論行政訴訟與檢察權的關系范文

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一、修改行政訴訟法與深化司法體制改革的關系

修改行政訴訟法，又是構建社會主義司法制度的一項具體而重要的內容。因此，目前我們研究修改行政訴訟法，需要全面、客觀地認識修法與深化司法體制改革的關系。

(一)司法體制改革動因與行政訴訟困境

上個世紀末以來，我國開始醞釀、推動司法改革，基本動因是中國出現了明顯的司法不公、司法腐敗，導致司法公信力降低，黨中央和人民群眾對司法權運行情況不滿意。追根溯源，司法中出現的問題，既有體制的原因，也有人為因素，還與訴訟制度不完善有關。與2012年修改刑事訴訟法、民事訴訟法一樣，此次修改行政訴訟法，也是深化司法體制改革、鞏固改革成果的重要步驟。為此，我們必須清楚深化司法體制改革與推動訴訟制度完善的基本動因。關于導致司法公信力降低的原因，各方面認識并不一致。有的學者認為，司法出現問題，根本原因在于司法機關和司法官員不夠獨立，司法權依附于黨政權力。也有人認為，導致司法公信力下降的主要原因是我國司法人員特別是法官、檢察官業務素質不高，執法行為不規范。還有學者認為，是因為我國推行法治的時間不長，公眾沒有形成信仰法治、尊重司法裁判的觀念和習慣。從中國的實際情況來看，上述說法都有一定道理，又都只是說明了問題的一個方面。總體來看，地方公權力的不當干預、司法官員的能力局限、訴訟中的貪賄行為，都有可能導致司法裁判不公。正因為如此，司法體制改革才是一項系統工程，既要著眼于保障司法機關獨立行使職權，又要監督其依法公正行使職權;既要著眼于提高司法官員的素質能力，又要防范司法官員貪贓枉法;既要完善司法權運行機制，又要構建科學的訴訟制度。三大訴訟由于各自的功能定位不同，導致其司法公信力下降的原因不盡相同。行政訴訟案件，關乎私權保障與公權力邊界，是各種公權力交集最深的一種訴訟，也是各種公權力干預司法的重災區。雖然憲法和法院組織法規定，人民法院依法獨立公正行使審判權，不受行政機關干涉，但事實上，法院在審判保障、人員管理等諸多方面需要由行政機關提供，地方法院和本地同級政府實際上是一個利益共同體。因此，人民法院依法獨立行使審判權遇到的最大障礙是在行政審判領域。我國行政訴訟制度經過二十多年的探索與發展，總體來看，法院依法獨立公正行使審判權的憲法規定在行政審判中仍然經常受到挑戰，立法者預設的通過檢察監督維護行政審判權獨立公正的制度安排依然難以有效發揮作用。在規范層面，可以通過行政訴訟解決的爭議還比較有限。在操作層面，法院由于種種限制對公民、組織尋求訴訟救濟的權利不能給予充分保障。

(二)司法體制改革目標與修改行政訴訟法的目標

黨中央歷次報告關于司法體制改革目標的表述大同小異。十五大報告提出，“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。十六大報告提出，“從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。”十七大報告提出，“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。”十八大報告提出，“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。”由此可見，黨中央關于司法體制改革的目標具有很強的連續性，始終圍繞強化司法機關依法獨立公正行使職權的制度保障，構建公正高效權威的社會主義司法制度。具體而言，我國司法體制改革的目標是:強化司法獨立、促進司法公正、增強司法公信。一般認為，司法體制改革是政治體制改革的重要突破口。政治體制改革的本質是加強對公權力的有效監督，將公權力關在制度的籠子里，讓公權力服從于、服務于社會。而司法體制改革不僅要強化對司法權的監督，還要強化司法權對其他公權力的監督。行政審判的最大難題是如何排除行政權對行政審判的不當干預。因此，此次修改行政訴訟法的重要目標是保障人民法院依法獨立行使審判權，使得行政訴訟的受案范圍更加清晰、寬廣，對行政權的司法監督更加有力、有效，公民、組織享有的訴訟權利與實體權利更有保障。與完善行政訴訟制度的總體思路相一致，行政訴訟檢察監督的目標是，形成一種符合法治精神的、正常的訴訟秩序:法院依法獨立公正行使審判權，法院和法官在行政審判中不受外來壓力或者誘惑所影響;作為行政訴訟被告的行政機關通過依法應訴保障合法行政行為得以實現。檢察監督既要防止行政審判受到不當干預，又要防止行政機關為息事寧人而無原則讓步。中發［2004］21號、中發［2008］19號兩個重要司法體制改革文件，把重點放在了刑事訴訟與民事訴訟而并沒有直接針對行政訴訟改革提出較多的具體要求。其中一個重要原因是，行政訴訟不僅關系公民、組織合法權益的司法保障，而且是決定司法權與行政權之間關系的重要制度，行政訴訟改革點多面寬，不宜在缺少行政機關深度參與的情況下貿然前行。此次修改行政訴訟法，應當以中央司法體制改革的原則和精神為指導，完善行政訴訟的各項制度。

