體育休閑產業法治論文范文
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與全國其他各省、市相比，陜西省關于體育休閑產業發展的立法明顯滯后。比如從地方經營性立法看，有些省針對體育市場經營活動頒布了省一級的體育市場經營活動方面的專門規定，而就陜西省來看，目前比較成熟的是《西安市體育經營活動管理條例》和《西安市體育經營活動管理條例實施細則》。這兩個法律文本中，西安市對體育休閑產業的行政執法和監管的規定還是比較全面的，從市場主體的資格、經營范圍、經營行為、消費者、經營者的權利和義務、行政主管機關的監管方式、程序，以及市場相關主體的行政救濟方式等都有比較詳細的規定。目前這兩個法律規范是西安市體育休閑產業經營活動的基本制度。除西安以外的陜西省其它各地市區，相關的法律規定尚不成熟，還需要進一步加強地方立法。上述從國家到陜西省地方法規的出臺是保障陜西體育休閑產業發展的重要法律依據。但與建設社會主義法治國家、陜西省體育休閑市場的實際需求相比，陜西省體育休閑產業的政策法規保障不足還很突出，主要表現在以下三個方面：
第一，立法滯后于體育休閑產業發展的現實需要。從整體看，立法的不足已經成為制約陜西省地方體育休閑產業發展的短板。從體育休閑產業的屬性看，兼具商品和公共物品雙重屬性，對于這樣的屬性的產業發展國家和地方均存在立法滯后的問題，比如《民法》、《公司法》等法律法規對其組織結構、民事主體的規定還只是一般性規定，沒有考慮體育休閑產業組織形態的特殊性，尤其是體育休閑產業作為體育文化產業發展的一部分沒有引起足夠的重視。對體育事業的公共屬性和體育市場的產品屬性的多形態的組織結構采取何種治理結構以及如何承擔責任也未予以深刻思考，因此，加強體育休閑產業發展的立法成為當務之急。
第二，法規的制度性缺陷是制約體育休閑產業發展的瓶頸。比如，國家將體育產業劃歸為娛樂業的行業歸屬導致體育產業在金融和稅收方面的宏觀管理法律制度瓶頸限制或制約了陜西體育休閑產業的發展。因為銀行受信貸政策和對經營風險預期的影響給予娛樂業貸款限制，在稅收方面高額征稅，這在一定程度上提高了體育休閑產業的經營成本，企業難以為繼的現象突出。就陜西省的一些調查數據看，在企業融資方面，65.6%的經營管理人員認為，近年來行業的融資渠道沒有變化，有23.4%認為經營渠道變窄，11%則認為經營渠道變寬。陜西體育休閑產業的融資困難與宏觀政策法律關系緊密。融資在體育休閑產業的發展中占有很重要的地位，該行業的發展需要大量的資金投入。在陜西省，投資該行業的市場主體大多為民營企業，融資難度更大。這一困境的出現與現有的法律框架有關，比如按照法律規定，融資的渠道有銀行貸款、通過證券、股票市場融資、吸引風險投資基金、通過個體融資等。陜西省該行業融資大量來源于個體融資，其實是向消費者“融資”，通常采用會員制形式，通過辦卡等形式，提前向消費者收取費用達到融資目的，而少有通過證券、股票市場和吸引風險投資基金融資的成功的案例?？梢姡谫Y不暢也是制約體育休閑產業發展的主要問題，業內人士認為，這種狀況和該行業發展過程中的政策性導向有關，如前面提及的主要受制于國家對體育產業的歸屬的宏觀法律調控。在稅收方面的高額征稅的法律規定提高了陜西體育休閑產業的成本。在健身活動經營項目中，高爾夫球、保齡球、臺球曾被納入娛樂業，征收娛樂業營業稅。《陜西省稅務局關于調整娛樂業營業稅稅率的通知》（陜地稅<2000>004號中，規定：根據《中華人民共和國營業稅暫行條例》第二條“經營娛樂業業務的適用稅率為5%--20%；納稅人經營娛樂業具體適用稅率，由省、自治區、直轄市人民政府在規定的幅度內決定。高爾夫球、保齡球，臺球稅率西安為15%；寶雞、漢中、商洛、安康、咸陽、渭南、銅川、延安、榆林地市所在地為12%；其他縣市區委為10%；文化體育稅目征收營業稅為3%。為調整產業結構，國務院和國家體育總局先后提出大力發展體育產業，尤其是體育休閑產業，并提出要給予稅收、金融方面的政策優惠。但通過對陜西省幾個地市的實地考察，很多企業表示沒有享受到相關的優惠政策。
