公共政策供給不均范文
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在市場經(jīng)濟發(fā)展初期，我國政府針對特殊的國情，基于效率的考慮，實施了諸多區(qū)域不平衡發(fā)展的公共政策。它們與其他一些非區(qū)域性的公共政策（所引起的區(qū)域效應）一起，在某種程度上加劇著區(qū)域的不公平。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和市場機制的完善，由公共政策不公而引致的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、社會不公平問題更加顯現(xiàn)出來。本文以中部地區(qū)發(fā)展為例，分析國家公共政策不公對區(qū)域發(fā)展的不利影響，探索在市場經(jīng)濟條件下，內(nèi)部發(fā)展動力與外部力量共同作用的區(qū)域發(fā)展途徑。
一、區(qū)域政策不公平
區(qū)域政策是公共政策的重要組成部分之一。發(fā)達市場經(jīng)濟國家的區(qū)域政策多以激勵和促進欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展為主。然而，改革開放以來，基于對過去區(qū)域均衡發(fā)展政策導致的低效率的反省，我國政府制定了區(qū)域非均衡的“梯度推移戰(zhàn)略”。這一戰(zhàn)略的核心是優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)，然后順次開發(fā)中部地區(qū)和西部地區(qū)。在實際操作層次上，政府首先是加大了沿海地區(qū)的投資力度。1978—1994年，東部12個省市共完成固定資產(chǎn)投資36208億元，占同期總投資額的60.5％，而中部9省區(qū)投資額僅14791億元，只及東部地區(qū)的40％，西部9省區(qū)投資額為8882億元，只及東部地區(qū)的24.5％[1].其次是對外開放政策向沿海地區(qū)的傾斜。對外開放作為中國的基本國策，包含有諸如在外資建設項目的審批權(quán)限、稅收、外匯留成和使用、外貿(mào)和信貸等方面的優(yōu)惠政策。而對外開放的地區(qū)首先全部集中于東部沿海地區(qū)。傾斜的沿海開放政策再加上東部沿海地區(qū)固有的區(qū)位優(yōu)勢和與海外的親緣關(guān)系，使沿海地區(qū)成為外商投資（包括港、澳、臺）的最主要集中地。到1995年底，外商直接投資的89％集中于沿海地區(qū)，而中部僅占7％，西部僅占4％。
對沿海地區(qū)傾斜發(fā)展政策的實施，造成區(qū)域差距越來越大，區(qū)域矛盾與摩擦也日益加劇，進而影響到包括東部沿海地區(qū)在內(nèi)的國家的整體發(fā)展。由于差距過大導致的嚴重不平衡，還帶來一系列的社會問題，阻礙了小康社會與和諧社會的構(gòu)建。因此，中央政府及時反思這些區(qū)域政策，2000年正式出臺了“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略[2].2002年，中央政府出于對東北地區(qū)大量下崗職工、重工業(yè)衰退、投資能力低，經(jīng)濟增長和居民收入增長緩慢的考慮，開始實施“振興東北老工業(yè)基地”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，重點支持東北地區(qū)老工業(yè)基地的調(diào)整和改造。至此，中部六省地區(qū)成為改革開放以來國家區(qū)域發(fā)展政策的“邊緣”地區(qū)。雖然在1953—1978年國家因國防需要而實施的“三線”建設中，中部六省得到了一些發(fā)展機會，但“三線”建設主要以國防工業(yè)為主，布局上“靠山”和“進洞”，對區(qū)域發(fā)展影響較小。更為值得注意的是，在市場經(jīng)濟的浪潮中，由于“三線”企業(yè)的天生弱質(zhì)（如不合理的區(qū)位等），部分企業(yè)倒閉，部分搬遷，這又加劇了區(qū)域的負擔。盡管在20世紀90年代以后，中央政府增加了對中西部地區(qū)重大項目建設的支持力度，扶貧資金、政策性貸款和以工代賑資金等各種形式資金向中西部地區(qū)傾斜，然而，這只是杯水車薪，中部地區(qū)從整體上說，仍處于被邊緣化的境遇之中。在經(jīng)濟上也成為國家經(jīng)濟發(fā)展增長速度上的“凹地”。
二、農(nóng)民受到的非公平政策待遇及其對農(nóng)區(qū)的影響
從一些角度來看，中國農(nóng)民在國家公共政策中并未得到公平待遇。
第一，農(nóng)產(chǎn)品價值鏈中高利潤環(huán)節(jié)被壟斷。如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)民只能參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈中增加值最低部分的活動——農(nóng)田生產(chǎn)，而產(chǎn)前和產(chǎn)后增加值較高部分，卻被權(quán)力部門壟斷。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格再高，農(nóng)民也得買；農(nóng)產(chǎn)品價格再低，農(nóng)民也得賣，因為供貨渠道和收購渠道單一。而且，農(nóng)民只有生產(chǎn)自主權(quán)，而沒有不生產(chǎn)自主權(quán)。即使無利或微利，也不能選擇不生產(chǎn)以規(guī)避風險。