(三)司法體制改革的路徑與修改行政訴訟法的特殊要求

司法體制改革旨在促進司法公正。關于如何實現司法公正，在推進和深化司法體制改革過程中一直存在認識分歧。一種觀點認為，應當通過強化司法獨立來保障司法公正。另一種觀點認為，應當通過強化對司法的監督來促進司法公正。最終，決策者認為，司法不公問題，首要原因在于對司法權監督不力，而不是獨立性不夠，應當通過加強對司法權監督來促進司法公正。在行政訴訟法修改中，應該如何看待獨立與監督的關系?其一，行政訴訟中審判權不夠獨立的問題尤為突出，此次修法需要著力解決地方公權力干預行政審判權的問題。其二，行政審判權同樣需要來自外部的監督。外部監督并不當然是檢察機關的監督，更主要的還有當事人的監督、社會公眾的監督。按照立法本意，檢察機關監督行政訴訟的主要目的有兩個:防止審判不公;為審判權公正行使排除干擾。可是，在現行體制之下，檢察機關發揮作用困難重重。現有的當事人監督、檢察監督，其作用都十分有限。因此，有必要通過完善當事人申請監督的制度，將檢察監督與當事人監督有機結合起來。就如何保障法院依法獨立行使審判權，學者們曾經做過多種假設，多數人的觀點是促使司法權擺脫對行政權的依賴。2003年以來，中央統一部署的推進和深化司法體制改革并沒有從體制上改變司法權在諸多方面對行政權的依賴，過去采取的改革措施很多，但真正屬于體制性的變革并不多。

在現行體制框架之下如何保障行政審判的公正性，是完善行政訴訟制度的一個重要課題。中央司法體制改革的精神是，通過加強檢察機關對審判權的監督，促進法院公正行使審判權。最高法院采取的策略是通過提高案件審級和改變地域管轄來減輕行政權對審判活動的消極影響。例如，2000年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》將“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”明確為中級法院管轄的案件。2013年1月13日，最高法院下發《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，在部分中級法院轄區內開展行政案件相對集中管轄試點工作，試點中級法院根據本轄區具體情況，確定2至3個基層法院為集中管轄法院，集中管轄轄區內其他基層法院管轄的行政訴訟案件;集中管轄法院不宜審理的本地行政機關為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理。非集中管轄法院的行政審判庭仍予保留，主要負責非訴行政執行案件等有關工作，同時協助、配合集中管轄法院做好本地區行政案件的協調、處理工作。這一改革措施，一旦經過試點證明是可行的，就應當在修改行政訴訟法時明確規定下來。最高法院為擺脫地方因素對行政審判的影響所采取的措施，對于檢察系統配置行政訴訟監督權也具有重要的借鑒意義。訴訟法在配置檢察機關訴訟監督權時，明確規定上級檢察院對下級法院的生效裁判可以提出抗訴。這種上級檢察院監督下級法院的規則，既有利于維護檢察監督的嚴肅性，又有利于提升檢察監督的公信力。假如由各級檢察院對同級法院的生效裁判和調解書進行抗訴，反而不符合訴訟經濟的原理，不利于維護司法裁判的既判力，也不能確保檢察權擺脫行政權的不當干預。對于行政訴訟檢察監督而言，提高案件的級別管轄，是擺脫地方干預和行政干預的比較有效的措施之一。因此，上級檢察院對下級法院生效裁判提出抗訴的法律規則仍然應當堅持。

二、行政訴訟中行政權、審判權、檢察權之間的關系

我國的行政訴訟，是行政權、審判權、檢察權直接發生交集的最主要領域。明晰行政訴訟中審判權與行政權、檢察權與審判權、檢察權與行政權的關系是完善行政訴訟制度的理論前提，也是修改行政訴訟法不可回避的重要問題。

