供給機制養老服務論文范文

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一、養老服務供給失靈的內在原因

上述福建省養老服務供給機制失靈現象，在全國有一定的普遍性。究其根源，它是我國在家庭小型化和福利社會化的特定轉軌時期出現的政府職能轉變不到位、社會組織發育不健全以及市場自身弊端等多重因素疊加的結果。

1.政府的“缺位”和“錯位”老年人能否“老有所養，老有所依”是社會道德底線的體現，也是政府保障公民權利、履行政府職責的基本要求。我國在家庭小型化和福利社會化的轉軌時期，傳統的家庭養老功能逐漸弱化，大力發展社會養老成為時代需要。在養老服務產業的發展過程中，國家和政府的主導作用至關重要，它承擔著政策制定與實施、財政投入、組織協調、引導監督、輿論導向和倫理弘揚等不可替代的職責。然而，我國政府在促進養老服務產業的發展上卻長期存在著“缺位”和“錯位”的情況。政府的“缺位”，主要表現在對于養老服務這種“準公共物品”，相應的財政投入不足，相應的政策扶持力度不足，相應的統籌規劃不夠。據民政部的統計數據，截至2013年底，全國有各類養老服務機構42475個，擁有床位493.7萬張，每千名老年人擁有養老床位24.4張，遠低于發達國家每千人50-70張的水平[1]。政府是基礎設施建設的重要主體，養老服務基礎設施的匱乏，很大程度上是由政府的投入力度不足導致的。同時，政府對具有福利性質的社會養老機構的扶持力度不夠，在相關經濟政策和公共政策上沒有形成明顯的政策傾斜優勢，有的優惠政策雖然出臺了，但由于重視不夠，很多地方沒有得到很好地落實執行。政府的“錯位”，則主要表現在政府在養老服務產業發展過程中職責不清，代替社會和市場行使職能，不該做的包攬過多，該做的則沒有做好。

2.非營利社會組織的政策缺失養老服務社會化需要非營利社會組織充分發展，而非營利社會組織的發展又需要政府購買服務的大力支持。在養老服務社會化程度較高的國家，政府向非營利社會組織購買養老服務是一種重要的養老服務供給方式，它是對政府財政資源的合理配置，也是政府從服務的直接提供者向服務的協調者和監管者的轉變。在購買養老服務過程中，政府部門按照法定的方式、程序和公平競爭的原則，將財政養老資金交由中標的非營利社會組織，由其開展各種養老服務，其本質上是公共服務的契約化提供模式。目前，[2]我國養老服務的社會供給機制失靈，主要還在于我國非營利社會組織發育不健全，政府對非營利社會組織的生存發展，尚沒有完善的政策和法律體系予以規范和扶持。例如，《社會團體登記管理條例》規定“社會團體不得從事營利性經營活動”，但社會組織要想維持生存及發展，至少應當以盈虧相抵或微薄利潤的方式運營，因此，不少社會組織的營利性活動處于地下狀態，收支情況不能也不便向外公布，影響了社會組織福利性、公益性事業的順利開展。另外，政府對向非營利社會組織購買服務，目前還缺乏相應的政策規定予以支持。因此，非營利社會組織在設立、生存和發展上的政策缺失，導致其在夾縫中生存，舉步維艱，難以壯大，使我國養老服務的社會供給機制出現失靈。

