體現在他們享有的一些能夠起到制約作用的權利上。換言之，民主的實質在于以權利制約權力。我們衡量一個國家的民主發達程度，不僅要看它的法律所表明的統治權力的最終歸屬，更要看普通公民以權利制約權力的實現程度。

在權利的制約機制中，需要提及目前流行的“輿論監督”。這一稱謂具有中國的特色。[18]廣義的輿論監督指對社會一切不良現象的監督。這里的輿論監督取狹義解，意指通過在公共論壇的自由空間中所抒發的輿論力量對政府機構及其官員濫用權力等不當行為的監督與制約。作為一種活動，它指公民或新聞媒體發表與傳播針對政府機構或政府官員的批評性言論。作為一種功能，它是言論自由權的諸項政治與社會功能之一。它的法律依據是憲法等法律中的有關言論自由的諸條款，在我國是憲法的第三十五條與第四十一條。[19]這兩條是一般規定與特別規定的關系，為輿論監督提供了雙重保障。輿論監督不同于其他形式的監督如立法、司法、行政監督的地方即在于它所體現的是一種權利，而非權力。盡管一些地方國家機關出臺了輿論監督保護辦法，對于媒體所揭露的問題，有關機關應當重視和解決，但是媒體和公民并沒有依據法律要求被監督者陳述及提供有關資料等調查性權力，而且只能提出處理建議，不能做出有法律效力的處理決定。這些特點表明，輿論監督并非新聞媒體和公民的法定義務。也許存在著以監督政府為已任的新聞媒體，但是這種責任是一種道德或政治責任。總之，輿論監督是以權利制約權力這一機制的重要組成部分，它是一種民主性質的監督。

四、結語

顯然，這三種權力機制存在著不同的內在制約原理。實踐中，無論我們建設那一種機制，有關的制度建構只有符合一定的制約原理，才能起到真正的制約作用。無庸諱言，在我國目前，監督機構不可謂不多，有關的制度不可謂不繁復，而權力濫用和腐敗現象似乎仍然很多。一些曾經當權的腐敗分子可以輕松地使一些機構和制度不起作用。這表明這些制度和機構本身可能就在其內在的制約原理上存在問題。我們需要從內在的制約原理入手建設和改革有關的監督與制約制度，以使它們更好地發揮作用。

在制度建設中，我們要注意使三種制約機制相互配合和相互支持，因為對于有效制約權力的目的而言，這些機制是相輔相成，共同作用的。權力的相互制約機制無法最終解決一個監督監督者的問題。保證權力的相互制約機制正常運行，避免“集體腐敗”和“官官相護”現象出現的一種有力措施，就是健全以權利制約權力的機制，使公共利益的主體-廣大公民承擔起監督監督者的責任。而同時，要發揮權利對權力的制約作用，又離不開公共權力的恰當配置和有效的相互制約。例如言論自由和獲得救濟的權利如果離開了法定的監督機構和某種形式的司法審查制度的配合，也不易發揮有效的制約作用。道德與法紀教育可以培養官員的自律意識，有助于他們行使好手中的權力。但是這種機制也離不開其他機制的配合。它的教育內容應當有利于人民的根本利益，它的效果不僅需要來自權力的相互制約機制的強制力的支持，而且需要來自公民的輿論的評判。另外，就是在每一種機制的內部也要注意相互配合的問題。例如在以權利制約權力的機制中，選舉權和言論自由權的制約作用是相輔相成的。如果公民不能最終決定一屆政府和官員的去留，言論自由的制約作用就要打一個折扣。相反如果公民雖然擁有選舉和罷免國家領導人的權利，但是除了可以對領導人歌功頌德或表示感恩外，沒有發表任何批評性言論的權利，選舉權也徒具形式，不可能發揮有效的制約作用。新晨

同時，我們還需要注意改變一些不恰當的觀念。例如目前對于輿論監督，存在著一些錯誤的理解。一種理解將輿論監督視為一種權力的表現，視為一個部門-思想與宣傳部門對另一些部門的監督。另一種理解將輿論監督視為新聞媒體的義務或職責。第一種觀念的實際后果是把輿論監督作為以權力制約權力的機制來建設，這樣難免會帶有這種機制的缺陷，其運作會受到其他權力部門的干擾。第二種觀念將一般公民排除在輿論監督的主體范圍之外，不利于調動廣大公民參與輿論監督的積極性。而以公民權利的角度來看待輿論監督，是一種較好的定位，以權利為取向的有關制度建設也能夠避免上述兩種理解的缺陷，更好地發揮公共輿論對權力的監督和制約作用。