后新公共管理視線下街頭官僚裁量權探索范文

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由于街頭官僚自由裁量權范圍的不斷擴大，其所帶來的消極影響也日益凸顯。以往的理論對其束手無策，以致許多人對行政自由裁量權持懷疑或否定態(tài)度。后新公共管理為我們提供了一個全新的視角，可以幫助我們深入分析街頭官僚自由裁量權擴大的真正原因，并提出相應的治理對策。

一、后新公共管理的產(chǎn)生及其理論闡釋

20世紀90年代中后期開始，在西方發(fā)達國家逐漸興起后新公共管理運動改革。后新公共管理作為一種新的理論思潮，其主要觀點是在批判和吸收新公共管理理論的基礎上形成和發(fā)展的。

1．新公共管理理論的主要缺陷

新公共管理理論倡導效率性價值取向，主張引入企業(yè)家精神改造政府、引入競爭以及將公眾視為顧客等等。在新公共管理運動之初，政府的改革確實取得了相當理想的效果，但是隨著經(jīng)濟形勢趨向平穩(wěn)，公眾的注意力開始由關注經(jīng)濟發(fā)展轉移到關注公共利益以及公共服務及其質(zhì)量問題上來，而新公共管理所倡導的效率理念以及企業(yè)家精神等理論難以適應政府為滿足公眾對公共服務的需求所做的進一步改革的需要，因此，新公共管理面臨著前所未有的困境和挑戰(zhàn)。新公共管理面臨的理論困境主要表現(xiàn)為以下三個方面：

（1）企業(yè)家政府理論與公共性的沖突。新公共管理倡導的效率優(yōu)先價值取向與公共管理公共性的標準和要求不符，甚至有時南轅北轍。公共管理的公共性內(nèi)涵應包括民主、公平、公正以及公共服務的精神。而企業(yè)家政府理論倡導的效率優(yōu)先理念容易將政府管理引入只追求效率而忽視民主，只追求競爭而不顧公共利益的尷尬境地。

（2）顧客理念的內(nèi)在矛盾。顧客和公民屬于兩個領域內(nèi)的概念?！肮袷巧鐣跫s的一部分，顧客是市場契約的一部分。顧客僅僅是公民的一部分。公民位居顧客之上。”［1］

不將二者進行區(qū)分必然會導致理論上的沖突。而且，新公共管理雖主張為顧客服務，但是顧客范圍如何界定，顧客服務的標準如何衡量并無統(tǒng)一的標準和規(guī)范。

（3）分權模式導致的權力盲目擴張。在西方各國的新公共管理改革中，權力的下放導致地方權力逐漸增強，中央對地方的控制力卻在逐漸降低。而且地方政府提供的服務與承擔的責任與其所擁有的權力不相符。正如挪威著名行政學者克里斯滕森等人的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：“結構分解潛在地意味著中央控制能力的下降、權威性降低，下屬單位特別是面向市場的單位不太在乎政治上的考慮?！保?］

2．后新公共管理的理論闡釋

自20世紀90年代中期開始，英國、澳大利亞、新西蘭等國家，在長達二十年的新公共管理改革之后，在政府部門中悄然興起第二次改革運動，即后新公共管理運動?！斑@一趨勢不僅在英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯—撒克遜國家非常明顯，而且在其他并沒有致力于推行新公共管理改革的國家也日益顯現(xiàn)?！保?］

后新公共管理運動在新公共管理理論的基礎上，針對新公共管理理論中存在的固有缺陷以及在改革中出現(xiàn)的各種問題，提出了一些改進的方法和理論，主要可以概括為：

（1）價值取向的多元融合。新公共管理主張將企業(yè)家精神引入公共部門，試圖建立以效率優(yōu)先為價值取向的企業(yè)家政府，而忽略了民主、公平等原則。而后新公共管理運動堅持民主、公平、公正、效率等多原則并重，突出和強調(diào)公共利益以及政府部門的公共責任。

（2）倡導WOG政府模式。布萊爾政府1977年提出的WOG政府包括的范圍非常廣，“既包括決策的整體政府與執(zhí)行的整體政府，也包括橫向合作或縱向合作的整體政府”［4］。其主要目的是為了更好地處理那些涉及不同公共部門以及政策范圍的棘手問題，強調(diào)從全局角度考慮問題，密切各部門之間的協(xié)作，共同提高公共服務的質(zhì)量以及行政執(zhí)行的效率。

