官僚行為理論對行政改革的啟發(fā)范文
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一、從官僚行為理論角度看我國行政機(jī)構(gòu)的問題
從官僚行為理論視角審視，我國行政管理體制同樣存在著行政人員自主權(quán)膨脹、預(yù)算最大化傾向以及信息不對稱等流弊。
（一）行政人員自主性膨脹的主要表現(xiàn)、危害及原因
1.行政人員自主性膨脹的主要表現(xiàn)
（1）追求形形色色的特權(quán)。根據(jù)官僚自主性理論，由于特權(quán)是構(gòu)成官僚個(gè)人利益的主要因素，由此官僚勢必追求形形色色的特權(quán)。我國行政人員自主權(quán)膨脹同樣體現(xiàn)在對形形色色特權(quán)的追求上。近年來，媒體曝光了許多特權(quán)事件，涉及特權(quán)車、特權(quán)房、特權(quán)學(xué)校、特權(quán)用人等等。《特權(quán)論》一書將當(dāng)前中國社會上存在的特權(quán)現(xiàn)象歸納為三種，一是利用公共權(quán)力以謀取私利，二是資本特權(quán)之暫時(shí)復(fù)蘇與發(fā)展，三是封建特權(quán)沉渣之泛起。第一種特權(quán)現(xiàn)象又主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：以權(quán)力介入市場謀取私利；運(yùn)用職務(wù)、職業(yè)權(quán)力謀取私利；憑借權(quán)力謀取生活享受；濫用權(quán)力破壞社會主義法制；以權(quán)力蔭庇家屬親友；教育、學(xué)術(shù)、文藝、出版等文化領(lǐng)域的特權(quán)現(xiàn)象。此外還出現(xiàn)了“特權(quán)隱性化”現(xiàn)象，例如2009年3月，安徽省某市動用財(cái)政向干部派發(fā)健身貴賓卡；2009年4月，網(wǎng)友曬“溫州舊城改造建房挪作領(lǐng)導(dǎo)低價(jià)內(nèi)部購房的清單”；2009年5月曝光的湖南省邵陽市某縣公安局政委女兒冒名上大學(xué)……種種“隱性特權(quán)”的出現(xiàn)值得警惕。
（2）“三公消費(fèi)”嚴(yán)重。“三公消費(fèi)”是指“公車消費(fèi)、公務(wù)接待、公費(fèi)出國”等。由于個(gè)人待遇是行政人員個(gè)人利益的重要組成部分，所以“三公消費(fèi)”也是行政人員追求個(gè)人利益最大化的重要途徑。我國“三公消費(fèi)”驚人。以2007年為例，根據(jù)中央黨校教授周天勇保守計(jì)算，“三公消費(fèi)”高達(dá)7690億元以上。越來越龐大的“三公消費(fèi)”引發(fā)了民眾的不滿，嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。
（3）隱性福利繁多。收入是官僚個(gè)人利益的最主要組成部分。因此借助各種隱性福利增加收入是行政人員個(gè)人利益最大化的又一重要途徑。我國行政人員的“隱性福利”繁多，近年來屢屢引起公眾廣泛質(zhì)疑。如有媒體報(bào)道公務(wù)員各種名目的補(bǔ)助五花八門，就連女同志買衛(wèi)生巾的錢都有補(bǔ)助。
（4）“上有政策，下有對策”。作為功能性部門，官僚機(jī)構(gòu)的職責(zé)就是執(zhí)行政治決定和國家政策。然而，實(shí)踐中官僚基于自身利益，在執(zhí)行國家政策中往往加以選擇、抵制甚至扭曲。我國行政人員自主性問題同樣也體現(xiàn)在政策的執(zhí)行扭曲上。“上有政策,下有對策”是其典型寫照。近年來，一些地方“雷人”規(guī)定不時(shí)出現(xiàn)。例如浙江臺州小板橋村出臺了村民守則，規(guī)定村民信訪須經(jīng)村干部批準(zhǔn)，否則扣除糧食補(bǔ)償款1年至10年。而類似這樣違法違規(guī)的“土政策”、“土辦法”，屢屢見諸媒體。許多好政策好制度，就這樣被扭曲和變形。
（5）行政自由裁量權(quán)的濫用。行政自由裁量權(quán)的濫用是我國行政人員自主性問題的又一表現(xiàn)。當(dāng)前我國行政機(jī)構(gòu)中濫用自由裁量權(quán)的問題非常突出，甚至到了違法濫用的程度。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)之所以會被濫用，一方面是由于裁量具有一定的自由幅度，使行政人員的主觀能動作用大為擴(kuò)展，客觀上為其提供了濫用自由裁量權(quán)的條件。另一方面在行政自由裁量權(quán)的行使過程中，作為“經(jīng)濟(jì)人”的行政人員受自利動機(jī)的驅(qū)使，主觀上有濫用自由裁量權(quán)的偏好，結(jié)果自由裁量變成“自私裁量”或“自己裁量”，因之腐敗的產(chǎn)生由可能就轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)。
