論制約反腐倡廉執行力的因素范文

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一、反腐倡廉制度缺乏權威性和震懾力

制度之所以為人們自覺地遵守和服從，關鍵在于這些制度具有高度的權威性，能夠對制度指向的對象形成強大的震懾力。如果制度缺乏權威性，即使制定再多的制度也會形同虛設、流于形式。在反腐倡廉制度建設的實踐中，一些反腐倡廉制度因缺乏權威性而導致震懾力不足。其主要表現為:一是制度設置的盲目性和隨意性。一些反腐倡廉制度的制定既缺乏足夠的理論指導，也不符合實際。一些制度制定者在沒有深入實際，認真研究反腐倡廉的形勢和趨勢、反腐倡廉建設究竟需要怎么樣的制度、對反腐倡廉制度的供求現狀等問題的情況下，就匆忙地制定和頒布了內容十分籠統、表述模糊的法規條款。二是制度剛性不強，彈性有余。目前的反腐倡廉制度體系主要由規范性文件構成，其中屬于法律規定的不多，政策性和原則性的規定居多，屬于黨規黨法和可操作性的規定不多，這就很容易出現“選擇性”或“規避性”執行制度的問題。其原因就在于反腐倡廉制法律法規表述過于籠統，彈性空間太大，缺乏規范性。

反腐倡廉制度有制定缺乏協調性和連續性。任何制度建設都是一個復雜的系統工程，需要做好科學的統籌和整體的規劃，保證各項制度形成互補性強的整體合力。反腐倡廉各項制度是否具備協調性和連續性，直接影響和決定著制度本身效力和功能的發揮。隨著反腐倡廉建設的深入發展變化，必然要求反腐倡廉制度體系要不斷修訂和完善。從總體上來看，目前的反腐倡廉制度建設未能反映和適應新形勢下反腐倡廉建設的新要求，反腐倡廉各項制度未能形成相互補充和連貫協調的整體。以反腐倡廉法律法規體系建設為例，有的反腐倡廉法律法規不僅沒有對反腐倡廉建設的各方面做出具體規范，而且也沒有全面客觀地反映當前反腐倡廉建設的總體要求，已的反腐倡廉法律法規依然顯得分散、凌亂和繁雜，甚至有些法律法規缺乏銜接、相互抵觸，無法形成各種法規之間協調配合的統一整體。

反腐倡廉制度缺乏程序性和應用性。反腐倡廉制度建設是一項涉及面廣的系統工程，在制度設計的各個環節需要在理論與實踐、原則性與操作程序性、整體與具體等方面具有內在的緊密聯系。但目前在反腐倡廉法律法規制度建設中，我們比較重視實體性的反腐倡廉的法律法規制定，而對于程序性和可操作性的反腐倡廉法律法規的制定重視不夠。雖然制定了一些內容豐富的反腐倡廉法律法規，但因為沒有一個完善的執行程序，導致法律法規制度要么無法貫徹落實，要么執行過程中走了樣。同時在反腐倡廉制度的制定，存在內容上的空洞化、標準上的虛泛化、程序上的模糊化等問題，使反腐倡廉制度看似健全充實，但在實質上難以貫徹執行，導致反腐倡廉制度的權威性和嚴肅性受到藐視、震懾力和公信力受到挑戰。在既有的反腐倡廉法律法規中，雖然明確而具體地作了數量繁多的“嚴禁”、“不準”、“不能”、“不許”等禁止性條款規定，但對于違反這些規定的具體程序規則和處理辦法，要么缺乏剛性規定，要么只是性質上規定而產生隨意性太大。這類法律法規制定再多，也必然流于空轉，無法發揮執行的效力。

二、對反腐倡廉制度執行力的重視程度不夠

反腐倡廉制度由人來制定，也靠人來執行落實。反腐倡廉制度不被執行或執行不力，再好的制度最終也只是一紙空文。制度執行者對待反腐倡廉制度的態度，決定了反腐倡廉制度執行的實際效果。在反腐倡廉制度執行過程中，如果執行者對反腐倡廉制度沒有樹立正確的態度，必然出現反腐倡廉制度執行乏力和效果差的問題。當前一些領導和領導部門對反腐倡廉制度執行力的重視程度不夠，就是一個突出的問題。