（3）由參與式分權到協(xié)作式集權。針對分權導致的權力擴張以及權責不符的情況，后新公共管理主張適度集權，包括兩個維度：縱向上，通過加強官僚等級控制，將下放到地方的部分權力逐漸收回；橫向上，通過加強同級各個部門之間的協(xié)作，在提高行政效率的基礎上同時實現(xiàn)各部門之間相互監(jiān)督和制約，避免各自為政的情況出現(xiàn)。

3．后新公共管理理論是分析街頭官僚自由裁量權的新視角

街頭官僚“是指處于基層、同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務員”［5］。我國典型的街頭官僚包括城管、交警等等。由于街頭官僚自由裁量權的擴張所引發(fā)的社會問題不斷增多，因此如何規(guī)范街頭官僚自由裁量權的使用成為了亟待解決的難題。而后新公共管理運動的興起為街頭官僚自由裁量權的研究提供了新的視角，主要有兩方面的意義。首先，有利于街頭官選擇正確的價值取向。在現(xiàn)實中，某些街頭官僚謀私利或者腐敗的其根本原因是其個人價值取向的偏失。而后新公共管理理論強調(diào)多元價值融合，在追求效率的同時也注重公正、公平以及公共服務等原則，有利于培育街頭官僚正確的價值取向。其次，有助于提高街頭官僚執(zhí)行的合法性，提高公共服務的質(zhì)量。后新公共管理主張適度集權，對下級政府部門以及人員進行有效的監(jiān)督和控制，因此，運用后新公共管理研究街頭官僚的自由裁量權可以規(guī)范街頭官僚自由裁量權的使用，這樣既可以提高公共服務的質(zhì)量，又可以改善街頭官僚及政府公共部門在公眾中的形象，對國家和社會的穩(wěn)定和發(fā)展有重要的意義。

二、街頭官僚自由裁量權擴張的成因與危害

街頭官僚不僅是政府社會管理的直接履行者，而且對公眾的切身利益乃至全社會秩序和市場經(jīng)濟秩序的建立和維護都產(chǎn)生著重大影響。由于街頭官僚擁有名目繁多的自由裁量權，假如街頭官僚濫用其所擁有的自由裁量權，其對國家和社會所造成的影響將非常嚴重。

1．街頭官僚自由裁量權擴張的表現(xiàn)

（1）行為的主觀隨意性放大。主要體現(xiàn)在：一方面，街頭官僚為了牟取私利而超越自由裁量權的范圍或者將非自由裁量權權力客體納入到自由裁量范圍之中；另一方面，街頭官僚為了滿足個人利益而使用不正當行政手段或者違反程序使用自由裁量權。

（2）個人利益的驅(qū)動性凸顯。權力的不斷下放以及自由裁量權自身的靈活性增加了個人私利性傾向。同時由于街頭官僚自由裁量的不斷擴張以及權力的行使缺乏有效的監(jiān)督，勢必會增加街頭官僚權力尋租的可能性，從而導致街頭官僚自由裁量權公共性的日益模糊。

（3）權力行使的強制性增多。當街頭官僚在實際執(zhí)行政策的過程中遇到公眾不配合執(zhí)行的情況時，容易受“官本位”思想的影響采用簡單粗暴的方式，與公眾發(fā)生直接的暴力或語言沖突。而且隨著街頭官僚自由裁量權的擴大，與公眾的沖突和矛盾事件也在不斷增多。我國街頭官僚的在執(zhí)行政策的過程中的服務性在不斷被侵蝕。

2．街頭官僚自由裁量權擴張的成因

（1）從街頭官僚角度分析。第一，價值取向模糊。價值取向模糊表現(xiàn)為兩個方面，一方面體現(xiàn)在街頭官僚對于個人利益問題上，丁煌認為每個人都會理性地追求個人利益最大化。街頭官僚亦如此，可能為了追求個人利益最大化以犧牲國家或公眾的利益代價，破壞公平、公正的公共性原則。另一方面體現(xiàn)在對待組織和顧客的問題上，某些街頭官僚單純追求效率，卻忽視了公共利益以及公共服務，因此造成公眾對政府的不滿情緒增加。第二，利益沖突問題突出。街頭官僚自由裁量權擴張的另一主要原因是利益沖突。美國著名行政學家奧斯特羅姆也指出：“在每一個群體中，都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機會主義行為的人?！保?］