2.行政人員自主性膨脹的危害及原因
行政人員自主性的膨脹會引起一系列社會、政治和經(jīng)濟(jì)問題，并給社會和公民帶來嚴(yán)重危害。行政人員自主權(quán)的存在和強(qiáng)化會導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)淪為利益集團(tuán)追求私利的工具，政府不再是公共利益的代表，從而社會不公平、非正義的現(xiàn)象難以遏制，進(jìn)而導(dǎo)致腐敗蔓延和設(shè)租、尋租現(xiàn)象普遍存在，其結(jié)果則是政府因?yàn)殡y以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)而失靈。行政人員自主性之所以在我國能夠產(chǎn)生，其主要原因有兩方面，一是由于行政人員及其部門追求個(gè)人和部門利益，二是我國當(dāng)前立法對官僚機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和控制存在制度性缺失。特別是在政府預(yù)算的控制上，人大監(jiān)督基本流于形式，其監(jiān)督力度、手段十分缺乏。
（二）行政機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化的主要表現(xiàn)、危害及原因
有觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)算最大化模型來自選票最大化，而中國不存在選票最大化的情形，因而認(rèn)為預(yù)算最大化模型不適用于解釋中國。這種看法與我國現(xiàn)實(shí)不符，預(yù)算最大化在中國同樣也普遍性存在。
1.行政機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化的主要表現(xiàn)
（1）機(jī)構(gòu)超編，政府規(guī)模膨脹。根據(jù)預(yù)算最大化理論，由于在預(yù)算中人員經(jīng)費(fèi)的預(yù)算支出是最大開支，所以盡可能擴(kuò)大政府規(guī)模就成為官僚追求預(yù)算規(guī)模最大化的最好手段。新中國成立至今政府規(guī)模一直處于持續(xù)膨脹之中，屢次機(jī)構(gòu)精簡都未走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。據(jù)媒體報(bào)道，湖南溆浦縣環(huán)保局超編4倍。該局實(shí)際編制只有20多人，結(jié)果現(xiàn)有干部職工117人。媒體深入調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該縣超編的不只是環(huán)保局，比其更多的還有國土局五六百人，農(nóng)業(yè)局955人，交通局1868人，等等。其實(shí)不獨(dú)溆浦縣，這一現(xiàn)象有其相對普遍性，諸如河南新鄉(xiāng)市設(shè)有11位副市長，安徽宣城一個(gè)區(qū)共有10個(gè)副區(qū)長，江西德興設(shè)有10個(gè)副市長，河南商水縣政府配備28名秘書，安徽望江縣竟然出現(xiàn)了12個(gè)正副縣長等等可為司空見慣。原中組部部長張全景曾指出，一個(gè)省有四五十個(gè)省級干部，幾百個(gè)乃至上千個(gè)地廳級干部“，可以說古今中外沒有過”。
（2）行政成本過高。由于行政成本支出也是政府預(yù)算開支的大頭開支，所以每年地方政府部門往往都會盡量高估本部門的成本投入，以追求預(yù)算最大化，結(jié)果導(dǎo)致中國的“三公經(jīng)費(fèi)”居高不下，行政成本高居世界第一。整頓“‘三公消費(fèi)’中存在著雷聲大、雨點(diǎn)小，要求多、措施少，檢查多、糾正少”的現(xiàn)象。有學(xué)者列出多組相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字：從1978年至2003年的25年間，中國財(cái)政收入從1132億元增長到3萬億元，約28倍；同期行政管理費(fèi)用則從不到50億元升至7000億元，增長達(dá)87倍，而且近年來平均每年增長23%，行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重，2003年上升到19.03%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%。