1、缺乏法治意識。反腐倡廉制度的本質是黨規國法在反腐倡廉建設領域的行為規范，是約束黨員領導干部和國家公職人員的行為必須遵章守法的法律法規。我們黨已經明確提出依法治國和依法執政的理念。要堅持把法治化作為治國理政的基本價值取向，體現在反腐倡廉建設領域，我們的黨員領導干部和國家公職人員就要牢固樹立法治意識。但是，少數黨員領導干部和國家公職人員紀律觀念淡薄、法治意識不強，不僅沒有成為反腐倡廉制度的忠實執行者，反而成為違法分子的支持者，成為貪污腐敗分子。近年來發生在少數領導干部特別是高級領導干部違紀國法的行為，已在群眾中造成了惡劣的影響，嚴重損害了反腐倡廉制度在群眾中的公信力。

2、缺乏權威意識。制度的生命力在于其權威性。反腐倡廉制度的權威性，不僅要體現在制度本身，而且要體現在制度執行的過程和結果。反腐倡廉制度執行力的權威性就在于，明確規定了反腐倡廉制度建設中的相關機構及其人員應該做什么、不應該做什么等基本內容和具體要求。反腐倡廉制度的權威性，不僅要求對反腐倡廉制度必須得到應有的尊重和服從，而且必須具有不可挑戰的剛性。反腐倡廉制度指向的主要對象是黨員領導干部和國家公職人員，即受公眾委托行使公共權力群體。通過制定和實施反腐倡廉制度，確保公共權力能夠真正全心全意為人民服務，實踐我們黨“立黨為公、執政為民”的理念和宗旨，阻止公共權力出現的擴張性和異化，防止黨員領導干部和國家公職人員沾染上不正之風、甚至成為腐化墮落的貪污腐敗分子。但是有一些黨員領導干部和國家公職人員在不同程度對反腐倡廉制度缺乏權威意識，對待反腐倡廉制度缺乏最起碼的尊重，在貫徹落實反腐倡廉制度過程中采取消極執行、象征執行、選擇執行、替代執行，極大地削弱了反腐倡廉制度的權威性。

3、缺乏自覺意識。執行反腐倡廉制度，貴在能夠自覺貫徹落實。當反腐倡廉制度作為一種制度文化，當滲透到人們的思想意識中就會轉化為人們的自覺行動，使反腐倡廉制度形成“磨不推自轉”的良好執行狀態。絕大多數的黨員領導干部和國家公職人員都具備遵守反腐倡廉制度的自覺意識，在學習工作生活的方方面面嚴格遵守反腐倡廉制度的規定。但是少數黨員領導干部、特別是少數高級領導干部在思想觀念和實際行動中缺乏自覺執行意識。個別領導干部還認為，按照反腐倡廉制度規定要求自己，就是上級組織和領導對自己的不信任，甚至把反腐倡廉制度視為工作和生活中的“緊箍咒”，限制了自己工作能力和才華的發揮。在這些錯誤的思想指導下，個別領導干部從忽視和無視反腐倡廉制度發展到違反反腐倡廉制度，從染上不正之風發展到最后走上貪污腐敗的不歸之路。其源頭，就在于缺乏執行反腐倡廉制度的自覺意識。

4、缺乏平等意識。反腐倡廉制度一旦制定頒布，就會對制度指向的對象普遍適用。無論是普通黨員干部和國家公職人員，還是主要領導干部和高級領導干部，在反腐倡廉制度面前必須堅持人人平等。所有黨員領導干部和國家公職人員，都必須嚴格遵守和貫徹落實反腐倡廉制度，任何組織或者個人都不得有超越制度規定之外的特權，絕不允許有“下不為例”和“例外特權”。但是在反腐倡廉制度執行過程中，少數領導干部當面一套、背后一套，臺上一套、臺下一套，要求別人不要碰的“高壓線”，自己卻屢屢碰撞，要求別人做到的，自己卻做不到。這些領導干部由于存在特權思想和對制度的執行缺乏平等意識，將自己游離于制度的監督之外，根本談不上反腐倡廉制度對其的監督和制約。這類領導干部不把“黨要管黨、從嚴治黨”放在心上，執行制度采取雙重標準、甚至置黨紀國法不顧，將人民賦予的權力異化為以權謀私的工具，從而嚴重影響到制度執行的公平性、公正性。更為惡劣的個別領導干部不僅自己不平等地遵守反腐倡廉制度，在執紀辦案中也缺乏公平性和正義性，為關系網所困、為說情風所擾，有章不依、執紀不嚴，徇私枉法、知法犯法。其根源就在于，缺乏黨規國法的平等意識，把自己看成不受制約的特權人物。

