憲法視域下的檢察權范文

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檢察機關的領導體制是關涉檢察權合理配置與有效行使的重大問題，是獨立行使檢察權的制度保障［2］。在1954年憲法起草過程中，檢察機關應該垂直領導還是雙重從屬領導，仍然有所爭議。許崇德教授回憶說，他曾見到田家英在草案的大字本上，反復貼紙條，涉及檢察機關這一條，起初是“垂直領導”，過兩天貼成了“雙重從屬”，再過幾天又貼成了“垂直領導”。這樣反復多次，最終定下“垂直領導”［1］(P4)。但為何選擇垂直領導，沒有進一步的憲法說明。1954年9月，新中國第一部憲法和《人民檢察院組織法》誕生，并改“署”為“院”，1954年憲法對檢察機關的職權、定位作了詳盡的規定，即:中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的范圍行使檢察權(第81條)。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院在上級人民檢察院的領導下，并且一律在最高人民檢察院的統一領導下，進行工作(第81條)。地方各級人民檢察院獨立行使職權，不受地方國家機關的干涉(第83條)。最高人民檢察院對全國人民代表大會負責并報告工作;在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作(第84條)。上述規定，標志著我國人民代表大會制度下的“一府兩院”———中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院的國家機構體制正式形成，并確立了最高人民檢察院向全國人大及其常委會負責并報告工作的制度，同時確立了或者說是恢復了1949年建立的檢察機關垂直領導體制。但1954年憲法頒布僅三年，中國反右斗爭開始擴大化。1960年11月，中央下文件要求公安部、最高人民檢察院、最高人民法院合署辦公，1968年12月，我國各級人民檢察院先后被撤銷。1975年憲法中，關于審判機關和檢察機關的內容只有一條，規定檢察機關的職權由各級公安機關行使，從而以根本法的形式確認了這種體制。

1978年憲法，鑒于同各種違法亂紀行為作斗爭的極大重要性，憲法中又恢復了檢察機關的設置［3］，明確規定:最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的范圍行使檢察權。最高人民檢察院監督地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的檢察工作，上級人民檢察院監督下級人民檢察院的檢察工作。最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會負責并報告工作(第43條)。這一規定與1954年憲法相比，將上下級的領導關系改為了監督關系，增加了地方人民檢察院對本級人大負責并報告工作的規定，但人民檢察院獨立行使職權的原則沒有恢復。僅僅一年之后，1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了憲法修正案，上下級人民檢察院的關系又由監督改為領導。與憲法修正案同一天通過的，還有《人民檢察院組織法》，其中明確規定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關(第1條)。盡管當時對檢察機關的定性存在爭議，但法律最后采納了“國家的法律監督機關”這一主張，并在1982年的憲法中得到進一步確認，上下級檢察機關的領導關系也在1982年憲法中得到確認并延續至今。

1982年憲法規定，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督(第3條)。中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關(第129條)。人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉(第131條)。最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作(第132條)。最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責(第133條)。通過解讀1982年憲法，可以看出現行憲法對檢察機關的定位。其一，人民檢察院是國家的法律監督機關。所謂法律監督，是通過行使職權得以體現的。根據《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等法律，我國人民檢察院行使下列職權:(1)對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權。即一般法律監督權。(2)對于直接受理的刑事案件，進行偵查。即自偵權。(3)對于公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者不起訴;對于公安機關的偵查活動是否合法，實行監督。即檢察批捕和對偵查活動的監督權。(4)對于刑事案件提起公訴，支持公訴;對于人民法院的審判活動是否合法，實行監督。(5)對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監督。(6)對人民法院的民事審判活動實行法律監督。(7)對于行政訴訟實行法律監督。后四項職權是公訴權和對法院審判活動和監所活動的監督權。其二，檢察院獨立行使檢察權。長期以來，我國的檢察機關與法院同被認為是司法機關，所以憲法對二者行使職權時的獨立性作出同樣的規定，法院和檢察院都是依照法律規定獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。其三，檢察院實行雙重領導體制。下級檢察院在接受上級檢察院領導的同時，還要向同級人大及其常委會負責并報告工作。現行憲法頒布實施30年來，雖然歷經四次修改，但關于檢察機關的規定未曾作過改動。理論界和實務界對我國檢察制度和檢察權的探討也遠未達成共識。就我國檢察權的理論、法律文本和實踐運作而言，還存在諸多問題有待進一步探討。