第三，相關立法偏重行政權力，忽視政策法規導向以及行業自治的重要性。從國家體育產業發展的政策導向來看，對于規范體育休閑產業市場方面，陜西省的相關政策導向以及發揮行業協會的積極作用做得不夠。西安保齡球市場的變化可算作典型代表。據相關材料：十年前，保齡球在西安市是時尚的體育休閑產業，雖然國家將其納入娛樂行業征收較高的營業稅，但經營者的經濟效益依然很可觀。隨著行業門檻降低，更多的經營者加入了這一市場，為了招徠顧客，打價格戰成了唯一的營銷手段。保齡球的價格從最初每局100元左右，在短短幾年內降至每局2-3元。原來高投入的一些經營者，無法承受高額的經營成本，相繼關門倒閉。那些低投入，靠價格低廉爭得一些市場份額的經營者也相繼關門轉行，惡性競爭的結果是兩敗俱傷。這是為什么呢？因為體育休閑產業，尤其是保齡球運動，它本身就屬于少數人的運動，是有“閑”、有“錢”，外加消費者選擇體育休閑的心態的綜合產物，這種消費的文化心態對市場很重要。保齡球在價格高昂的時候，玩的是一種時尚和愜意。當保齡球館（場），遍地皆是，而且價格很低時，這種心態就不存在了，這個特定的顧客群體就消失了，這個市場就被“砸掉”了。如果有保護市場的措施，比如等級認證制度或星級認證制度，這個行業就不怕價格戰，市場也不至于被“砸掉”。對這個案例的分析，大部分緣由是國家和陜西政策法規等宏觀制度管理對體育休閑產業的發展沒有發揮足夠好的導向作用，同時，也缺少體育行業協會的規范性引領。我們在對陜西體育休閑產業的經營管理者的訪談調研中，也發現同業之間的惡性競爭是他們最感頭痛的事情。由此可見，通過政策法規制度完善，加強有利于健身休閑產業發展的政策性導向和發揮行業協會的積極作用，引導該產業良性發展，避免惡性競爭，保護市場環境迫在眉睫。
2陜西省體育休閑產業發展的行政執法和行政監督現狀評析
關于行政執法，目前我國法律學術界對它的內涵和外延有不同的界定。有的將之等同于行政行為，認為行政執法就是行政行為的全部；有的將之區別于行政行為，認為行政執法只是行政行為的一部分。采用比較狹義的定義：行政執法是指行政機關及其行政執法人員為了實現國家行政管理目的，依照法定職權和法定程序，執行法律、法規和規章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務采取措施并影響其權利義務的行為。行政監督是行政機關內部上下級之間，以及專設的行政監察、審計機關對行政機關及其公務人員的監督。從國家劃分的行政執法權限來講，體育、工商、稅務、公安、價格、質監、文化等行政管理機關均有權依據不同的市場法規，從不同的角度對體育休閑產業的市場經營活動進行執法管理。這從我國相關法律可見，如我國《體育法》和《全民健身條例》規定，縣級以上體育行政管理部門是體育經營活動的主管部門；市場主體的設立、登記、注冊以及競爭行為等由工商行政機關進行監管執法；市場主體的稅收行為由稅務機關進行行政執法與監管„„總體來講，陜西體育休閑產業市場行政執法監管體系還是比較完備的，各主管機關在其各自分管權限內對體育休閑產業市場的良性發展起到了保護、扶持、規范、調整、促進的作用。就陜西省體育休閑產業發展的行政執法和行政監管現狀來看，行政執法和監督現狀表現為：
2.1省一級行政機關執法人員的意識比較強，執法的規范化工作做得比較好，地市級行政機關執法和監督的措施更具體，執法到位，執法效果明顯。比如延安市體育局設有社體科、產業科和法規科，體育局系統共有執法資格的人員26人，自2000年以來，做了大量的執法工作，社會效果明顯，其中具有代表性的一次執法活動是，延安市志丹縣體育場地被征用、改建，沒有及時落實新的體育場地，經市體育局執法，通過調解的方式，最終使該問題得以妥善解決。
2.2行政執法的依據較少，執法和監督的范圍狹窄。陜西省地方法律法規中對體育休閑產業的發展有一些規定，也賦予了相關機構的管理權限，但是，一些規定過于原則、模糊、可操作性較差，在行政執法中體現為依據少，范圍狹窄。從圖表2中可以看到，陜西省執法依據主要是國家層面的制度，地方立法較少。我們在陜西省體育局調研過程中了解到，雖然局機構設置中有政策法規處、經濟處等職能部門，但實踐中他們對體育休閑產業的行政執法更多的是政策指導性的。延安市和漢中市的情況相似，各級政府主管部門對該行政區域內體育休閑產業的行政執法和監督管理比較少。
