依法教育行政的意義思索范文

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引言

亞里士多德早在《政治學》中就指出了法治的雙重含義:法律獲得普遍服從和大家所服從的法律本身應是制定良好的法律。這里就已經指出了法律的至上性和法律的正當性。亞里士多德提出良法的幾個特質:良法是能夠促進正義和善德的制度[1];良法不能只于一時一地具有意義,要具有一定的長久性;良法之治是對人民的自我保全,而不是壓迫人民的威權之治。其實現代國家的一個特征就是實行法治,幾乎沒有哪一個國家不宣稱是實行法治的,人們在法治的認識上也漸趨一致。我國憲法已經正式確立依法治國的基本方略,法治原則落實于行政法領域就是依法行政原則。依法行政原則是在行政權從事公行政的組織與行為上確保了法治國的實現。法律作為行政行為的基礎和界限,具有法治國所要求的可預見性、穩定性、公開性等特點[2]。本文主要討論在教育行政領域依法行政原則的意義。依法行政原則,依據一般的行政法理論,主要包括兩大原則:一是法律優越原則,一是法律保留原則。論文分別論述該兩大原則在教育行政領域的意義。

一、法律優越原則在教育行政領域的意義

(一)法律優越原則

法律優越原則乃現代憲法人民主權原則在行政法中的體現,是指“一切行政權之行使,不問其為權力的或非權力的作用,均應受現行法律之拘束,不得有違反法律之處置?！盵3]該原則實質上是強調法律對行政作用的優越地位,一切形態的行政作用只要與法律沖突便不具備法律效力。法律優先原則在行政法領域主要是針對行政機關的行為提出的,它要求行政行為不得與法律相抵觸。法律優越原則在我國法制話語背景下,首先要確定“法律”的范圍。由于我國是單一制的國家,最高的“公意”機關就是全國人大及其常委會,因此,法律優越原則中“法律”的范圍主要是全國人大及其常委會制定或認可的規范性法律文件和法律原則。然而,除了全國人大制定的法律規范外,是否存在其他法律規范呢?筆者認為,法律優越原則實質上也是確立了一套法律規范體系,它要求法律規范之間具有統一性,不能夠互相沖突。因此,對于行政機關而言,法律優越原則中的法律不僅包括全國人大制定的憲法、法律,還包括國務院根據憲法和法律制定的行政法規,國務院各部委根據法律、行政法規制定的規章,省級和省會市及國務院批準的較大市的人大及其常務委員會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定的地方性法規。依據法律優越原則,實際上就形成了一個法律規范的“金字塔”體系。在最高層階的是憲法、其次是法律、再次是行政法規、地方法規、最后為規章。[4]法律優越原則要求這些規范必須與國家的法律相一致。法律優越原則并不禁止這些法律規范的存在,但要求在法律作出規定時,其他法律規范不得與法律相沖突和不一致。因此,在我國,法律優越原則要求行政機關的行政行為不得與憲法、法律以及和憲法、法律具有一致性的行政法規、地方性法規和規章的規定相抵觸。