我國檢察權憲法設置中存在的問題

(一)檢察權理論研究不足

制度設計需要理論先行。一項制度的存在并發揮作用，必須有堅實的理論作為基礎和后盾。新中國成立后，我國歷部憲法對檢察機關及其職權的設置缺乏持續性，與我國檢察制度的理論研究支撐不足不無關系。中國的憲政體制明顯不同于西方的權力分立體制。在西方三權分立憲政體制中，英美法系國家將立法、行政、司法三權分立而將檢察權歸屬于行政權，大陸法系國家將檢察權歸于以法院和法官為主體的司法權之下。新中國的檢察制度，理論上來源于列寧的檢察權思想，實踐上來源于蘇聯蘇維埃體制的政治架構。列寧在領導制定蘇聯刑法、民法、刑事訴訟法等一系列法典的同時認識到，必須有一個強有力的機構保障法律的統一實施。列寧認為，社會主義的檢察權是司法權的一部分，檢察權和審判權共同構筑成社會主義的司法權;為了保障檢察權的獨立行使不受地方主義的影響以利于維護法制統一，檢察機關應當實行自上而下的垂直領導體制;檢察機關的職能包括一般監督、訴訟監督和法制統一的監督［4］。1922年，蘇聯檢察機關從司法行政機關中分離出來，但仍設在司法人民委員會(審判機關)之內。1933年檢察機關脫離了審判機關。1936年蘇聯憲法明確規定檢察機關直屬最高蘇維埃，獨立行使職權，不受其他機關的干涉。由此，檢察機關成為同行政機關、審判機關并行的蘇維埃的執行機構，并對行政機關的執法活動和審判機關的司法活動以及一切違法犯罪行為進行監督。檢察機關在蘇聯發展成為專門的法律監督機關［5］。新中國成立后，按照馬克思主義的國家學說特別是列寧關于法律監督的理論，并結合中國的實際，我國建立了獨立的檢察機關。我國1954年憲法以蘇聯1936年憲法為藍本，對檢察權作出了相應的規定。正如彭真指出的:“列寧在十月革命后，曾堅持檢察機關的職權是維護國家法制的統一，我們的檢察院組織法就是運用列寧的這一指導思想結合我國實際情況制定的。”［6］(P392)中國法制理論與制度的選擇借鑒蘇聯模式，首先取決于對馬克思主義意識形態的認同和中蘇兩國革命性質、目標的一致，是一種歷史的必然選擇［7］(P256)。然而，在學習借鑒蘇聯的檢察理論和模式的同時，我們并沒有進行理論上的深入探討和論證，更多的是一種制度的模仿和照搬。以至于有的學者認為，將列寧的檢察法律監督理論作為構筑中國檢察權理論基礎的核心，是建國初期中國社會全盤“蘇化”的產物，現在已經到了對這一理論提出質疑的時候了［8］(P90－131)。由于我國憲法中檢察機關設置的必要性及其地位、職權、性質等等，都缺少足夠的理論支持，期間，檢察機關遭遇的是毀滅性的打擊，恢復重建之后，學術界也始終爭論不休，直接影響了檢察權的職權架構和職能發揮，甚至檢察機關的存在價值也受到各方面的詰難。比如，“中國檢察院體制應予取消”，“廢除檢察機關的法律監督權”，“取消檢察機關的職務犯罪偵查權，建立廉政公署制”等，檢察機關的獨立存在受到了諸多質疑［9］。