(一)行政訴訟中審判權與行政權的關系

行政訴訟中審判權與行政權的關系應該從以下兩方面理解:其一，行政訴訟與行政系統內部監督之間的關系。在我國，對行政權的監督主要是通過四種方式實現的:人大監督、司法監督、社會監督、行政系統內部監督。與法治發達國家均將司法監督與社會監督作為最主要的渠道不同，我國司法與社會力量監督行政權的歷史不長、力度有限，行政系統內部監督仍然是監督行政權的重要制度安排。基于行政系統內部監督的重要地位，行政訴訟必須與該類監督形成良好的互補與銜接。從降低監督成本的角度考慮，行政權主要應當依靠它自身的規范運作來保障公正性與合法性，行政訴訟應當作為解決行政爭議的最后的手段，而不是大多數行政事項的解決方式。這與擴大行政訴訟受案范圍看似矛盾，實際有個先后順序的問題。其實只要行政權規范運作，或者行政內部監督能夠有效發揮作用，絕大多數問題無需通過訴訟解決。其二，司法最終與行政權之間的關系。在法治國家，行政機關與公民、組織之間的爭議，一旦進入訴訟，原則上就要通過訴訟來解決。可是，過去一段時間以來，由于法院所作的行政裁判得不到應有尊重與及時執行，有些當事人走上了信訪之路，撇開行政裁判直接要求上級政府解決問題，也使得政府信訪部門事實上成為司法裁判之后的最終處理機構，損害了司法裁判的權威性。為此，2013年元月召開的全國政法工作電視電話會議提出要將涉法涉訴信訪從普通信訪中分離出來，納入法治軌道。將涉法涉訴信訪與普通信訪分開，有利于明晰行政權與審判權之間的界限，有利于維護司法裁判的權威。凡是法律規定屬于司法權最終處理范圍內的事項，一旦進入司法程序，行政機關不應當再作為信訪案件予以處理。行政訴訟當事人應當按照司法裁判行使權利、履行義務。公民、組織不服司法裁判應當依法申請再審或者提出申訴。實行涉法涉訴案件與普通信訪案件相分離，對行政機關尊重和履行司法裁判提出了更高的要求。因此，有必要完善拒不履行司法裁判的法律責任追究機制。中央關于涉法涉訴信訪改革的精神，也是處理司法最終與行政權關系的原則和思路，應當通過修改行政訴訟法鞏固下來。

(二)行政訴訟中檢察權與審判權的關系

行政訴訟中檢察權與審判權的關系可以從以下兩方面理解:第一，檢察監督的存在并未破壞審判權的獨立性。檢察機關遵循職權法定原則，在法律授權的范圍內，對審判活動實行法律監督。檢察機關的監督具有程序性，抗訴、檢察建議等監督手段的作用僅限于啟動審判程序，實體裁決仍然由法院依法獨立公正作出。法院正常行使審判權的活動，檢察機關無權干涉。第二，行政訴訟本質上是法院通過行使審判權監督行政權。因此，檢察機關對審判權的監督承載著雙重功能:監督法院依法公正行使行政審判權;保障審判權公正行使，以補強審判權監督行政權能力之不足。檢察機關有義務監督行政訴訟被告通過依法積極應訴推動合法的行政目標的有效實現。可以說，當初行政訴訟法確定的檢察機關在行政訴訟中的定位既符合中國實際的，又具有堅實的理論基礎。但是，過去的實踐表明，行政訴訟檢察監督制度并未有效發揮其應有的作用。此次修改行政訴訟法應當根據中央司法體制改革的精神，進一步加強檢察權對審判權的監督。現行行政訴訟法僅規定了抗訴一種監督方式，相關的監督方式與措施仍有待豐富。針對行政審判中的程序違法，行政裁判執行中的違法等等，法律還需要明確相應的監督措施，以全面落實檢察機關監督行政訴訟的法律原則。