3.養老服務的“微利性”與資本逐利性之間的矛盾在養老服務供給社會化、多元化過程中，充分發揮市場組織和市場機制的作用至關重要。但市場的趨利性與養老服務的“準公共物品性”“微利性”之間存在著天然的矛盾，如果缺乏合理的政策干預和引導，養老服務的社會化和市場化供給必然會遇到一系列的問題。近年來，政府在發展養老服務產業中，出現了“將養老服務社會化等同于市場化、將市場化等同于高端化”的錯誤認識，以為只要充分發揮市場機制的作用，就可順利解決養老服務供給問題。然而，實際情況恰恰相反。市場天生追逐利益，以效益為優先考慮因素。民營養老機構在過度市場化的運行機制下，面對掌握大量的優勢社會資源的公辦養老機構的競爭，其發展只能走兩條路徑：要么面向大多數的中低收入老年人，以微利甚至無利維持生存；要么面向少數高收入老年人，走高端路線，興建高端養老機構。對于第一條路徑，由于是微利甚至沒有利潤，私人資本并不愿意進入，出現市場供給不足。對于第二條路徑，在高利潤的誘惑下，私人資本大量進入，但高收入老年人畢竟是少數，最后出現了市場供給過剩。由此可見，過度市場化將導致面向大多數老年人的基本養老服務供給不足，面向少數老年人的高端養老服務供給過剩，從而造成我國養老服務市場供給的整體失靈，這無助于我國養老服務問題的解決。因此，在養老服務社會化、市場化的過程中，政府必須解決養老服務“微利性”和私人資本逐利性之間的矛盾，通過強有力的政策，引導和吸引私人資本進入面向大多數老年人的“微利性”養老服務產業。對此，政府應該明確，養老服務的社會化應主要采取由社會非營利組織來提供的方式進行。對于私人資本投資非營利社會養老機構，政府必須給予充分的稅費優惠和政策扶持，以彌補利潤的不足。對于私人資本投資高端養老機構，政府在支持的基礎上，應予以必要的規范和引導，防止一哄而上，無序發展。

二、福建省養老服務供給機制重構

1.明確不同供給主體的供給職責要解決福建省養老服務供給不足問題，必須從創新體制機制角度入手，重構養老服務供給機制。其首要工作就是要明確不同供給主體的供給職責，使其各在其位，各負其責，以糾正當前普遍存在的缺位、越位和錯位現象。養老服務的供給主體主要包括家庭子女、政府、非營利社會組織、市場營利機構等。福建省可針對不同的養老服務供給主體予以相應的制度安排，以充分發揮各方面的力量，協同參與養老服務的供給。特別需要注意的是，在加強社會養老服務供給的同時，要繼續強調子女在贍養老人方面應承擔的責任，不但要給與父母贍養費，而且更需要定期照護父母。這既是中國傳統孝文化的基本要求，也是我國法定的義務。

2.政府發揮核心作用，牽頭建立一個四層次的社會養老服務供給體系（1）政府自營的完全福利性的機構養老服務。這由政府自辦自營的養老機構提供，對象嚴格限定為“五保老人”“三無老人”和生活困難老人，作為社會養老服務的兜底，由政府免費提供基本的福利性養老服務。目前一是要大幅度增加福利性養老服務供給，做到“應保盡保”；二是對不符合上述條件的入住老人，應該予以清退。（2）政府扶助的社區基本居家養老服務。面向所有適合居家養老的健康老人或基本能自理老人，提供生活照料、家政服務、社區醫療、居家護理、精神慰藉等基本的養老服務。政府的扶持主要在于三個方面：一是通過財政投資建設基本的社區養老場所和養老設施；二是對居家養老服務中心、日間照料中心和社區醫療機構等社區養老服務機構予以財政補貼，購買其服務，將其提供養老服務的價格控制在相對市場較低的范圍內；三是對收入較低老年人的居家養老服務費用給予全額或者部分補助。（3）政府扶助的非營利養老機構服務。面向所有愿意到社會機構養老的老人或者不得不到社會機構養老的失能老人，為其提供全方位的專業性機構養老服務。為吸引私人資本參與投資“微利性”的社會養老機構，政府應在以下方面加大政策扶持力度：一是出臺促進非營利社會組織發展的法規文件；二是建立政府購買非營利養老機構服務的制度；三是降低準入門檻，取消社會辦養老機構的床位限制，允許興辦小型的家庭式養老服務機構。四是通過優惠供地、公建民營等方式重點解決養老機構場所問題；五是增加補貼標準，改進補貼方式，將補床位改為補人頭；六是切實督促檢查優惠政策的落實執行。（4）政府支持的市場營利性養老機構服務。面向所有具備條件的高收入老年人，政府對其發展采取支持態度。一是修改對民營、外資投資養老服務產業的歧視性規定，放開市場準入，實現公平競爭；二是加強規范引導，建立良好的運營環境；三是面對全國老年人，大力發展高端的老年旅游、老年休閑服務，帶動福建養老服務市場的發展。