三、對反腐倡廉制度的執行力缺乏有效制約和監督

腐敗的實質是公共權力的濫用。權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。要防止公共權力掌控者腐敗，必須要加強對公共權力的制約和監督。通過建立公共權力的分立和制衡制度，確保公共權力得到公正行使，最大程度地為公共利益而服務。但是由于目前的制約監督制度機制的制定還不健全和科學，難以確保各項反腐倡廉制度真正貫徹落實到位。

1、制約監督機制設置不科學導致監督制衡乏力。在一些反腐倡廉制約監督機制的設計上，往往忽視了一個重要前提，即反腐倡廉制度的執行關鍵在于人，包括反腐倡廉制度約束的對象和制度執行者。在沒有建立健全在決策權、執行權、監督權之間既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制的條件下，在社會主義民主法治建設還不完善的條件下，目前所制定的反腐倡廉制度還是建立在依靠黨員干部和國家公職人員的自身高素質和自覺執行的基礎上。但是，在所有的制度執行過程中，恰恰是人又必然存在不是完全可靠或不自覺的因素。因為畢竟千百萬的黨員干部和國家公職人員不可能百分之百的純而又純，在缺乏有效制約監督的機制下，人性中的弱點———“惡性”必然會使制度執行難以為繼。這種基于“好人”假設理念來制定的反腐倡廉制度，在制約監督機制設置不完善和不科學的條件下，必然強化了監督制衡嚴重乏力的現象。

2、制約監督機制的某些功能缺位導致監督制衡乏力。在反腐倡廉制度執行過程中，由于制約監督機制建設上的欠缺，反腐倡廉制約監督機制建設的瓶頸在于某些制度環節上沒有形成有效的“閉環”，不能形成相互制約的監督體系，從而導致各項反腐倡廉制度無法形成整體合力，甚至形成了規避制度和利益結盟的不正常現象。如在一些腐敗案件中就強烈地體現出在一些地方和部門由于反腐倡廉制度監督體系沒有形成有效的制衡機制，相反形成了難以擊破的利益同盟。一旦哪一方在反腐倡廉制度執行過程中出現了問題，首先不是按照原則去行使制約監督權，而是相互通氣、彼此庇護，最后“大事化小、小事化了”。甚至一些執行反腐倡廉制度的相關職能部門，在地方利益和個人利益的驅動下，不僅為違犯反腐倡廉制度者提供各種保護，甚至為違犯反腐倡廉制度者的升遷宣傳造勢。其根源，就在于制約監督機制的某些功能缺位，導致監督制衡乏力。

3、制約監督整體合力不強導致監督制衡乏力。反腐倡廉監督機制經過長期的建設，目前已形成了由中國共產黨黨內監督、人大監督、政府內部監督、政協民主監督、司法監督、公民監督和輿論監督組成的具有中國特色的監督體系。其中，以黨委和紀檢監察部門為主體的黨內監督處于整個監督體系的中心。但是從近年來黨內監督所暴露出來的問題，突出反映了監督體制不順、功能發揮受限制、成效受到質疑的問題。如在反腐倡廉制約監督中，出現了所謂硬監督缺乏剛性，軟監督缺乏科學性，導致在現實中存在“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太弱”，“看得見的無法監督、看不見的監督不了”等突出問題。正如有研究者分析其原因時指出，“從人大監督、派監督、政府專門機關監督、人民群眾監督以及社會輿論監督等其他監督主體來看，依然存在著監督關系不協調，整體合力不夠強的問題，致使監督難以真正到位。”

四、對反腐倡廉制度的執行力缺乏完善責任追究機制

執法不嚴和違法不究，既是對制度權威性和嚴肅性的挑戰，也是對制度權威性和嚴肅性的最大傷害。在反腐倡廉制度建設執行過程中，雖然我們制定和出臺了一系列的反腐倡廉制度和法規，但是目前一些反腐倡廉制度存在執行力缺乏的問題，在很大程度上是對那些不執行或違犯反腐倡廉制度者及其行為缺乏科學和完善的責任追究機制。