(三)行政訴訟中檢察權與行政權的關系

在新中國歷史上，法律曾經授權檢察機關對行政行為進行監督，即通常所說的“一般監督”。當今中國，建設法治政府仍然需要更好地發揮檢察機關的作用。但是，西方經驗也表明，法治政府建設的重要內容是行政權接受有效的社會監督。在信息技術條件下，我國社會力量監督行政權的力度越來越大，檢察機關包攬監督的社會環境已經不復存在。而且，行政法律規范體系已經非常龐大，檢察機關難以獨自承擔起監督行政權的使命。因此，國家已經沒有必要也不可能讓檢察機關承擔“一般監督”職責。盡管單行法可以在訴訟之外授予檢察機關某項監督職責，但是，未來中國檢察權圍繞訴訟配置的基本格局不會改變。過去，一些地方檢察機關開展了直接針對行政行為的執法監督探索，為司法體制改革乃至政治體制改革提供了一些實踐素材。但是，修改完善行政訴訟法，不可能脫離行政訴訟來規定檢察機關監督行政行為的問題。從行政訴訟的角度，提起行政公訴可以作為檢察機關直接監督行政行為的方式。此外，法院支持行政訴訟原告的訴求之后，檢察機關以檢察建議敦促行政機關對于未提起行政訴訟的同等情況的公民、組織給予同等對待，或許可以使得檢察權與審判權之間形成有效的互補，因為法院作為審判機關需要更加嚴格地奉行“不告不理”的原則。對行政訴訟被告從事行政訴訟活動、履行訴訟義務的情況進行監督，是現行行政訴訟法的應有之義，但這項工作一直沒有在全國開展起來。檢察機關直接針對行政訴訟被告實施監督的方式，主要是檢察建議。至于“檢察意見”、“糾正違法通知”，其效力與檢察建議沒有本質上的差別。理論上，檢察建議在監督行政訴訟被告方面的作用是有限的。法院每作出一個審判行為，對于行政訴訟被告都是一種提示和建議。既然行政訴訟被告可以無視法院旨在推動訴訟順利進行的審判行為，它同樣可以無視檢察機關的建議。即使可以設想對不履行訴訟義務的被告給予某種制裁，要證明這種制裁必須由檢察機關發動還存在一定的困難，因為立法完全可以考慮將制裁權賦予法院或者上級行政監察機關。當然，檢察機關承擔著職務犯罪偵查職能，行政訴訟被告不履行訴訟義務，嚴重瀆職構成犯罪的，檢察機關可以追究其刑事責任，這或許是授權檢察機關對行政訴訟被告進行監督的一個重要的考量因素。檢察權監督行政權的范圍應當遵循檢察職權法定原則，由法律明確規定檢察機關監督行政行為的范圍和方式。對于檢察機關來說，修改行政訴訟法或許是擴大檢察權的一個良好機遇。但是，對于各級檢察機關監督同級政府及其職能部門的能力，不能寄予太大的希望。在現行體制之下，每一個地方的“一府兩院”本來就是一個利益共同體。發揮檢察機關對行政權的監督作用，必須保障檢察權相對于行政權的獨立性。在堅持中國基本政治制度的前提下推進改革，可以選擇的道路不多，調整檢察權監督行政權的級別對應關系，或許是一個出路。2013年1月4日，最高人民法院下發了《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，嘗試將基層法院管轄的一審行政案件，通過上級法院統一指定的方式，交由其他基層法院集中管轄。對于檢察機關而言，行政訴訟監督案件數量不會太大，將基層法院審理行政案件的監督權集中到分州市檢察院未嘗不可。

三、修改行政訴訟法與民事訴訟新制度的關系

我國的行政訴訟脫胎于民事訴訟。不僅如此，由于1989年《行政訴訟法》關于行政訴訟程序的規定并不完整，最高人民法院的司法解釋要求，各級法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和司法解釋外，可以參照民事訴訟的有關規定。這表明，行政訴訟可以在很大程度上適用民事訴訟程序規則。因此，2007年、2012年兩次修改民事訴訟法形成的新制度對于修改行政訴訟法無疑會產生直接影響。

(一)民事抗訴制度新變化對完善行政抗訴制度的影響

目前，法院審理行政案件遵循的主要法律還是1989年《行政訴訟法》。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條關于“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規定”的規則仍然有效。但是，2013年1月1日起，2012年《民事訴訟法》有關民事抗訴的一些新規則是否可以適用于行政抗訴，卻是一個比較復雜的問題。例如，民事訴訟法關于作出生效裁判的法院的同級檢察院可以向法院提出再審檢察建議的規定，關于檢察機關可以就審判人員在訴訟中的程序違法行為提出檢察建議的規定，或許可以在行政訴訟中適用，因為這些規定是根據中央深化司法體制改革要求所作的修改，而中央司法體制改革精神對民事訴訟改革與行政訴訟改革提出了相同的要求，“兩高”在2012年民事訴訟法修改之前也曾經共同簽署過規范性文件。但是，2012年《民事訴訟法》第209條關于當事人向法院申請再審置于申請抗訴之前的規定是否可以參照適用于行政抗訴，可能是一個分歧比較大的問題。研究修改行政訴訟法的著眼點不在于當前行政訴訟制度應當在多大范圍內參照民事訴訟法，而在于弄清楚將來行政訴訟制度可以在多大程度上參照民事訴訟相關制度，行政訴訟法需要就哪些問題作出不同于民事訴訟的規定。由于行政訴訟案件總量不大，行政抗訴案件數量更少，實行申請再審前置于申請抗訴的實際意義不大。