3.建立護理保險制度，為養老服務的社會化供給奠定長期穩定的經濟基礎在養老服務中，花費最大的還是老年護理服務。建立護理保險制度，通過社會籌資的方式，為老年人提供基本的護理服務，是增加養老服務供給的很好辦法。目前東亞的日本、韓國都已實行，我國的青島市也在全國率先建立了長期醫療護理保險，福建省可以借鑒他們的經驗。在建立護理保險制度之前，也可以推行“醫養結合”模式，允許從醫療保險基金中支付老年護理床位費用。廈門市從2014年已經開始實行，全省其他地區應予加快推廣。

4.建立養老機構的責任保險制度，降低養老機構經營風險養老機構經營的高風險是制約私人資本投資的重要因素。為此，政府可以推行養老機構責任保險和老年人意外傷害保險制度。該保險由商業保險公司提供，政府以補貼方式出資為養老機構購買責任保險，當老年人在養老機構發生意外傷害或者死亡時，由商業保險公司理賠，這樣就可將養老機構從無限責任中解脫出來，增加私人資本的投資積極性，從而促進養老服務的社會供給和市場供給。

5.建立養老志愿服務激勵機制，促進養老服務慈善事業發展政府的積極倡導和必要激勵，是促進養老志愿服務的重要措施。針對目前養老志愿服務組織無序發展，服務規范性、專業性不足以及社會參與度不高等問題，政府應成立專門的志愿者發展機構，出臺優惠政策促使全社會積極參與養老服務公益事業。比如：建立志愿者服務“時間銀行”制度，形成“幫他人就是幫自己”的社會互助養老機制。建立養老志愿服務表彰制度，對熱心從事養老服務公益事業、成績顯著的單位和個人，給予表彰獎勵、榮譽稱號和社會優待，在全社會樹立榜樣。在學校加強孝道教育，從小培養大家積極參與養老服務的思想意識，建立學生參與養老服務的激勵制度，對于在養老服務方面表現優秀的學生，可以評獎評優，在升學入職時可優先錄用。積極發展慈善事業，取消對社會力量舉辦慈善組織的不合理限制并給予稅費優惠，開放養老服務業捐助渠道，鼓勵個人和單位通過任意慈善組織支持養老服務事業。

6.建立跨養老方式、跨區域流動的養老服務銜接制度政府針對老年人從社區居家養老轉移到機構養老，從一個地方養老轉移到另一個地方養老，應建立起統一的銜接制度，以確保對老年人的養老服務供給無縫對接。目前福建省要加快推進養老服務的全省統籌，一是在全省范圍實現醫療保險費用支付和費用結算的相互認定和互聯互通，使老年人在全省不同地市享受醫療護理服務，都可以納入醫療護理保險范圍。二是要逐步取消對基本養老服務供給對象的身份歧視，政府對農村和城鎮老年人提供一視同仁的基本養老服務。

7.建立養老服務供給信息化系統，促使養老服務市場化交易的加快實現政府應投資建設養老服務的供需信息系統，將養老服務的供給和需求在網上予以展示，老年人通過網絡或者電話查詢，就可獲得輕松地獲得需要的養老服務供給信息。通過網絡消除養老服務供給和需求的對接障礙，增強養老服務供給的便利性和可及性，從而促進“需求引致供給、供給創造需求”的養老服務市場供給機制加快發展。

作者：向永泉單位：中共廈門市委黨校經濟學教研室