第二，長期實行的工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差使農(nóng)產(chǎn)品價值流失。統(tǒng)購政策使農(nóng)民承受了由于產(chǎn)品統(tǒng)購價格低于市場價格而形成的利潤損失，使農(nóng)民應得的利益轉(zhuǎn)移到城市地區(qū)。農(nóng)民利益不斷被加速工業(yè)化資本積累的不公平分配制度所剝奪。建國后，政府財政集中的農(nóng)業(yè)剩余高達6000億元。從短期來看，這種制度具有一定的效率，但是卻損害了農(nóng)民的利益；從長遠來看，也損害了農(nóng)業(yè)的效率。
第三，對農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給嚴重不足。中國農(nóng)民雖為國家經(jīng)濟的起步貢獻了巨大力量，但并沒有得到應有的回報。農(nóng)民是中國最大的納稅群體，但沒有享受到納稅人公平的待遇。國家在農(nóng)村基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)等方面的投入嚴重不足。2002年各級財政用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的全部財政事業(yè)經(jīng)費接近60億元，只占全國各級財政衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費開支的15.5％，農(nóng)村人口占我國總?cè)丝诘募s70％，其享受到的衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費卻微乎其微[3]；教育經(jīng)費投入也嚴重不足，農(nóng)民子女受教育的機會遠遠低于城鎮(zhèn)。2002年，小學生人均教育經(jīng)費支出城鄉(xiāng)之比為134.5∶83，初中生人均教育經(jīng)費城鄉(xiāng)支出之比為129.1∶78.2[4].
對農(nóng)民的政策不公反映在區(qū)域上便是對農(nóng)區(qū)的不公平。以上問題均在農(nóng)區(qū)層面顯現(xiàn)出來，并在很大程度上制約著農(nóng)區(qū)的發(fā)展。中部六省大多是農(nóng)業(yè)大省，全區(qū)農(nóng)村人口高達2.44億，占該區(qū)總?cè)丝诘?7.2％，占全國農(nóng)村人口的31.2％。中部六省承擔著“國家糧倉”任務，但在典型的農(nóng)區(qū)，以上種種不公平表現(xiàn)十分突出。如農(nóng)村居民人均純收入與城鎮(zhèn)居民可支配收入的比值由1995年的36.51％降低到2003年的33.37％，特別是自2000年以來，所占比重呈現(xiàn)逐年下降趨勢，農(nóng)民的相對收入越來越低。不僅如此，在農(nóng)村內(nèi)部，貧富差距日益加大，農(nóng)村中的低收入者，根本無力進行擴大再生產(chǎn)，有些貧困農(nóng)戶，缺乏必要的生活資料。國家對農(nóng)民、農(nóng)區(qū)的忽視，也是造成中部地區(qū)經(jīng)濟增長速度相對凹陷的重要制度原因。
雖然農(nóng)區(qū)發(fā)展問題在改革開放之初的一些年代曾被政府關(guān)注過，但之后便慢慢被置于次要地位。近幾年來，隨著圍繞“三農(nóng)”（農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)）的一系列問題出現(xiàn)，農(nóng)區(qū)的綜合發(fā)展才再次引起決策者的重視。近兩年來，中央為解決“三農(nóng)”問題，在農(nóng)業(yè)政策上出臺了一系列文件，這將為農(nóng)區(qū)發(fā)展提供新的機遇。
三、鄉(xiāng)城移民及就業(yè)不公問題
當前，鄉(xiāng)城移民已經(jīng)成為令人矚目的重大社會問題。隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行、市場經(jīng)濟引發(fā)的競爭和對金錢的追逐以及農(nóng)民對城市生活的向往和較高的收入預期，越來越多的農(nóng)民紛紛離開家鄉(xiāng)加入到民工流的行列之中。據(jù)2004年國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，全國流動人口已達1.2億人。在全國的流動人口中，跨省流動的有4242萬人，占35％。從流出地區(qū)看，從四川流出的占16.4％，從安徽流出的占10.2％，從湖南流出的占10.2％，從江西流出的占8.7％，從河南流出的占7.2％，從湖北流出的占6.6％，六省市流出人口占全國跨省流動人口的59.3％，約2516萬人；從流入地區(qū)看，城市和沿海地區(qū)成為農(nóng)民工流入的主要地區(qū)[5].