(二)檢察權憲法定位模糊

根據我國現行憲法，人民檢察院是國家的法律監督機關，依照法律規定獨立行使檢察權。這里出現了兩個概念:法律監督和檢察權。何謂檢察權，其與法律監督的關系，憲法條文中沒有明確，從而使理論界眾說紛紜。檢察權是檢察制度的核心問題。一般來說，檢察權的性質是指在國家權力結構體系中，檢察權所處的地位和在權力劃分中的歸屬。對檢察權性質的不同界定，關系到檢察機關的法律地位和職能以及檢察權的行使。關于檢察權的性質，學界較有影響的觀點有四種，即行政權說、司法權說、行政與司法雙重屬性說以及法律監督權說［10］。行政權說認為，西方國家檢察權運行體制的設置屬于行政權，這是世界通例;檢察權是一種國家主動追究干預的行政權力，檢察機關行使的偵查權、公訴權為基本內容的檢察權在本質屬性和終極意義上應屬于行政權;檢察機關自身實行一體化的領導體制;檢察權不具有司法權的內在屬性，檢察機關的權力特性與司法權的內在屬性是完全背離的。司法權說認為，在我國，檢察機關是一個完整獨立的機構體系，它的權力來源于憲法和權力機關的授權，檢察機關與審判機關平行設置，是我國的兩大司法機關，檢察官的地位和職責近似于法官，執行的是司法領域內的重要職能，具有法律守護人的地位。行政與司法雙重屬性說認為，檢察權是一種獨特的權力，兼具行政權和司法權的特點。由于檢察權同時具有這兩種屬性且無法判斷哪種權力更占據主導地位，因此，這種權力的屬性應在傳統的權力之外來判斷。法律監督權說認為，我國的檢察權是一種獨立于司法權和行政權之外的法律監督權，其基本職責是通過起訴、抗訴、建議糾正違法等方式對違法犯罪行為進行法律監督。近年來，法律監督權說似乎得到了檢察系統和多數學者的支持，但仍有許多疑問有待回答。批評者認為，法律監督權本身是一個被很多人非常不嚴肅地隨意使用、本身也極不科學的概念。認為人民檢察院是國家的法律監督機關的規定是憲法的一處硬傷，檢察機關不應當是一個獨立履行法律監督職能的司法機關，對檢察機關的法律監督地位提出質疑［10］。我國歷部憲法關于檢察機關及檢察權的規定是缺乏充分而細致的論證的。縱觀憲法，關于檢察機關的規定從129條一直到135條，但恰恰是這些規定在很大程度上成為檢察權相關問題爭論的緣由。

(三)檢察權實踐運作存在障礙

由于檢察權的理論支撐不足，憲法定位模糊，使得檢察機關在實踐中的運行也存在諸多障礙。就領導體制而言，上下級檢察院的關系，直接關涉到檢察機關的定位及其與其它國家機關之間的關系。由于我國目前的雙重領導體制，不少地方檢察機關在行使職權時遭遇地方保護主義，檢察機關與其他機關之間也存在不協調現象。如何強化上級檢察機關的領導力度，避免地方的不當干預，是檢察機關職能發揮需要解決的現實問題。就雙重角色而言，在職務犯罪偵查中，檢察機關背負著“自己監督自己”的質疑。在刑事訴訟庭審中，檢察機關一方面擔負著公訴職能，一方面行使著法律監督權職能，同一時間和地點，同一主體扮演著不同的角色，不同權力的同時行使，使角色沖突難以避免，也背離了權力監督和制約的檢察制度設計初衷。以至于有學者指出，這種檢察機關作為法律監督機關的定位直接妨害到了法院的司法獨立和司法權威，不符合以法官為中心構建司法體系，以審判為中心追求司法正義的司法理念［11］。就法律監督權的實效而言，有人認為檢察機關的法律監督權過于軟弱，檢察監督那種消級、被動的的運作狀況已引起社會民眾的不滿。也有學者批評檢察監督權過大，是所謂的站在法院之上的監督。近兩年最高人民檢察院的工作報告通過率均在百分之八十左右，有近百分之二十的全國人大代表對檢察機關的工作不滿意，也代表了民意對檢察權行使的一個整體評價。實踐中，檢察權到底是過強還是過弱，應該是檢察機關行使職權時需要考慮的一個前提。

在憲法架構下定位檢察權

在世界各國，一個國家的檢察權性質無不受制于該國的憲政體制。同樣，我國的檢察制度，是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分。基于此，我們應從憲法角度入手，從國家的政治制度入手，在憲法架構下定位我國的檢察權。

(一)檢察權的定位應以憲法為依據

憲法是國家的根本法，被公認為“萬法之母”。憲法之為根本法，在于其內容之根本，即憲法規定的是國家的根本制度、根本任務和國家生活的基本原則等涉及國家全局的根本性問題。其中，根本制度的安排是奠定憲法根本法地位的基石。在根本制度中，人民代表大會制度是國家制度體系中的根本的政治制度，檢察制度是人民代表大會制度下的政治制度的重要組成部分。依照憲法，國家一切權力屬于人民，人民通過普選將權力委托到全體代表手中，全體代表所組成的人民代表大會成為掌握全部國家權力的“國家權力機關”。但全國人大并不是親自行使所有國家權力，而是依照分工原則，對部分權力二次授權，將國家權力中的行政權、審判權、法律監督權等分別委托到由它產生的政府、法院、檢察院(一府兩院)等其他國家機關。正因為“一府兩院”分別從人民代表大會那里獲得了一部分國家權力的委托，因此，它們就分別成為“國家行政機關”、“國家審判機關”與“國家法律監督機關”。作為最高權力機關的全國人大，只保留行使國家權力中的立法權、決定權、任免權和對這些被授權機關的監督權。在人民代表大會制度下，檢察權與行政權、審判權等共同構成國家權力體系的二級權力形式，對人大負責，受人大監督。由此可見，我國檢察制度是整個憲政體制的重要組成部分。為了更好地實現憲法原則和精神，針對實踐中出現的問題，檢察制度需要不斷改進和完善，但必須在現有憲法框架內穩妥進行，檢察權不容肢解，檢察機關的憲法地位不容質疑［12］。對檢察制度的改革，對檢察權的定位，不應偏離憲法規定的原則和精神。在此前提下，通過完善憲法，明確檢察權的屬性，使憲法對檢察機關的規定更為明確清晰。這是實施憲法、維護國家法制統一的基本要求。