（3）大搞形象工程、面子工程。一方面由于在預(yù)算支出中基建預(yù)算是僅次于人員經(jīng)費(fèi)的支出，另一方面名譽(yù)、政績本身也是官僚個(gè)人利益的重要組成部分，所以大搞形象工程、面子工程就成為行政人員追求預(yù)算規(guī)模最大化的又一重要手段。許多地方政府非常熱衷于搞基建，往往盡可能多地開展各種建設(shè)投資項(xiàng)目。近年來，許多地方政府大興土木，耗資巨大，豪華政府辦公樓頻遭曝光，其典型如山西蒲縣的仿“鳥巢”文化宮、安徽阜陽的“白宮”、江蘇阜寧的“山寨中國館”等等。
（4）年末突擊花錢。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在年末的一個(gè)月中，各級政府在2007年花掉1.2萬億元，超過全年財(cái)政支出的1/4，2008年花掉1.5萬億元，2009年花掉2萬億元。可見年底突擊花錢是一種體制性現(xiàn)象。這一現(xiàn)象存在的原因在于政府一般都規(guī)定每年度的預(yù)算節(jié)余不能由官僚機(jī)構(gòu)據(jù)為己有，必須上繳國庫。不僅要上繳，下一年的預(yù)算還會因此而變少。在這種條件下，追求預(yù)算最大化的行政人員，不僅不會主動節(jié)約開支，反而試圖最大限度地用盡預(yù)算甚至超支。
2.行政機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化的危害及原因
行政機(jī)構(gòu)追求預(yù)算最大化的危害，即預(yù)算最大化直接導(dǎo)致政府過度開支，而政府過度開支的結(jié)果則使我國地方債務(wù)一路飆升。據(jù)原財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠估計(jì)，目前中國地方政府債務(wù)可能超過20萬億元人民幣，債務(wù)占GDP比重在40%左右。從官僚行為理論角度看，地方債務(wù)形成的真正原因在于地方政府及其人員追求預(yù)算最大化。預(yù)算最大化的原因，即自利性是行政人員追求預(yù)算最大化的內(nèi)在驅(qū)動力。由于官僚的效用是預(yù)算規(guī)模的增函數(shù)，自然行政人員就有擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模的內(nèi)在驅(qū)動力，實(shí)踐中他們就會極力擴(kuò)大支出，不惜政府舉債甚至債臺高筑。
（三）行政機(jī)構(gòu)信息不對稱的主要表現(xiàn)、危害及原因
官僚信息不對稱理論中所謂的信息不對稱本來指議會與管理機(jī)構(gòu)的信息不對稱，其中相對于立法機(jī)構(gòu)官僚擁有絕對的信息優(yōu)勢。而在我國，信息不對稱則主要表現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)與民眾存在嚴(yán)重的信息不對稱，行政人員利用其信息優(yōu)勢謀利、大搞暗箱操作等現(xiàn)象。
1.行政機(jī)構(gòu)信息不對稱的主要表現(xiàn)
（1）行政人員利用信息優(yōu)勢謀利。
在我國，信息不對稱主要表現(xiàn)為政府和行政人員與公眾之間存在的信息不對稱，相對于公眾而言，行政人員處于信息強(qiáng)勢地位，掌管著信息收集和的權(quán)力。政府壟斷信息，必然使社會公眾陷于信息劣勢。根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共財(cái)政研究中心對我國31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）所作的財(cái)政信息公開狀況三年連續(xù)調(diào)查（2008—2010年）顯示，所調(diào)查的113項(xiàng)信息中，公眾能獲得的3年來平均不足25項(xiàng)，不到所調(diào)查信息的1/4。