關于行政抗訴的功能定位。我國憲法歷來將檢察機關定位為法律監督機關。有些學者因此認為，抗訴是一種純粹的訴訟監督方式，而不是一種救濟方式。事實上，檢察機關提出抗訴的絕大多數案件是基于公民、組織的申請而不是依職權進行的。如果檢察機關絲毫不考慮當事人的申請，檢察機關發現違法裁判的成本將會大幅度上升，監督效果也會大幅度降低;如果僅僅將抗訴作為一種維護公共利益的制度安排，將侵害公民、組織合法權益的裁判排除在抗訴范圍之外，它必然是一種成本高昂、效率低下的制度，不符合訴訟經濟的原理。因此，必須將抗訴定位為兼具監督與救濟兩種功能的制度。此次修改行政訴訟法，應當借鑒2012年《民事訴訟法》，明確規定當事人不服生效行政裁判可以依法向檢察機關申請抗訴，檢察機關有義務為符合條件的當事人提供平等的權利救濟。當然，這并不是突破兩審終審制來要求檢察機關不顧案情與事由一概滿足所有當事人的抗訴申請，而是要求檢察機關統一監督尺度和標準，平等對待所有當事人，同等情況、相同對待，不同情況、區別對待。因此，在法律上明確規定抗訴事由、當事人可以申請抗訴，是法律平等保護原則的必然要求，符合法治原則，將來行政訴訟法有必要作這樣的規定。有的同志提出，為了彰顯行政抗訴補強行政審判權公信力不足的功能，建議檢察機關只受理公民、組織不服行政裁判的抗訴申請，不再受理行政訴訟被告一方提出的抗訴申請。我們認為，檢察機關在行政訴訟監督權限范圍內，應當為訴訟雙方提供平等的權利救濟與保障。關于行政抗訴的對象。現行行政訴訟法規定的抗訴對象從字面上看是明確的，檢察機關對所有判決、裁定都可以提出抗訴。但是，從抗訴引起再審的法律后果來看，抗訴對象應僅限于可以通過再審予以糾正的判決、裁定。對于哪些判決、裁定可通過再審予以糾正，訴訟法沒有進行限定。相當一部分判決、裁定是否通過再審來糾正，實際是由最高法院通過司法解釋來規定。法院出于簡化程序、提高效率等考慮，完全有可能縮小可通過再審予以糾正的裁定的范圍。此次修改行政訴訟法，宜明確規定可再審、可抗訴的判決、裁定的范圍。其中有一個意義重大但又會出現認識分歧的問題是，法院審查執行行政行為的裁定是否屬于檢察機關抗訴監督的范圍?檢察機關能否對法院審查執行行政行為的活動進行監督，不僅是訴訟監督范圍問題，還關系到行政權、審判權與檢察權之間的配置規則，這也是檢察機關可以影響行政行為執行力的關鍵。此外，借鑒2012年《民事訴訟法》的規定，有必要將行政賠償調解書納入檢察機關抗訴對象的范圍，同時將針對行政賠償調解書的抗訴事由確定為損害國家利益、社會公共利益和個體合法權益。因為，行政賠償金需要從國庫中支出，支付行政賠償金的多少關涉公共利益。檢察機關對行政賠償調解書的監督，既要防止國家支付不必要的賠償金，又要保障公民、組織依法獲得足額賠償。