(二)檢察權的定位應以人大制度為前提

如前所述，要正確認識并準確界定我國檢察權的性質，不能離開我國政治制度的整體架構。人民代表大會制度下的“一府兩院制”與西方的“三權分立制”在權力的構成、配置和內容上迥然有異。這就決定了研究中國檢察權的性質必須立足于人民代表大會制。對此，理論界和實務界諸多學者已認識到并堅持了這一框架和前提。人民代表大會制度之所以稱為根本政治制度，是因為人大是國家政權機關運作的中心。人民代表大會制度是以人大為中心的，包括人大、政府、法院、檢察院等國家機關的產生、運作及它們的相互關系的一整套制度，它是國家其他政治制度的來源，也是國家整個政權組織體系的核心。正如有學者所言，“以三權作為一種不言而喻的前提預設，在這個意義上爭論檢察權到底是一種什么樣的權力，完全脫離了我國人民代表大會制度的政治架構。我們不能無視我們自己的現實，如何在人代會的政治架構中定位檢察權，這是一個需要好好思考的問題。”［13］(P11)人民代表大會制度為基礎的政治架構，是定位檢察權的基本前提。對此，我國著名的檢察理論專家王桂五概括道:“我國的人民檢察制度，是由人民代表大會制度決定和產生的一項法律監督制度。在人民代表大會制度下，法律監督職能從其他國家職能中徹底分離與專門化，是歷史的進步。不能僅僅把檢察制度看作是一項訴訟制度，主要執行訴訟職能，應從國家政治制度的更高層次上加以研究，充分肯定其法律監督職能，才能看清楚檢察制度的本質，從而完善人民代表大會制度下的法律監督機制。”［14］(P3)在中國共產黨十八大報告中，“中國特色社會主義制度”首次寫入黨代會報告。報告概括的中國特色社會主義制度，包涵著豐富的一整套制度體系。其中，人民代表大會制度作為“根本政治制度”的定位沒有變，與以往不同的是，這一根本政治制度被列為“中國特色社會主義制度”的首要內容。只有將檢察權放在我國人民代表大會制度的前提下定位，才能得出中國檢察權的科學屬性。

(三)檢察權的定位應是法律監督權

近年來，理論界和實務界均有文章探討我國檢察權的法律監督權屬性。有學者將檢察機關的檢察權概括為五個方面:一是對職務犯罪的偵查權，二是偵查監督權，三是公訴權，四是審判監督權，五是執行監督權。認為這五方面的職權都從不同的角度、不同的方面，以不同的方式，代表國家實施法律監督。其中，對職務犯罪的偵查權、偵查監督權、訴訟監督權和執行監督權，是檢察機關代表國家對有關國家機關及其工作人員執行法律情況的監督，而公訴權則是檢察機關代表國家對公民和法人遵守法律情況的監督［5］。通過對檢察權全部權能的分解，我們可以得出檢察權是法律監督權的論斷。無論在憲法文本還是在政治實踐中，通過將檢察權置于人民代表大會制度的政治架構下分析，可以看出檢察權在我國國家權力結構體系中的地位和在權力劃分中的歸屬。檢察權是與行政權、審判權涇渭分明的不同國家權力，是人民代表大會制度下的二級權力。檢察權性質上是法律監督權，這是不同于行政權、審判權的獨立的國家權力形態，它承擔的是相對獨立的國家職能。

我國的檢察制度，是一項具有鮮明中國特色的司法制度。黨的十八大強調，要進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。完善我國的檢察制度，需要進一步推進理論研究，完善憲法文本，在實踐中將“強化法律監督，維護公平正義”作為檢察工作的永恒主題。（本文作者：鐘麗娟單位：中共山東省委黨校政法教研部）