進入到城市中的打工者，雖為城市建設和經(jīng)濟發(fā)展做出了較大貢獻，卻被排斥在城市邊緣，成為城市中的弱勢群體之一。農(nóng)民工在城市里面主要從事臟、累、危險的工種，生產(chǎn)生活條件惡劣，重大特大傷亡事故頻發(fā)，生命安全受到侵害。農(nóng)民工的勞動報酬得不到保證，工作時間過長，一些用人單位不按規(guī)定給農(nóng)民工支付加班工資或少給加班費，農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到保障。相當多的非公有制企業(yè)不按《勞動法》規(guī)定與農(nóng)民工簽訂勞動合同，黑中介與一些用人單位合伙侵犯農(nóng)民合法權(quán)益，農(nóng)民工權(quán)益即使受到侵犯，也承擔不起維權(quán)成本，農(nóng)民工基本人身權(quán)利得不到保障。流入地政府很少為他們提供相應的公共服務職能，計劃生育、子女教育、成人教育、衛(wèi)生防疫、安全生產(chǎn)和社會保障等對農(nóng)民工覆蓋率低，有的甚至被完全排斥在外[6].由于流入地制度安排對農(nóng)民工的忽視，不僅農(nóng)民工自身受到不公正的待遇，其子女也深受其害。跟隨父母進入城市的民工子女，由于教育制度、教育資源和自身經(jīng)濟條件的限制不能到公立學校就讀，而收費低廉的民工子弟學校也因為各種原因而難以為繼，造成嚴重的教育不公平。
這種社會不公平在民工流的主要來源地——中部六省地區(qū)造成了明顯的負面影響。首先，由于大量成年農(nóng)民“精英”（相對來說文化程度較高）的流失，造成農(nóng)村地區(qū)人力資源貧乏，剩下的多是老人和兒童，農(nóng)區(qū)發(fā)展受到很大制約。其次，就業(yè)不公造成農(nóng)民工收入偏低。在過去三年中全國進城務工者每年約有1.3億人，這些人每月收入和必要的勞動保障較正常狀態(tài)約低200多元，與此相關(guān)的是有250萬打工者子女沒有接受適當?shù)慕逃ü烙嬏峁┻@種教育每人每年約需600元）[7].
四、結(jié)構(gòu)調(diào)整及改革的成本支付不公
在計劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)軌過程中，由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改制而造成的下崗職工問題頗為引人矚目。在“效率優(yōu)先”的執(zhí)政理念下，各級政府并未很好地考慮國有企業(yè)改革的成本及成本分攤機制，由此導致其成本的很大一部分被下崗職工所承擔，引發(fā)諸多社會問題。2002年末，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口為770萬人，國有企業(yè)下崗未實現(xiàn)再就業(yè)職工約為410萬人；其他下崗職工約為200萬人；僅此三項之和即為1380萬人。按照國家有關(guān)部門實際使用的城鎮(zhèn)就業(yè)人員的數(shù)字計算，我國2002年城鎮(zhèn)失業(yè)率約為7.2％。如果再考慮到我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)的勞動年齡限制和尚未登記的失業(yè)人員，扣減城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員中的隱性就業(yè)人員，我國2002年城鎮(zhèn)失業(yè)率大概在9％左右。根據(jù)國際上的較為流行的劃分標準，失業(yè)率在7％—8％為失業(yè)問題突出型，9％以上為失業(yè)問題嚴峻型。不難看出，我國當前的城鎮(zhèn)失業(yè)問題已相當嚴峻，城鎮(zhèn)真實失業(yè)人口已達到了建國以來的最高峰[8].這些下崗工人由于年齡、文化程度、技術(shù)等原因，再就業(yè)困難重重，因而生活十分艱難。他們除了少量的城鎮(zhèn)最低生活保障金外，大多數(shù)很少有其他收入。微薄的保障金僅能滿足其最低的基本生活需要，如果出現(xiàn)生病等意外事件，其生活將極為困難，甚至陷入絕望之中。下崗職工年齡多在40—50歲之間，他們曾經(jīng)為國家建設事業(yè)貢獻了青春，做出了較大的貢獻，因而下崗后普遍存在社會失落感，一些人還產(chǎn)生了心理問題。尤其是對社會滿意度降低，多數(shù)認為社會公平程度較差。行為學研究認為，心理不平衡集中到一定程度之后，可能產(chǎn)生極端行為。因此，大量的心理不平衡的下崗職工將對所在地區(qū)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響。當社會不公超過了人們可以容納和忍受的最大限度時，對一個國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的影響將可能是災難性的[9].