以滿分為100分計(jì)算，2009年中國省級財(cái)政信息公開狀況得分為21.71分，2010年為21.87分，2011年為23.14分［12］。2008年5月1日，我國正式實(shí)施《中華人民共和國政府信息公開條例》，由北京大學(xué)等8所高校共同完成的觀察報(bào)告對我國政務(wù)公開的歷程做了小結(jié)：有所進(jìn)步，但整體仍不理想，及格率僅為20.9%。近年來,我國政府機(jī)構(gòu)及其人員存在利用信息優(yōu)勢為自身謀利益的趨勢。例如，2011年初，南京市經(jīng)濟(jì)委員會主任劉寶春，憑借其官僚的身份，在高淳陶瓷與十四所（中國電子科技集團(tuán)公司第十四研究所）的資產(chǎn)重組中，利用對于股份置換、資產(chǎn)重組、與十四所進(jìn)行的談判等整個(gè)進(jìn)程的掌握，伙同親友在關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上低買高賣高淳陶瓷股票，非法獲利738萬多元。劉寶春成為國內(nèi)第一個(gè)因利用內(nèi)幕信息謀利被刑拘的副廳級官僚。
（2）暗箱操作。
一方面信息不對稱產(chǎn)生了暗箱操作的可能性。信息不對稱，直接造成社會公眾因缺乏必要的信息而難以監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)作隱秘極不透明，權(quán)力運(yùn)作越隱秘，就越有太多暗箱操作的空間。另一方面政府機(jī)構(gòu)及其官僚個(gè)體又存在為自身謀利益而進(jìn)行暗箱操作的主觀動機(jī)。因而當(dāng)前各種各樣、形形色色的暗箱操作廣泛存在。諸如政府采購和投資項(xiàng)目、房屋拆遷、公務(wù)員考試、干部任用、國企改革等等中都存在暗箱操作。河北省原外經(jīng)貿(mào)廳副廳長李友燦在一年多時(shí)間里，利用審批進(jìn)口汽車配額的權(quán)力，收受賄賂高達(dá)4744萬多元，創(chuàng)下了當(dāng)時(shí)貪官貪污數(shù)額的最高紀(jì)錄。而李友燦之所以能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)攫取大量財(cái)富，其中一個(gè)重要原因，就是灰色制度空間提供的暗箱操作。事后查處李友燦貪污案時(shí)，竟然有許多官僚不知道李友燦還管著進(jìn)口汽車配額，即便有人知道他管著此事，也不知道具體是怎么審批的。
2.行政機(jī)構(gòu)信息不對稱的危害及原因
行政機(jī)構(gòu)信息不對稱的危害主要體現(xiàn)在：首先，政務(wù)信息不對稱導(dǎo)致了大量腐敗的滋生和暗箱操作的可能性。行政人員一旦擁有信息資源，就會盡可能將其效益最大化。其次，行政機(jī)構(gòu)信息不對稱導(dǎo)致公民因信息嚴(yán)重不足而缺乏知情權(quán)。其直接結(jié)果就是因?yàn)椴恢椋瑹o法參與對國家和社會事務(wù)的管理與決策，《憲法》所賦予的民主權(quán)利無從落實(shí)。再次，政府信息不公開可能導(dǎo)致小道消息滿天飛，造成人心惶惶，引起社會慌亂。2008年的甕安事件、2009年石首事件以及“杞人憂鈷”事件無一不表明，政府部門通過信息壟斷試圖掩蓋真相的做法甚至?xí)?dǎo)致很嚴(yán)重的后果。行政機(jī)構(gòu)信息不對稱的原因在于：從官僚行為理論角度，作為“經(jīng)濟(jì)人”，官僚不可避免會考慮到自身利益的最大化問題。為此，政府機(jī)關(guān)及其工作人員將會盡可能地利用合法或非法的手段去謀求自身的利益，而政府官僚謀求自身的利益的手段之一就是封鎖、阻滯政務(wù)信息以便進(jìn)行暗箱操作，這就人為地在政府和公民之間加劇了信息不對稱。
二、官僚行為理論對我國行政機(jī)構(gòu)改革的啟示意義
（一）以官僚“自利性”假定為基礎(chǔ)來改革我國的政治體制