關于行政抗訴的事由。現行行政訴訟法規定的行政抗訴事由過于籠統，為規范檢察機關行使行政抗訴權，2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第37條根據行政訴訟的特點，對行政抗訴事由進行了細化，列舉了檢察機關可以抗訴的十一種情形。但由于涉及檢察機關抗訴范圍的一些重要問題尚存認識分歧，該規則規定的行政抗訴事由仍比較原則，對于有關案件事實的抗訴事由未作出具體規定，只能將1991年《民事訴訟法》的相關規定照搬過來。2007年、2012年兩次修改民事訴訟法，對認定事實方面的民事抗訴事由作了更為具體的規定。此次修改行政訴訟法，將行政抗訴事由具體化，既要借鑒民事訴訟法的成功經驗，又要充分考慮行政訴訟不同于民事訴訟的特點，尤其是行政訴訟獨特的舉證責任規則。其一，關于與認定事實有關的行政抗訴事由，可以考慮分為以下情形:有新的證據，足以推翻原判決、裁定的;原判決、裁定認定的基本事實缺乏證據證明的;認定事實的主要證據是偽造的;認定事實的主要證據是行政訴訟被告沒有正當理由于作出具體行政行為后收集的;認定事實的主要證據未經質證的;對審理案件需要的主要證據，原告由于客觀原因不能自行收集，書面申請人民法院調查收集，人民法院未調查收集的;認定事實違反行政訴訟法規定的舉證責任的。其二，關于與程序違法有關的行政抗訴事由，可以借鑒民事訴訟法的相關規定，將行政抗訴的程序事由具體化，不再設置相應的兜底條款。關于行政抗訴案件的審理程序。可以參照民事訴訟法的相關規定，明確法院受理抗訴之后作出再審裁定的期限，以防止法院拖延再審。有關民事抗訴案件的具體審理程序，2007年、2012年兩次修改民事訴訟法以及司法體制改革中未形成共識的問題，仍將是修改行政訴訟法過程中分歧較大的問題。對于檢察機關派員出庭、宣讀抗訴書、出示檢察機關調取的有關證據，“兩高”已有共識，在行政訴訟法中作規定的難度不大。至于出席抗訴再審的檢察官可否發表出庭意見，“兩高”會簽文件中未予提及，因為沒有達成共識，如果要在行政訴訟法中得到體現，就需要做更加充分的論證，爭取共識。檢察機關對法院再審抗訴案件如何實行法律監督，也是一個存在認識分歧的問題。有人認為，為保障再審的公正性，檢察機關派員出席抗訴再審法庭的任務之一就是監督再審法庭的審理活動，發現再審活動違法，應當當庭指出，甚至建議休庭。有人認為，出席抗訴再審法庭的檢察官發現庭審活動違法，應當在庭后提出糾正意見，而不能當庭建議休庭。事實上，再審活動的公正性不是完全依靠檢察機關的監督來實現的，而是通過一系列的制度保障保證其實現的。例如，提高審理抗訴再審案件的審級，避免原審法院審理抗訴再審案件;落實審判責任制，對違反程序的審判人員依法依紀追究其責任。

(二)民事公益訴訟新規對構建行政公益訴訟制度的影響

我國1989年《行政訴訟法》和1991年《民事訴訟法》都旨在保障私權，沒有預留下通過訴訟維護公益的制度空間。在行政關系中，行政機關很大程度上就是公益的維護者。對于公民、組織損害公益的行為，行政機關可以直接采取行政措施，無需通過訴訟。對于行政機關損害公益的行為或者不作為，國家也規定了一系列的監督制度，因此，從理論上說，行政公益訴訟并沒有太大的存在空間。盡管如此，過去的實踐中，一些公民、組織為維護公益起訴到法院，由于法律沒有規定，有些法院對這類案件適用審理普通民事、行政案件的程序進行了審理;有些案件，由于存在重重阻力，法院只好拒絕受理。這就使得公益在訴訟中常常處于弱勢地位。法律上的平等原則，不僅要求法律面前人人平等，而且要求平等保護公益與私益。當今中國，不僅經常發生公權力侵犯個體利益的情況，同時也有一些公民、組織乃至行政機關，為了一己私利通過權力尋租損害國家和社會公益。在法治國家，公益不應凌駕于私益之上，更不應當被拋棄。建立公益訴訟或者行政公訴制度，是貫徹法律平等保護原則的需要。為此，2012年《民事訴訟法》規定了公益訴訟。在行政訴訟中，公益與私益之間的沖突更加明顯。可以說，行政爭議多數情況下就是公益與私益之間的沖突。面對行政行為侵害國家和社會公益、損害眾多不特定公民、組織的合法權益的現象，在非訴訟監督手段失靈的情況下，將訴訟作為維護公益的一種制度安排是必要的。