中部地區(qū)在“一五”至“五五”時期，曾是我國建設的重要地區(qū)，建成了一大批國有企業(yè)。其在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改制中任務更加艱巨，所產(chǎn)生的社會問題也更加突出，區(qū)域發(fā)展所面臨的困難也就更多。2003年中部六省國有經(jīng)濟比例（國有及國有控股工業(yè)增加值占全省工業(yè)增加值的比重）分別為，山西61.5％、河南54.4％、安徽60.5％、湖南58.9％、湖北59.2％、江西63.5％，分別高出全國平均水平（44.9％）16.6、9.5、15.6、14、14.3、18.6個百分點，這些國有企業(yè)對國家經(jīng)濟做出了巨大貢獻，而本由國家統(tǒng)支的負擔如住房、醫(yī)療、養(yǎng)老卻留給了地方或企業(yè)。而東部省份國有企業(yè)較少（如浙江、廣東兩省的國有經(jīng)濟比例分別為19.5％和25.2％），民營外資發(fā)達，需支付的改制成本也低。中部各省政府為了解決下崗職工的社會保障問題，不得不在財政困難的情況下，抽、擠資金用于下崗職工的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險等社會福利（盡管是解決了部分下崗職工的問題），降低了所在地區(qū)在其他方面的社會性投資。例如，截至2005年3月，河南省鄭州市下崗職工共有84231人，其中有近3萬人集中于鄭州市中原區(qū)。這里曾是鄭州市經(jīng)濟最有生機的區(qū)域之一，區(qū)內(nèi)的五大國有棉紡織廠奠定了鄭州在全國的輕工業(yè)地位，但在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改制中，企業(yè)職工利益受到很大影響。該區(qū)所支付下崗職工的生活保障、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等資金達2億多元，從而影響政府對基礎(chǔ)設施的投資，也影響了相關(guān)企業(yè)的再生產(chǎn)能力[10].
五、結(jié)束語
綜上所述，不論是何種形式的不公平及其所產(chǎn)生的區(qū)域效應，在中部六省地區(qū)都表現(xiàn)得非常突出。可以認為，中部經(jīng)濟近年來出現(xiàn)增長速度的相對“凹陷”及當前發(fā)展中面臨的諸多問題，在某種程度上與中央政府公共政策的供給不均有關(guān)。因此，中部地區(qū)的崛起和發(fā)展，在強化自身的發(fā)展機制同時，還應爭取更好的外部環(huán)境。從國家公共政策的角度，可以從以下幾方面著手考慮。
第一，中部地區(qū)應和其他地區(qū)具有公平的發(fā)展機會。比如東部沿海地區(qū)在國家不平衡發(fā)展區(qū)域政策的引導下，在相當長的一段時間里得到國家諸多優(yōu)惠政策。經(jīng)過一段時間快速增長，經(jīng)濟基礎(chǔ)已達到一定程度，在全國的經(jīng)濟中主導地位已十分明顯。在這種情況下，看似公平的市場經(jīng)濟，卻又由于各區(qū)域之間發(fā)展基礎(chǔ)和競爭力不同，而使包括中部地區(qū)在內(nèi)的一些欠發(fā)達地區(qū)處于不公平地位。為了促進中部地區(qū)的發(fā)展，應該爭取國家對欠發(fā)達地區(qū)的激勵政策。不同發(fā)展水平的區(qū)域，在經(jīng)濟起步階段均應享受一定的扶持。盡管由于環(huán)境的變化，這種扶持政策會有所變化，但在扶持程度上應大致一致，甚至后發(fā)地區(qū)應得到較大程度的扶持，以保證其在市場經(jīng)濟的自由競爭狀態(tài)下，具有與已發(fā)達地區(qū)同樣的發(fā)展機會。
第二，國家宏觀政策的變更應適當考慮欠發(fā)達地區(qū)的特殊狀況。東部沿海地區(qū)在高速發(fā)展中，因國家政策尚不完善而搶占了改革的先行利益。而當中部地區(qū)跨入大發(fā)展階段時，國家政策已逐步完善。在看似完全公平的國家政策下，中部地區(qū)不公平地失去了可以利用的國家模糊政策的空間。以土地為例，改革開放后一段時間內(nèi)，國家征用土地的寬松政策，為東部沿海地區(qū)工業(yè)化和城市化起到了一定的促進作用。而到了中部地區(qū)工業(yè)化和城市化對土地的需求上升時，國家出現(xiàn)了嚴格的土地利用審批規(guī)定。在這種背景下，很難期望中部地區(qū)享受到和沿海地區(qū)曾經(jīng)享受過的待遇，但可以爭取國家對中西部欠發(fā)達地區(qū)的適當特殊關(guān)照。
第三，除了以上區(qū)域性政策之外，中部地區(qū)還可以爭取國家對特殊問題（尤其那些中部地區(qū)集中的問題）的特殊關(guān)注和相應優(yōu)惠處理措施。比如，本文論及的農(nóng)民及農(nóng)區(qū)發(fā)展問題、鄉(xiāng)城移民及就業(yè)不公問題，以及下崗職工問題等。尤其是在農(nóng)民及農(nóng)區(qū)發(fā)展問題上，如能得到國家的進一步扶持，將對中部地區(qū)發(fā)展至關(guān)重要。