傳統(tǒng)觀念下政府是人民利益的代表，官僚是大公無私的，但官僚行為理論關(guān)于官僚的自利性假設(shè)否定了傳統(tǒng)意義上政府官僚只一心為公的神圣光環(huán)。官僚行為理論將公共選擇理論學(xué)派的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)推廣到政府官僚身上，認(rèn)為政府官僚與所有普通人一樣，都是追求個(gè)人利益最大化者。相對傳統(tǒng)的政治人和公共人假定，在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，“經(jīng)濟(jì)人”生存的客觀環(huán)境依然存在，追求自身利益（效用）最大化的行為動機(jī)仍然在起作用，因而官僚“自利性”假設(shè)更能經(jīng)受經(jīng)驗(yàn)的證實(shí)。既然政府官僚不是天使，并不是天然代表人民的利益，那么就通過周密的制度設(shè)計(jì)來對政府官僚行為進(jìn)行監(jiān)督和控制，遏制政府及其官僚的“經(jīng)濟(jì)人沖動”，防止官僚由公仆變?yōu)橹魅恕９识浴白岳浴惫倭艦榛A(chǔ)來進(jìn)行政治設(shè)計(jì)，完善我國的基本政治制度，改革我國的政治體制自有其合理性。
（二）通過制度設(shè)計(jì)加強(qiáng)對行政人員自主性的限制
在我國社會主義初級階段，由于體制方面的種種弊端，導(dǎo)致腐敗問題極其嚴(yán)重，所以在行政改革中，必須對行政人員的自主性嚴(yán)加控制，以遏制其追求個(gè)人利益的內(nèi)在沖動。官僚行為理論就如何對官僚自主性加以限制作出了一些具體設(shè)計(jì)：強(qiáng)化對官僚機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，如成立專門的專家委員會，對官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期審核，掌握其成本信息；同時(shí)在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部，建立有效的行為激勵(lì)機(jī)制，依據(jù)效率標(biāo)準(zhǔn)，決定官僚的獎(jiǎng)懲升遷及機(jī)構(gòu)的預(yù)算資金的調(diào)整。此外把成本—收益分析引進(jìn)政府工作的評價(jià)系統(tǒng)，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及官僚個(gè)人之間建立起競爭機(jī)制。借鑒官僚行為理論的上述對策，結(jié)合我國實(shí)際，可通過以下具體途徑加強(qiáng)對行政人員自主性的限制：
1.通過否決權(quán)、聽證會、質(zhì)詢和財(cái)政撥款等途徑加強(qiáng)對行政人員的立法控制。由于對政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督的形式化，我國人大監(jiān)督的效果極其有限。現(xiàn)代國家立法對官僚控制的方式主要兩種：第一種是過程的控制。首先，議會利用否決權(quán)對官僚實(shí)行控制與監(jiān)督；其次，利用調(diào)查，主要是采用聽證會以及議會質(zhì)詢時(shí)的調(diào)查；最后，要求行政機(jī)構(gòu)提交報(bào)告以了解其工作內(nèi)容。第二種控制是財(cái)政的控制。主要是通過財(cái)政撥款達(dá)到控制行政機(jī)構(gòu)的目的。因此強(qiáng)化人大對行政機(jī)構(gòu)控制的當(dāng)務(wù)之急在于具體化上述兩種立法控制途徑。
2.坐實(shí)預(yù)算審查權(quán)并賦予人大以預(yù)算修正權(quán)和刪減權(quán)。預(yù)算審批權(quán)是國會控制官僚機(jī)構(gòu)的法寶。當(dāng)前我國在行政權(quán)獨(dú)大，人大監(jiān)督權(quán)有限的大背景下，能夠真正發(fā)揮立法最大監(jiān)督功能就是預(yù)算審查。但是，人大對政府財(cái)政報(bào)告的審查監(jiān)督存在以下突出問題：政府提供給代表審查的財(cái)政報(bào)告如預(yù)算草案、計(jì)劃草案等都過于簡單，代表無法具體了解相關(guān)財(cái)政收支的合理性、必要性與科學(xué)性；大會安排代表閱讀、審議的時(shí)間過少；代表審議的能力、水平還有待提高。這些問題導(dǎo)致的直接結(jié)果就是，人大代表對預(yù)算的審查比較形式化。尤為關(guān)鍵的是制度設(shè)計(jì)上人大缺失預(yù)算修正權(quán)，結(jié)果預(yù)算草案往往沒有經(jīng)過任何修改、修正就全盤通過，預(yù)算審查權(quán)缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。