首先，檢察機關應當作為行政公訴的主體之一而不是唯一主體。2012年《民事訴訟法》將提起民事公益訴訟的主體限定為法定機關和社會組織，排除了公民提起公益訴訟的資格。這體現出立法者對公民可能濫用公益訴訟訴權的擔憂。由此可以預見，將來行政訴訟法允許公民提起公益訴訟的可能性很小。由法定行政機關提起民事公益訴訟，雖然拓展了實現行政目標的方式，但由于行政執法本來就是維護公益的手段，讓行政機關作為原告起訴，實際是降低了效率。這也決定了將來由行政機關提起的民事公益訴訟不會有太大的制度空間。在我國，行政機關主要以執法、監管等方式維護公益，推動行政目標實現。行政公益訴訟如果同樣由行政機關來提起，那就只能是基于實現行政目標的公益訴訟，而不可能是基于監督行政的公益訴訟。為保障實現行政目標，國家通常直接賦予行政機關相應的措施，這比訴訟更加高效。因此，行政訴訟法中討論的旨在維護公益的訴訟，應該主要是基于監督行政的公益訴訟。這種職能不可能讓行政機關來承擔。我國的社會組織大部分脫胎于行政系統，也不可能完全指望它去充當原告來啟動行政公益訴訟。這樣，檢察機關作為公益訴訟原告的可能性增加了。當然，檢察機關提起公益訴訟也不是沒有弊病:公益訴訟與專門監督、上下監督相比，其魅力本來在于原告具有不確定性，不容易被收買。如果公益訴訟原告是明確的、唯一的，就會很容易被收買。當前，檢察機關在檢務保障的諸多方面還要依賴行政機關，檢察機關與政府政治地位的不均衡也不可能改變。如果賦予檢察機關行政公訴權，就必須保障這種權力能夠有效行使，以防止法律授權異化為尋租的工具。為此，行政訴訟法可以將檢察機關行使公訴權與社會力量對公權力的監督有機結合起來。

其次，行政公訴的范圍將受到嚴格的限制。2012年《民事訴訟法》增設民事公益訴訟制度時，對民事公訴的范圍實際上作了限制。任何機關、社會組織提起民事公益訴訟，應當經過單行法的明確授權。這也決定了將來的行政公訴在范圍上不同于中國檢察制度史上的“一般監督”。當初，國家授權檢察機關實行“一般監督”也是為了有效監督行政權，在法律規范體系相對簡單的情況下，檢察機關在理論上是可以承擔起“一般監督”責任的，只是當時的中國并不具備約束公權力的社會思想基礎。如今，監督制約公權力已經成為一種社會共識，隨著信息技術的普及應用，社會公眾監督公權力的能力日益增強，行政系統內部監督制度日臻完善，這些因素必然會在客觀上壓縮行政公訴的存在空間。因此，行政權的強大與需要監督并不能當然推出擴張檢察監督的結論。現有的社會主義法律體系是一個更加龐大的規范系統，不少適用于特定領域的法律具有很強的專業性，檢察機關不具備對所有法律的實施情況進行監督的條件。而且，局限于檢察機關與行政機關來構建監督制度，無疑會大幅度增加監督成本。在法治國家，訴訟是解決糾紛的最重要方式，但不是最經濟的方式。如果授權檢察機關提起行政公訴，應設置一個前置程序，由檢察機關建議行政機關自行糾正。這也正是當初檢察機關進行“一般監督”的方式。由行政權的性質和職能所決定，行政行為涉及國家和社會生活的方方面面，但是，檢察監督絕對不能遍地開花。為了避免出現檢察建議滿天飛的局面，訴前檢察建議的范圍必須與行政公訴的范圍相一致，行政公訴的范圍有必要在法律上盡可能予以明確。