1、反腐倡廉責任追究機制不健全不完善。在反腐倡廉制度的執行實踐中，對違反制度者的責任追究，就存在著“失之于軟、失之于寬”，導致違反制度者負出的成本太低的問題。如一些反腐倡廉制度內容要么只有是注重提醒和警告，要么是號召性的原則要求，實質性的責任追究規定不明確，即使發現了有違法違紀問題，往往是無法界定責任，導致本應追究當事人責任而無法執行。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》出臺后，在實踐的執行過程中就暴露出這一問題。如一些因違紀國法而被查處的黨員干部，就將其一步步滑入貪污腐敗深淵的責任推到了反腐倡廉制度本身，并認為是反腐倡廉制度的執行機構及其人員沒有及時制止和警示，導致他們的貪污腐敗問題由小到大、由輕到重，最后到了無藥可救的地步。

2、反腐倡廉責任追究缺乏嚴格執行標準。一些反腐倡廉的制度設計存在嚴重缺陷，忽視了責任追究方面的程序性和操作性規定;一些反腐倡廉制度內容設計和執行標準具有模糊性和不確定性，制度執行中的剛性不足、彈性有余，導致制度執行機構及其人員的“自由裁量權”太大，甚至出現了“斷章取義”地執行制度的現象。如一些反腐倡廉制度內容只規定了各種“定罪”原則和要件，而沒有具體的“量刑”標準和程序，這就為實施責任追究造成了一定的困難。在部門利益分割化和權限責任不清的情況下，由于責任追究主體不明，造成了即使出現了違犯反腐倡廉制度規定的行為，也找不到相應的責任追究主體，更談不上追究與反腐倡廉制度有關的制度制定者、監督者和評估者的連帶責任。

3、反腐倡廉責任追究的配套制度不完善。一些與反腐倡廉制度相關的制度不完善，影響了責任追究機制的實施。如決策制度的基本原則是“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”，但這一原則由于缺乏細化的責任界定和責任追究的配套制度，導致在一些地方、一些部門和一些領域出現的貪污腐敗問題，恰恰是鉆了“集體決策”空子。在巨大利益的推動下，一些參與決策者明知做出的決策是違紀國法，但為了自身利益依然制定這一政策。因為集體違反制度難以追究，集體負責會異化成集體不負責，在“法不責眾”的心理下，就導致一些違犯反腐倡廉制度政策制定者在這些領域堂而皇之地利用制度的不完善加以實施。

4、反腐倡廉制度執行者缺乏良好的素養。一些反腐倡廉制度執行者由于政治和道德素養不高，不僅執法不嚴，甚至有的與違犯反腐倡廉制度者沆瀣一氣，導致責任追究機制無法落實。如一些地方和部門在地方保護的利益驅動、主要領導的授意、網絡民意的影響下，一些反腐倡廉制度執行者喪失了基本原則、是非不分、徇私枉法、執法違法，對那些違犯反腐倡廉制度者及其行為置若罔聞、有禁不止，隨意變通、惡意規避，墮落成了嚴重破壞反腐倡廉制度的同謀者;一些反腐倡廉制度執行者不僅沒有發揮廉政制度執法者的職能和作用，甚至對廣大人民群眾和黨員反映一些干部腐敗的問題不顧，相反為這些違犯反腐倡廉制度的領導干部的“帶病提拔”擔當說客。

五、反腐倡廉制度的執行力受到制度外因素巨大干擾

任何制度都不是在真空狀態下運行，必須在現實的社會政治生活中運行，不可避免地受到各種制度之外的因素影響。有研究者指出，“謀求制度外的待遇和利益，必然導致對制度執行的干擾。從制度經濟學的觀點來看，制度決策者很可能在制度決策過程中追求個人利益的最大化;從信息經濟學角度來看，制度執行者為獲取制度信息優勢方”。在反腐倡廉制度執行過程中，再健全再完備的反腐倡廉制度都會受到制度外因素干擾，嚴重影響反腐倡廉制度執行效力。目前反腐倡廉制度在執行過程中就遇到制度外因素的巨大的干擾。