首先是街頭官僚之間的利益沖突，由于公共服務資源的有限性，導致街頭官僚之間的利益沖突不可避免。其次是街頭官僚個人與街頭官僚機構之間的利益沖突，當組織的決策與個人的利益相沖突時，街頭官僚個人會毫不猶豫的選擇維護個人利益。正如詹姆斯·穆勒所言：“毫無疑問，假如把權力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，會像任何其他人一樣，運用他們手中的權力謀求自身利益，而不是謀求社會利益”［7］。最后是不同街頭官僚機構之間的利益沖突，不同的街頭官僚機構為了實現(xiàn)各自部門的利益最大化，只關注下屬街頭官僚“創(chuàng)收”的能力，而對其“創(chuàng)收”的手段卻漠不關心，導致街頭官僚越來越肆無忌憚的無限擴大自由裁量權。第三，對街頭官僚的自由裁量權監(jiān)控困難。一方面，李普斯基街頭官僚理論中曾提到街頭官僚很容易可以擺脫組織為制約其行為所作的努力，因此對其監(jiān)督和評估帶來很大的困難；另一方面街頭官僚管理者試圖通過減少街頭官僚的自由裁量權和約束他們可以運用的各種手段來對其進行監(jiān)督，但是街頭官僚面對復雜多變的現(xiàn)實情況又需要臨時進行再決策，又需要擁有可以靈活變通的自由裁量權。因此，管理者實際上很難對街頭官僚的自由裁量權進行監(jiān)督和控制。

（2）從顧客角度分析。首先，顧客的整體素質(zhì)有待提高。街頭官僚要經(jīng)常直接與顧客接觸，需要面對各種不同的顧客。由于顧客層次的復雜性，其受教育程度以及個人素質(zhì)也不盡相同，因此，由于顧客素質(zhì)偏低或態(tài)度惡劣而引發(fā)的街頭官僚與顧客之間的沖突問題屢見不鮮，有時甚至會威脅到街頭官僚個人的生命安全。其次，顧客的維權意識淡薄。當公眾遭受到街頭官僚不合理的執(zhí)法時，可供他們選擇的空間非常之小，因為他們面對的是由各種處罰工具與權力體系交織的公共權威。大多數(shù)公眾面對某些肆意橫行的街頭官僚時會選擇忍氣吞聲，這不僅助長了街頭官僚的囂張氣焰，也在無形之中擴大了街頭官僚的自由裁量權。

3．街頭官僚自由裁量權擴張的危害

（1）自由裁量權擴張是滋生腐敗的溫床。法國偉大的思想家孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗?！保?］街頭官僚自由裁量權的擴大同樣會帶來這樣的問題。一方面由于某些街頭官僚自由裁量權彈性過大，將自由裁量權的使用本末倒置，這樣既不利于解決根本問題，也會對政府的形象產(chǎn)生一定的影響；另一方面，街頭官僚的尋租行為，他們可能會利用其擁有的自由裁量權通過不正當?shù)姆绞交蛲緩?，與其他權力主體或經(jīng)濟主體發(fā)生權錢交易，這樣的例子屢見不鮮。

（2）自由裁量權擴張會導致公共利益受損。眾所周知，一定的自由裁量權是街頭官僚所必需的，但是如果自由裁量權盲目擴張勢必會導致街頭官僚的權力欲不斷膨脹，同時也可能導致街頭官僚利用自由裁量權作為牟取利益的工具和手段，從而對公共利益造成損害，更嚴重的也許會影響政府的形象。

（3）自由裁量權擴張容易引發(fā)官民沖突。隨著街頭官僚自由裁量權有形和無形的不斷擴張，街頭官僚的執(zhí)行政策的方式和手段也隨之日益強硬化，再加之街頭官僚以及顧客的受教育水平以及綜合素質(zhì)良莠不齊，因此，在街頭官僚運用自由裁量權的時候容易與顧客之間發(fā)生語言及肢體沖突，更嚴重的甚至會威脅到雙方的生命安全。

三、街頭官僚自由裁量權調(diào)控的新思路

從后新公共管理視角研究規(guī)范街頭官僚自由裁量權最終目的是將街頭官僚自由裁量權限定在一個合理的閾值內(nèi)，為其設定一個虛擬的邊界。本文提出制約和控制街頭官僚自由裁量權的幾點措施。