與社會組織相比，檢察監督的優勢在于它是一種有秩序的監督。同時，授權檢察機關行使行政公訴權，也可能遭遇檢察機關動力不足或者受利益驅動的困境。因此，如果法律授權檢察機關提起行政公訴，應當同時設計相應的制度，以社會力量推動和監督檢察機關有效行使行政公訴權。此外，檢察機關提起行政公訴的對象也將受到嚴格限制。從行政權運行特點來看，行政立法(包括制定規范性文件)、行政決策、行政執法環節都需要有相應的監督制約。對行政立法的監督，全國人大常委會法工委、國務院法制辦均設置了相應的備案審查機構，《立法法》已授權最高人民檢察院對于同憲法、法律相抵觸的行政法規向最高立法機關書面提出進行審查的要求。行政決策是行政權行使過程中法治化程度最低的一個環節。如何加強對重大行政決策的監督，是當前行政法學者研究的重點問題。目前，除了對行政決策實行程序約束之外，尚未提出更有價值的應對策略，司法權以訴訟方式介入重大行政決策，并不現實。行政(執法)行為，包括處罰、許可、強制等等，是行政權運行諸環節中與群眾發生關系最直接、法治化程度最高的環節。總的來看，各級黨委、政府希望通過加強監督來防范一線執法人員濫用權力、違法失職;上級機關希望通過加強監督來防范下級機關的權力濫用、違法瀆職。長期以來，行政機關不作為、亂作為的現象比較突出。行政執法環節的違法與不作為，可以考慮作為行政公訴的重點。行政活動事關公益，也事關公民、組織合法權益，行政公訴的制度設計，既要著眼于糾正行政機關損害公益的違法行政或者不作為，又要防范行政機關損害不特定公民、組織的合法權益。通過訴訟解決爭議是一種高成本的制度設計，我國過去更多運用訴訟外手段解決公益與私益之間的沖突，因此，行政公益訴訟起初不宜范圍過寬，最初可以考慮在市場監管、公共服務等領域以單行法授權的方式明確規定行政公訴。

(三)民事訴訟檢察監督新方式、新措施對行政訴訟檢察制度的影響

審判公正與否，不僅體現在訴訟結果上，也同時體現在訴訟過程中。行政訴訟檢察監督，不僅應當包括對訴訟結果的監督，而且應包括對訴訟過程的監督。按照現有法理和過去的實踐，抗訴直接監督的對象是審判結果，即判決、裁定，雖然違反法定程序也屬于檢察機關抗訴事由，但是訴訟中的多數程序違法不宜通過再審的方式來糾正。為了確保檢察機關的訴訟監督發揮作用，中發［2004］21號文件、中發［2008］19號文件等司法體制改革文件提出，檢察機關可以通過調查取證、通知糾正違法、建議更換辦案人等方式對訴訟中的司法人員瀆職違法進行監督。根據中央司法體制改革精神，2012年《民事訴訟法》第208條第三款規定，“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議”;第210條規定，“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況”。此次修改行政訴訟法，有必要根據中央司法體制改革要求，借鑒民事訴訟法修改的經驗，適當增加檢察建議、檢察調查等監督方式。2012年《民事訴訟法》第208條第二款規定:“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第二百條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案;也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”這一規定實際上將再審檢察建議上升為一種法定監督方式。行政訴訟法是否有必要規定再審檢察建議呢?這是一個需要認真思考的問題。如果從行政再審與民事再審目標與任務的共同點出發，行政訴訟法吸收民事訴訟法關于再審檢察建議的規定并無不妥。

同時也要注意，2012年《民事訴訟法》中，再審檢察建議發揮作用的空間已經十分有限。再審檢察建議并未必然啟動再審程序，是否啟動再審需經法院審查。相比之下，抗訴是啟動再審更有效的方式。不僅如此，由于2012年《民事訴訟法》規定當事人申請抗訴之前應當向法院申請再審，而且原則上是向上一級法院申請再審;不服法院駁回再審裁定或者法院逾期不作再審裁定的，當事人才可以申請抗訴。在這樣的制度安排之下，上級法院已經審查過當事人的再審申請并且已經作出了結論，原審法院是否還可以啟動再審，對于符合什么條件的生效裁判可以啟動再審，需要在理論上弄清楚，由于行政訴訟案件總體數量不大，由同級檢察院推動原審法院啟動再審的實際意義不大。

當然，換個角度來設計抗訴條件，也可以找到行政訴訟中引入再審檢察建議的一些理由。按照現行規定，檢察機關抗訴事由可以分為認定事實錯誤、適用法律錯誤、程序違法、主體不合法幾個方面。有的程序法專家認為對于程序違法、主體不合法的裁判，法院應當接受當事人的再審申請依法再審，檢察院應當依法提出抗訴。事實上，在大多數案件中程序違法、主體不合法并不當然導致裁判的實體內容錯誤。基于訴訟經濟的原理，不是審判中的所有違法都必須通過再審予以糾正。因此，行政訴訟法如果引入再審檢察建議，也可以考慮將抗訴事由與再審檢察建議事由分開，凡事實認定、法律適用錯誤，檢察機關只能抗訴;凡程序違法、主體不合法所作的裁判，檢察機關只能提出再審檢察建議，是否再審由法院審查決定。（本文作者：張步洪單位：最高人民檢察院）