(二)法律優越原則在教育行政領域的意義

具體而言,法律優越原則對教育行政具有以下意義:第一,教育行政行為應受憲法的直接拘束。我國憲法第5條第3款規定:“一切法律、行政法規、地方性法規都不得同憲法相抵觸;一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企事業組織都必須遵守憲法和法律,一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！睋?憲法和法律對教育行政行為具有明顯的優越性;尤其,憲法具有最高的法律效力。現代憲法是以控制政府權力與保障人權為其核心價值追求的,我國現行憲法中,有關教育的規定,主要集中在第19條、36條、46條和47條。這些條款共同體現了國家對教育的保障責任。因此,教育行政行為受憲法直接拘束主要體現在:其一,教育行政機關必須積極履行憲法職責,承擔教育給付的職責;其二,教育行政行為在內容上不得侵犯憲法所保障的公民基本受教育權利。憲法中對教育行政機關的職權、職責具有重大意義的是憲法第46條確立的公民受教育權的規定。受教育權作為一項基本權利已經為各國憲法直接或間接認可,這種基本權利是現代社會發展的必然結果。然而,理論上對公民的受教育權的性質有自由權說、社會權說、自由權與社會權雙重屬性說以及生存權說等觀點。[5]關于受教育權的本質,學說上則有主權教育權說(公民權說)、生存權說和學習權說。主權者教育權說,認為受教育權是為了培養民主國家公民所必須具備的能力,以維持民主的政治制度運作的一種權利;生存權說,認為受教育權是對無經濟能力的人也必須予以保障其受教育機會的一種生存權性質的基本權利;學習權說,認為作為人權基礎的生存權利,就兒童而言,就是不可或缺的包含在未來成長發展之中。而發展的權利必須依靠學習的權利作為保障。追求幸福權與參政權等人權,也只有通過學習權方可真正實現。因此,學習權才是真正意義上的根本人權。[6]其實,人權的發展史上經歷了由傳統的自由權向社會權發展的歷程。就受教育權而言,如果一定要用自由權或社會權的概念來說明的話,則受教育權應當是一種綜合性的基本人權,具有自由權和社會權的雙重屬性。自由權的屬性體現在國家必須對公民的受教育權予以尊重、保護,不得侵犯、剝奪公民的受教育權;社會權的屬性主要體現在國家對公民的受教育權有一定滿足和促進的義務,國家必須保障公民無差別地享有最基本的受教育機會,對基本教育以外的教育也負有積極推動和提供平等接受教育的機會的義務。因此,從受教育權的義務主體來看,現代國家應當是公民受教育權的主要義務主體,這是符合教育發展規律一個結論。傳統社會中,教育是一個私人問題,而現代社會則普遍承認教育是一個公共事務,必然應當由國家予以保證。受教育權是公民的一種憲法權利,其請求權的對象主要是政府,即,受教育權的權利人具有請求政府提供受教育機會的權利,即受教育權具有請求國家給付教育的功能。聯合國1976年的《經濟、社會和文化權利國際公約》第13條一、二款對受教育權的請求權性質做了明確規定,“一、本公約締約各國承認,人人有受教育的權利。它們同意,教育應鼓勵人的個性和尊嚴的充分發展,加強對人權和基本自由的尊重,并應使所有的人能有效地參加自由社會,促進各民族之間和各種族、人種或宗教團體之間的了解、容忍和友誼,和促進聯合國維護和平的各項活動。二、本公約締約各國認為,為了充分實現這一權利起見:(甲)初等教育應屬義務性質并一律免費;(乙)各種形式的中等教育,包括中等技術和職業教育,應以一切適當方法,普遍設立,并對一切人開放,特別要逐漸做到免費;(丙)高等教育應根據成績,以一切適當方法,對一切人平等開放,特別要逐漸做到免費;(丁)對那些未受到或未完成初等教育的人的基礎教育,應盡可能加以鼓勵或推進;(戊)各級學校的制度,應積極加以發展;適當的獎學金制度,應予設置;教員的物質條件,應不斷加以改善?！笨梢哉f,本公約不僅肯定了人人享有受教育的權利,更是確立了公約締約國有保證受教育權實現的基本義務。[7]我國第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議已經批準我國政府于1997年10月27日簽署的《經濟、社會及文化權利國際公約》。因此,該國際公約可以用作對憲法受教育權內容與本質的解釋,尤其是13條第二款規定的內容,更是對政府對受教育權保障責任的具體內容做了規定。這些規定都應當屬于我國憲法所保障的受教育權對政府行為的要求。具體而言,政府的教育行政行為應當保證所有公民具有權利和義務接受初等教育,并一律實行免費的制度;對中等教育,政府則有普遍設立和對一切人開放的義務,并積極推行中等教育的免費制度。根據我國2006年新修訂的《義務教育法》第2條的規定,我國普通初級中學階段屬于義務教育階段,已經實行了免費制度,已經達到了這個要求。通過這些內容,我們可以看出,政府對公民的受教育權的保障責任具有對一切人開放(平等、無歧視)、免費(初等強制實行免費,而中等及其以上階段的教育則應當逐步實行免費)的特點。這些內容是政府的教育職責所在,各級政府不得放棄,否則就是違反憲法和國際法的政府失職。各級行政機關依據憲法和法律而做出的教育行政活動,在內容上涉及公民受教育基本憲法權利時,理應不得與憲法(以及憲法所認可的國際法)相沖突,否則便無效。第二,教育行政行為應受法律及一般法律原則的約束。教育行政行為除應受憲法的拘束之外,也應受全國人民代表大會制定的法律以及與法律具有一致性的行政法規、地方性法規、規章的約束。具體而言包括:教育行政行為符合組織權限,不得逾越組織權限;教育行政行為符合法律對行為的要求;行政行為的內容亦不得與同級及其上級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定等相沖突,否則便無效。另外,教育行政行為還應當與一般法律原則相一致。這些法律原則是現代憲法、行政法得以存在和發展的作為眾多法律規則的基礎性或本源性并且具有穩定性的原理與準則,體現著法之一般公平、正義價值觀念。因此,教育行政行為必須在本質上要符合這些要求。從我國現行憲法及有關的行政法來看,一般法律原則主要包括平等原則、明確性與可預測原則、禁止過分原則、禁止不當關聯原則、誠信與信賴保護原則、公開性原則等。這里重點討論平等原則。平等原則體現在眾多的法律條文中,如憲法第五條規定:“任何組織或者個人不得有超越憲法和法律的特權?！钡?3條第2款規定:“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！薄督逃ā返?條第2款規定:“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等,依法享有平等的受教育機會?！薄陡叩冉逃ā返?條第2、3款規定:“國家采取措施,幫助少數民族學生和經濟困難學生接受高等教育。高等學校必須招收符合國家規定的錄取標準的殘疾學生入學,不得因其殘疾而拒絕招收?！薄缎姓S可法》第5條第3款規定:“符合法定條件、標準的,申請人有依法取得行政許可的平等權利,行政機關不得歧視?！边@些法律條文都說明了平等原則是一般性的法律準則,它要求行政機關在行使行政職權時,要“相同的情況相同對待、不同情況不同對待”,禁止將與事務本質不相關的因素作為區別對待的標準(亦即不當關聯之禁止)。在政府與公立學校關系領域,政府要保障法律所規定的平等原則得到落實。