1．促進街頭官僚向多元價值取向轉變

（1）效率性價值取向。自威爾遜創(chuàng)立行政管理以來，效率性價值取向一直被視為追求的終極目標。后新公共管理理論同樣主張需要遵循效率原則，但是并不是效率至上，一切活動都為效率服務，而是在效率優(yōu)先的基礎上兼顧公平、公正等原則。街頭官僚運用自由裁量權的目的之一就是為了提高政府的行政效率，節(jié)約行政成本，更好地為公眾服務。

（2）公共性價值取向。私營部門的管理方法與政府公共部門管理具有本質(zhì)的不同，其本身所固有的缺陷導致應用到公共部門中公共性價值取向的消失。而街頭官僚作為擁有公共資源的提供者，其面對的并不是單純的顧客，而是具有公民身份的顧客，因此街頭官僚在為顧客提供公共服務的時候并不像一般市場上買賣雙方的關系那樣簡單。公平和正義才是公共服務的最終目的，而效率只是更好地實現(xiàn)公平和爭議的公共服務的一種手段。

（3）公平性價值取向。街頭官僚應該將公平性價值取向作為其基本的價值取向目標。一方面，由于我國存在一定的貧富差距，因此不同的公眾所要求的公共服務的數(shù)量和質(zhì)量也不一樣。但是街頭官僚所提供的公共服務的目標對象是面向全體公眾的，并不能因為社會財富的差距而將服務對象劃分等級，這樣不僅會嚴重損害公共服務的公平性，同時也會導致公共服務上的“馬太效應”。另一方面，由于當今社會權力尋租的活動的日益增多，已經(jīng)使街頭官僚的行政活動逐漸偏離了公平性價值取向的目標，變成了其牟取私利的工具和手段，因此，街頭官僚要向堅持公平性價值取向的轉變。

2．加強街頭官僚的利益協(xié)調(diào)

對街頭官僚的利益協(xié)調(diào)主要包括以下幾個方面：

（1）街頭官僚之間的利益協(xié)調(diào)。

街頭官僚之間的利益沖突主要表現(xiàn)為物質(zhì)利益的沖突，可以通過以下途徑解決，一方面，在努力增加公共資源的同時，要建立公共資源的合理使用制度，并定期對街頭官僚使用公共資源的情況進行審查和評估；另一方面，街頭官僚之間的關系應由相互競爭轉向相互信任，街頭官僚之間彼此相互協(xié)作，互相監(jiān)督。

（2）街頭官僚與街頭官僚機構之間的利益協(xié)調(diào)。

街頭官僚與機構之間的利益沖突歸根到底是組織利益和個人利益的沖突。要解決這一問題需要從兩方面入手。首先，吸納街頭官僚共同制定組織目標，使街頭官僚充分了解組織目標和組織利益。其次，街頭官僚機構的管理者需要建立有效激勵機制，促使街頭官僚的個人利益向組織利益轉化，在實現(xiàn)組織利益的同時也間接實現(xiàn)了個人利益，達到個人利益和組織利益的統(tǒng)一。

（3）不同街頭官僚機構之間的利益協(xié)調(diào)。

不同街頭官僚機構之間存在利益沖突的主要原因是由于職能不清以及之間缺乏良好的溝通。因此，要解決不同街頭官僚機構之間的利益沖突關鍵在于，首先要明確劃分不同街頭官僚機構之間的職能，明確各自所管轄的范圍以及所擁有的職權；其次，不同的街頭官僚之間要加強協(xié)作和溝通，這樣在同一事件涉及不同的街頭官僚機構時，相互之間可以在最短時間內(nèi)進行協(xié)商處理，更快捷地為公眾服務，同時也有利于限制街頭官僚自由裁量權的濫用。

3．加強對街頭官僚自由裁量權的調(diào)控

（1）培育街頭官僚自由裁量權的自我約束機制。

首先，要建立自我約束文化機制，要提高街頭官僚隊伍的整體素質(zhì)，要定期或不定期地對街頭官僚進行教育和培訓，建立和完善培訓機制，創(chuàng)新培訓方式，突出培訓實效。加強對街頭官僚的職業(yè)道德以及業(yè)務水平的培訓，努力將公平、公正、依法行政、為民服務理念內(nèi)化到街頭官僚的思想和行為中去。其次，建立自我約束的道德機制，街頭官僚自身的道德素質(zhì)如何對自由裁量權的使用有著重要的影響。企業(yè)家政府的代表人物戴維·奧斯本指出：“公務員制度的價值觀，包括忠誠服務、操守清廉、正直公平等等，可以使減少對公務員事前控制的做法成為可行的改變現(xiàn)狀的方法?！保?］