為此，黨的十八大報(bào)告第一次提出人大加強(qiáng)對“錢袋子”的監(jiān)督“，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”，“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。要加強(qiáng)人大對政府預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，首先必須坐實(shí)人大的預(yù)算權(quán)，而要坐實(shí)人大的預(yù)算權(quán)，還必須在制度設(shè)計(jì)方面賦予人大以預(yù)算修正權(quán)甚至是預(yù)算刪減權(quán)。這樣人大通過預(yù)算支出的限制來防止政府的過度支出，有效遏制政府規(guī)模的膨脹。
3.建立人大監(jiān)察專員制度。近年來，不少學(xué)者一直呼吁和建議仿效西方議會監(jiān)察專員制度建立人大監(jiān)察專員制度。監(jiān)察專員制度為瑞典首創(chuàng)。其職責(zé)主要是監(jiān)督政府不當(dāng)行為，保障公民合法權(quán)益不受侵犯。議會監(jiān)察專員由國會任命和出資，具有絕對的獨(dú)立性，不受政府、黨團(tuán)和國會干涉，可以有效監(jiān)督行政權(quán)力。監(jiān)察專員具有獨(dú)立調(diào)查權(quán)，有權(quán)調(diào)查所有政府部門和公有部門，自主決定是否受理投訴和展開調(diào)查，是否向議會報(bào)告或公開官僚不法、瀆職、貪污或其他犯罪行為。因此其最顯著的優(yōu)勢就是實(shí)現(xiàn)了對政府的外部監(jiān)督。丹麥、挪威、英國、新西蘭、澳大利亞等都建立起類似的監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)。因而我國也可借鑒西方議會監(jiān)察專員制度，建立中國特色的人大監(jiān)察專員制度，加強(qiáng)對政府官僚不當(dāng)行為的外部監(jiān)督。
（三）用市場力量解決我國行政機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化
傾向的制度化設(shè)計(jì)與以往的尋求強(qiáng)化法律制度和監(jiān)督制約機(jī)制的思路不同，官僚行為理論基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，提出在政府以及整個(gè)政治領(lǐng)域中引進(jìn)市場競爭機(jī)制，用市場的力量解決預(yù)算最大化問題。威廉·尼斯卡寧在《官僚機(jī)構(gòu)與代議制政府》中提出了三個(gè)措施：一是在政府內(nèi)部重新確定競爭機(jī)制，使預(yù)算主管部門就可以選擇“報(bào)價(jià)最低”的機(jī)構(gòu)，從而降低費(fèi)用，縮小政府機(jī)構(gòu)的平均規(guī)模。二是在高層行政管理者中恢復(fù)發(fā)揮個(gè)人積極性的制度，促使行政領(lǐng)導(dǎo)人以“最小費(fèi)用”的策略去取代“最大化本部門預(yù)算規(guī)模”的策略。三是更經(jīng)常地采用公共服務(wù)民營化的政策，即更多地依賴于市場機(jī)制來生產(chǎn)某些公共物品或公共服務(wù)［16］。如清潔垃圾、消防、醫(yī)院、郵政、公共運(yùn)輸?shù)扔伤饺颂峁Ｃ駹I化是實(shí)現(xiàn)將市場機(jī)制引入公共行政領(lǐng)域這一目標(biāo)的重要方式。通過公共服務(wù)民營化這一手段，有效實(shí)現(xiàn)壓縮政府規(guī)模，縮減預(yù)算支出的目的。故而公共服務(wù)民營化也可成為解決我國當(dāng)前預(yù)算最大化問題的有效手段。如前所述，我國官僚預(yù)算最大化的主要表現(xiàn)為：機(jī)構(gòu)超編，政府規(guī)模膨脹；行政成本過高、地方政府債務(wù)沉重等等。西方國家的政府改革實(shí)踐證明，公共服務(wù)民營化可以有效減小政府規(guī)模、壓縮財(cái)政開支、減少行政成本過高、緩解地方政府債務(wù)。例如就減小政府規(guī)模而言，撒切爾夫人上臺時(shí)，英國政府民用事業(yè)就業(yè)人數(shù)為77萬人，到20世紀(jì)90年代中期，只有5萬人了，政府規(guī)模大大縮小。而隨著政府公務(wù)人數(shù)的減少和經(jīng)常性費(fèi)用支出的壓縮等，政府預(yù)算規(guī)模也大為縮減。之外政府通過向民營企業(yè)出讓一些公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)等方式，可以籌資還債，從而緩解地方債務(wù)。