二、法律保留原則在教育行政領域的意義

(一)法律保留原則

法律保留原則是指行政機關只有在法律授權的情況下才能實施相應的行為,該原則的要求比法律優越原則更為嚴格。優越原則只是消極地禁止違反現行行政法規范的行政作用,而法律保留原則卻積極地要求行政作用具有法律依據。法律優越原則所要求的是法對行政的支配性,然而在法缺位的時候,對行政的約束就無能為力了,因而并不禁止行政作用的存在;而法律保留原則排除任何行政活動。[8]學說上一般認為法律保留原則是權力的民主性、法治治國原則和基本權利保護原則的必然要求。[9]在法律保留原則中爭議最大,也是最為關鍵的是法律對哪些事項進行保留,即法律保留的范圍問題。這在理論上形成了多種觀點,主要有[10]:其一,侵害保留理論。該說認為,涉及公民自由和財產方面的權利必須由法律加以規定,限制、侵害公民自由和財產權利的行政行為必須具有明確具體的法律依據。此乃君主立憲時代之產物,最初由奧托•邁耶提出,并流行于近代各大陸法系國家。該學說是自由主義意識形態下支持的觀點,即對于在自由主義下的最高價值自由和財產的侵害,必須取得市民參加的議會的贊成,國家并不能脫離法律而積極主動地從事活動。其二,全部保留說。該說認為依據民主主義原理,一切國家權力均源于人民,故一切行政行為,包括給付行為,都應受此民意機關之意思支配、引導與規范,并且基于法治國家原理,國家為保持國家行為的拘束力與可預測性與可預期性,也必須采行由法律加以規制的模式。其三,機關功能說。該說認為重要事項說在理論與實踐中所謂的重要性概念具有模糊性與不確定性,是空洞而無具體內容的,所以在具體的爭議中必須求助于其它標準。德國聯邦憲法法院曾經指出:對國家之決定而言,不僅以最高度的民主合法性為依歸,尤其要求盡可能正確。也就是說,依照機關之組織、編制、功能與程序方式觀察,由具備最優良條件的機關來擔當做成。依此說理論,立法程序相較于行政程序,明顯透明度較高,具有較強的民主性,因此重要的原則性事務應該由立法機關以法律的形式加以規定。議會成員的專長并不在于技術領域,而是政治上的整合、協調與判斷能力,故不具有政治性的專業事務則宜由行政機關來處理。其四,重要事項說。此說為德國聯邦憲法法院所采取,認為基于法治國家原則與民主原則,不僅關涉人民自由權利之行政領域應有法律保留原則的適用,而且給付行政“原則上”亦應有法律保留原則之適用,亦即于給付行政中,凡涉及人民基本權利之實現與行使,以及涉及公共利益尤其是影響共同生活之“重要的基本決定”,應由具有直接民主基礎之國會的立法者,自行以法律規定之,而不許委諸行政之行為。這種重要性理論也適用于傳統意義上的特別權力關系。這種特別權力關系在德國出現于19世紀的憲政國家法和行政法理論中,是指國家和公民之間的一種緊密關系,主要是教育關系、監獄管理關系和其他設施關系以及公務員關系和兵役關系。認為只要涉及相關主體的基本權利,應由法律調整,不應由行政裁量。然而,“重要性的標準并不———像人們猜測的那樣———是事務的性質,還是某個規則對共同體和公民個人的意義、份量、基礎性、深遠性及其強度等。因此,重要性不是確定的概念,而是一個階梯。某一個事務對共同體或公民越重要,對立法機關的要求就越高。隨之而來的是調整密度:公民個人的基本權利越深遠、緊迫,該權利對共同體的作用就越重要;社會問題越充滿爭議,法律調整就應當越精確和嚴格。因此存在一個階梯結構:完全重要的事務需要議會法律獨占調整,重要性小的一些事務也可以由法律規定的法令制定機關調整;一直到不重要的事務,不屬于法律保留的范圍。”[9]