2.3行政執法程序的規范性和執法人員自身素質有待加強。目前陜西體育行政執法人員大多沒有經過系統的專業和執法培訓，執法的專業化水平不高，執法的程序不完善、不規范，甚至有隨意執法的現象，這些現象的存在對體育行政執法機關的公信力和威信將有一定消弱，對陜西體育休閑產業發展的法律環境產生不利影響。尤其是由于經費保障不足，編制不夠，實際上一部分無執法資格的人員也在執法，出現了個別違法執法的情形。
3.陜西省體育休閑產業發展中相關主體法律意識現狀評析
我們知道，法律所確認和保護的利益是適應社會需要，立足于現實，促進和保障不同的利益主體需要。作為實用主義法學代表的龐德曾說：“司法、行政、立法和法學研究等方面的活動，它們都旨在調整各種關系，協調人們之間彼此交叉的權利要求，旨在通過規定每個人可以安全地堅持自己的權利的界限來保證各種利益，旨在探索如何使人類的權利要求與希望在得到最大限度的滿足的同時做出最小的犧牲的辦法?！敝赋龇稍谏鐣睦娴谋Ｗo和協調中起著重要的作用。
3.1立法主體考慮部門利益、局部利益甚至個人利益的現象存在。在實踐中出現立法的效率不強、質量不高甚至操作性差的局面，這與立法主體的法律意識和法治觀念有一定的關系。
3.2人們法律至上的法治觀念仍有待加強。在體育休閑產業發展中，暢通的民意表達機制、公正的糾紛調處機制、合理的利益協調機制、健全的社會管理機制、有效的權力制約機制、完善的權利救濟機制等都是以法律至上為前提的，對法律尊重和信仰不夠，將會影響這一系列法律環境的優化。陜西體育休閑產業發展中，人們的法律意識和法治觀念還不強，尤其行政執法和監管人員運用法治思維和法治方式保障該產業發展的局面還有很大差距。。
3.3良好的法律秩序狀態尚未形成。確立公平正義、誠實信用、平等互利、等價有償等法律秩序狀態是確保體育休閑產業市場良性運轉的根本，秩序的缺乏是目前部分市場主體經營困境的又一原因。體育休閑產業的惡性競爭就是典型的例子。
4陜西省體育休閑產業發展法治環境的完善對策
總體上看，陜西省體育休閑產業發展的法治環境越來越有利于市場的發展。法治觀念正在不斷深入人心，人們權利意識明顯增強，為體育休閑產業的和諧發展提供了廣泛的思想基礎；人們越來越關注公平與正義，能正確處理市場發展中的各種矛盾，積極維護市場秩序，為該產業發展提供了制度基礎。但就一些具體問題而言，也有需要改進和完善的地方。陜西省對體育休閑產業發展的相關立法與市場的需求還有距離，除西安市外，其余地市尚無專門針對體育休閑市場的專門性監管法律規定或政策性法規；缺乏引導經營主體良性發展、避免惡性競爭而擾亂市場秩序的專門性政策引導或法律規則；缺少拓寬融資渠道，規范融資和稅收，保護市場主體各方利益的專門性政策引導或法律規則等，這一系列問題一方面需要陜西省地方政府更多地發揮政府服務功能，真正落實解決，另一方面也需要各方市場主體共同協作，真正營造好的法治環境，才能最終實現陜西地方體育休閑產業的科學發展。當然，徹底營造好有利于陜西體育休閑產業發展的法治環境目標，還任重道遠，需要各方不懈努力，但至少以下幾個方面是應當加強的。（1）應根據體育休閑產業在陜西省的發展實際，由政府牽頭盡快出臺《陜西省體育經營活動管理條例》，使更多的市場主體經營有法可依；（2）各級體育行政主管部門和其他行政部門應進一步加強依法執法和依法監督的力度和對政策法規的把握；（3）體育產業政策的落實，需要相關的法律規定來實現，陜西政府相關部門應將政策盡快的轉化為可操作性的法律法規或政策性法規，將助推陜西省體育休閑產業發展。陜西省體育行政有關部門盡快完善對體育市場良性發展、拓寬融資渠道、保護消費者權益的政策性法律文件的落實或轉化為地方法規；（4）在立法方面要以和諧、發展為目的，制度設計要科學合理，定位要準確，要符合國家利益、社會利益和個人利益的基本要求；（5）在執法方面要處處以人為本，以尊重市場主體的根本利益為出發點，才能真正發揮其定紛止爭的功能，處理好各方利益間的沖突，才能有效增強執法的公信度；（6）法治的理念和觀念符合馬克思提出的個人全面發展，從而實現整個社會的共同和諧發展。在體育休閑產業發展的法律環境要素中，人的法律意識是思想基礎，應注意培養。
作者：郭春玲單位：西安體育學院體育法學研究中心