（四）消除行政機(jī)構(gòu)信息壟斷的制度化設(shè)計(jì)
官僚信息不對稱理論認(rèn)為官僚機(jī)構(gòu)對信息的壟斷造成了其在決策中的優(yōu)勢地位，假如議會中政治家或其他非政府組織能獲取有關(guān)公共物品真實(shí)生產(chǎn)成本信息的話，官僚的壟斷地位就不復(fù)存在了，也就不會有擴(kuò)大的特權(quán)和權(quán)力濫用現(xiàn)象。因此，建立以信息公開法為核心的政府信息公開法律制度已經(jīng)成為世界性的趨勢。目前，全世界共有50多個(gè)國家制定了專門的政府信息公開方面的法律。消除我國行政機(jī)構(gòu)信息壟斷的制度化途徑主要有以下幾方面：
1.制定《政府信息公開法》。政府信息公開是打破官僚信息壟斷，保障政府與民眾信息對稱的前提和基礎(chǔ)。2008年開始實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》為我國政府信息公開奠定了良好的政策基礎(chǔ)。但整體上信息公開程度與公眾需求尚存差距。其原因在于目前正在實(shí)施的《政府信息公開條例》只是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，只能約束各級政府，對人大、檢察院、法院及黨的工作機(jī)關(guān)則無約束力，不僅如此其立法層級較低，無法解決與現(xiàn)有法律如《保密法》、《檔案法》的沖突，因此并不能替代《政府信息公開法》。因此，只有制定《政府信息公開法》對全國各地區(qū)、各部門都有約束力，才能真正起到對各級政府部門的信息公開活動進(jìn)行法律監(jiān)督的作用。同時(shí)制定和完善其他相關(guān)法律制度，如修改《保密法》、《檔案法》等。
2.建立和完善關(guān)于信息公開的具體制度。具體包括：
（1）信息自由制度。即政府法規(guī)、規(guī)章和其他文件原則上應(yīng)向社會公開，在法律規(guī)定范圍之內(nèi)，任何公民無論其目的如何均享有得到政府文件的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)拒絕提供有關(guān)的文件或材料時(shí)應(yīng)當(dāng)說明理由，承擔(dān)責(zé)任。
（2）行政會議公開制度。即行政機(jī)關(guān)的會議內(nèi)容。除法律另有規(guī)定之外，必須向公眾公開。
（3）建立和完善救濟(jì)制度。在當(dāng)信息非法公開或者公民獲得信息遭到拒絕時(shí)，公民有權(quán)提起復(fù)議或行政訴訟。
（4）建立政府信息公開的監(jiān)督制度。建立健全政府信息公開的考評制度，責(zé)任追究制度、監(jiān)督檢查制度、年度報(bào)告制度、投訴舉報(bào)制度等相應(yīng)制度。
（5）建立政府信息公開量化評估指標(biāo)體系。目前上海、北京少數(shù)地區(qū)已經(jīng)建立了政府信息公開量化評估指標(biāo)體系。
政府信息公開量化評估指標(biāo)體系具體能夠發(fā)揮評價(jià)、考核、引導(dǎo)三大功能，通過建立政府信息公開量化評估指標(biāo)體系能夠規(guī)范各級政府信息公開工作，健全政府信息公開監(jiān)督保障機(jī)制，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極、主動地履行好政府信息公開職責(zé)，不斷增強(qiáng)政府工作的透明度。總之，鑒于我國行政機(jī)構(gòu)中也同樣存在著行政人員自主性、預(yù)算最大化傾向以及政府信息壟斷等問題，所以官僚行為理論對認(rèn)識中國現(xiàn)實(shí)仍然具有一定的理論效力，官僚行為理論關(guān)于加強(qiáng)對官僚機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和控制，在政府內(nèi)外引進(jìn)競爭機(jī)制，消除政府信息壟斷等建議，對我國行政改革無疑具有重要的建設(shè)意義。
作者：牛田盛單位：南陽師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院