(二)法律保留原則在教育行政領域的意義

法律保留原則在本質上是解決立法機關、政府與人民權利之間關系的一種理論構建,各個國家在不同時期對法律保留的范圍也可能有不同的要求,法律保留的范圍理論上只是為劃分立法者與政府之間的權力關系提供了理論框架和方向。因此,對待具體的事項時,法律保留的事項范圍并沒有一個固定與明確的僵化標準,而只能是根據不同時期的時代需求,從多個角度尋求法律保留的范圍。具體到教育行政領域,更應該從多個角度尋求法律保留的范圍。德國憲法法院在教育行政中主要采用重要性理論作為判斷標準,這種理論要求,只要影響人民基本權利實現的重要事項,就一定須由國會自行立法規范,不得授權行政機關行使。如果影響人民基本權利越來越淡,則屬于次重要的,在這些教育行政事務上也需要法律的基礎,只是立法者不需要針對這些次重要事務都進行詳細的規定,執行的細節問題可以授權行政機關進行,但立法者的授權必須在內容、目的與范圍上具有明確性,不可以進行概括性的授權;而對于那些根本無關人民基本權利的事項,不是重要的事項,不屬于法律保留的適用范圍,行政機關可以自行作出決定。[2]目前,一般認為教育目標、教育內容、專業目錄、學校的基本組織情況、學生的法律地位(入學、畢業、考試、升級、退學等)以及紀律措施等需要國會的立法進行規定。其中,對于各級各類學校的教育目標由法律直接規定;對于教學內容、學校組織的重要事項包括學校的種類、各年級的架構、學校的設立、解散、合并、學校的最低條件、中央與地方對學校事務的職權劃分、學校的財源、對學校的基本監督制度等均屬于法律保留的事項。[11]在土耳其,憲法對高等教育領域的法律保留范圍做了明確規定,該國憲法第130條中規定,“高等教育機構的建立、組成、機制和選舉、任務、權力和責任,國家對大學行使監督權和控制權的程序,教學人員的任務、職銜、晉升和退休,教學人員的培訓,大學及其教學人員同公共機構和其他機構的關系,教學制度和學制,學生入學,考勤和應繳納的學費,國家提供資助的原則,紀律和處罰事項,財務、人事權利,教學人員必備的條件,根據大學之間的需要聘任教學人員,在自由和有保障的條件下根據現代科技的需要進行教學,高等教育委員會和大學對國家教育經費的使用,均由法律規定?！?1)

在我國,根據《立法法》第8條所體現的法律保留制度的精神,我們無法直接推出立法法對教育行政領域中哪些事項實行法律保留原則,但筆者認為,立法法列舉了民事基本制度、基本經濟制度以及財政稅收、海關、金融和外貿的基本制度、訴訟和仲裁制度等內容,而沒有列舉對教育基本制度實行法律保留,這明顯是一個法律漏洞。從理論上講,教育領域的基本制度無疑應當實行法律保留原則。也許這是因為,在《立法法》之前,我國已經制定的《教育法》《義務教育法》《教師法》《高等教育法》等法律,并在這些法律中已經在教育領域體現了法律保留的精神,即,教育基本制度已經由法律作出了規定。但從重要性理論考慮,凡是教育領域的重要事項均應由法律或由法律授權后予以規范。然而,我國教育法制體系中尚存在大量屬于重要事項的領域,并沒有得到法律的規范或授權。如,對學校的開除等處罰行為等。具體而言,學校領域的重要事項包括學校的法律地位、內部管理體制、學校與學生的關系、學校與政府的關系等內容。目前,我國在這些重要事項上并沒有一個系統的法律規定。因此,有必要制定一部《學校法》,以對學校管理領域中學校、教師以及學生的權利義務具有重大影響的事項作出明確的規定,或者明確授權給教育行政機關由其根據法律的精神作出具體規定。