1、官僚特權思想及其行為影響了反腐倡廉制度執行。在長期的封建專制社會發展過程中，各種類型的官僚特權思想在一部分黨員干部和國家公職人員中根深蒂固，形成了固化的思維模式和行為方式。黨執政以來，盡管經過了多次的政治運動和思想教育活動，但是在少數黨員干部和國家公職人員身上體現出的官僚特權思想依然嚴重。少數領導干部，特別是個別位高權重的高級領導干部，不僅不以身作則、模范踐行反腐倡廉制度規定，反而對黨和國家反腐倡廉制度做出的規定視而不見，利用手足的權力，熱衷于為自己及其身邊人謀求制度外的特權待遇和個人利益。這種官僚特權思想及其行為在黨內造成了惡劣的影響。

2、受個人或小團體利益驅動影響反腐倡廉制度執行。不正之風和貪污腐敗的本質就是利用公共權力謀取不正當利益。當執行反腐倡廉制度會使個人利益或小團體利益受到減損時，一些個人或小團體就會千方百計地消極執行或不執行反腐倡廉制度，采取各種方式干擾反腐倡廉制度執行。近些年來在工程招標領域、房地產開發、金融系統出現的貪污腐敗群體案件，就是典型的受到利益驅動而由利益相關方組成了規避或不執行反腐倡廉制度的腐敗團體。如國家明確規定的金融實名制是預防和懲治腐敗的有效手段，但是在一些金融部門基于自身利益的考慮，以各種方式規避這一制度，客觀上為貪污腐敗行為創造了有利條件，從而影響反腐倡廉制度執行。

3、潛規則支配下反腐倡廉制度執行受了巨大的干擾。毋庸置疑，各種類型的反腐倡廉制度是擺在公眾面前的顯規則，是保證公共權力能夠在陽光下公開公正公平行使的制度規則。然而，在當前中國經濟轉軌、社會轉型的關鍵時期，由新舊體制更替帶來的復雜因素，致使各種類型潛規則盛行。(“潛規則”概念最早由著名學者吳思在1998年提出，他認為在中國社會正式制度之外總存在著與正式制度相悖的規則，而這種規則在實際上支配著中國社會運行，這種規則就是潛規則，即一種“隱蔽的秩序”)“潛規則”，是相對于“元規則”、“明規則”而言的。它是指看不見的、明文沒有規定的、約定成俗的、但在相當一部分人中又是被廣泛認同、實際起作用的，而對一些缺乏制約權利的人又是難以抗衡的一種隱蔽規則。于是一些黨員干部和國家公職人員以“制度是死的，人是活的”，“沒有一成不變的鐵律，也沒有不可變通的制度”的潛規則意識支配下，使公開的顯規則執行受到巨大的干擾。這些潛規則以各種方式沖擊和破壞反腐倡廉制度的執行，沖擊反腐倡廉制度的權威性和嚴肅性。潛規則對反腐倡廉制度執行干擾的直接后果就是，執行反腐倡廉制度者受損，違犯反腐倡廉制度者受益，甚至執行反腐倡廉制度者會受到掌握權力的違犯反腐倡廉制度者的打擊報復。

4、復雜人情關系使反腐倡廉制度執行受到嚴重干擾。在我國社會在長期的社會歷史發展過程中，形成了具有典型傳統文化的“熟人社會”，它是指人與人之間有著一種私人關系，人與人通過這種關系聯系起來，構成一張張關系網。著名社會學家費孝通先生指出，“陌生人社會”的規則是法律，而“熟人社會”的規則是背景或關系。盡管新中國成立已有60多年，改革開放和市場經濟發展也有30多年，但我國社會以“熟人社會”為主導的模式并沒有發生根本性改變。由親情、友情、鄉情、同學情、戰友情等交織而成的人情關系網，覆蓋著人們工作和生活的每個角落。使反腐倡廉制度的執行也不可避免地受到我國社會復雜的人際關系的困擾，在一些重大案件的查處過程中“講人情”、“拉關系”、“走后門”問題頻出，嚴重影響了反腐倡廉制度的順利執行。

作者：趙緒生單位：中共中央黨校黨建教研部副教授