雖然道德并不像法律那樣具有強制性，但是卻是出于個人內(nèi)心的良知。因此，街頭官僚應嚴于律己，牢固樹立勿以善小而不為，勿以惡小而為之的道德觀念，保證自由裁量權行使的公正性與公平性。

（2）加強街頭官僚機構的調(diào)控、監(jiān)督功能。

加強街頭官僚機構的行政調(diào)控與監(jiān)督功能需要從兩個方向入手：首先，在縱向上，一方面，街頭官僚機構的管理者應制定相關規(guī)定明確自由裁量權的使用范圍，同時對一些超出本部門或超出街頭官僚本身權利范圍的自由裁量權予以收回。另一方面，街頭官僚機構的管理者可以借鑒目標管理的一些方法，將總目標分成若干個分目標，并分配給每個街頭官僚，這樣在某種程度上可以說是縮小了街頭官僚的自由裁量權，也有利于管理者對街頭官僚的監(jiān)督。其次，在橫向上，不同的街頭官僚機構要加強協(xié)作和溝通，對于雙方職能重疊的領域也要進行明確的劃分，避免重復執(zhí)法的事件發(fā)生。同時，不同街頭官僚機構之間的溝通和交流，也有利于不同的街頭官僚機構以及街頭官僚之間的相互制約和監(jiān)督。而且具有重疊職能的街頭官僚機構之間還可能會形成良性競爭，各自為了吸引顧客不斷提高各自的公共服務水平，有利于街頭官僚自由裁量權的合理使用。

（3）健全街頭官僚自由裁量權的社會監(jiān)控體系。

首先，建立街頭官僚自由裁量權的內(nèi)部監(jiān)控體系。第一，要強化行政層級監(jiān)控，上級街頭官僚機構有權對街頭官僚所作出的不當或違法的行政行為予以撤銷，并追究街頭官僚的行政責任。第二，健全行政監(jiān)察制度，在街頭官僚機構內(nèi)部設立獨立的權力監(jiān)督機構，并且由街頭官僚機構的領導者擔任機構負責人。第三，完善行政復議制度，行政復議制度是維護顧客利益的重要手段，同時也是有效約束街頭官僚自由裁量權不可或缺的要素。其次，建立相應的外部監(jiān)督體系。第一，要建立顧客監(jiān)督機制，加大相關法律法規(guī)的宣傳力度，提高公眾對依法行政的監(jiān)督意識和參與意識，鼓勵群眾對街頭官僚自由裁量權的使用進行監(jiān)督，并設立相應的部門受理顧客的檢舉和控告，切實保障顧客的利益，真正把顧客對街頭官僚自由裁量權的監(jiān)督制度化、經(jīng)?；?。第二，加強輿論監(jiān)督，在西方國家，以網(wǎng)絡、電視和報紙為代表的輿論監(jiān)督已經(jīng)成為繼行政、司法、立法三種權力之外的第四種權力，并且其影響也日益擴大。因此我國應賦予輿論媒體以更多的監(jiān)督權力，充分利用輿論監(jiān)督，有效地限制街頭官僚自由裁量權的不合理使用。

（4）強化街頭官僚自由裁量權的司法控制力度。

對街頭官僚自由裁量權的司法控制主要體現(xiàn)在行政訴訟上，采取不告不理的態(tài)度。但是在實踐中，顧客本身由于多種原因，并未進入司法控制環(huán)節(jié)，在面對街頭官僚自由裁量權侵害的時候往往選擇忍氣吞聲。為了避免此類情況發(fā)生，應從兩方面入手：一方面，應該擴大司法審查的范圍，將街頭官僚自由裁量權的行使納入到司法審查的范圍中來，對街頭官僚自由裁量權的行使進行定期的抽查。另一方面，加強法律知識方面的宣傳教育，提高公眾的維權意識。鼓勵公眾拿起法律武器對街頭官僚違法或不合理運用自由裁量權的行為進行還擊，切實維護自身的利益以及法律的尊嚴。