行政執法法律監督范圍與方式范文

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在我國西周時期，對行政執法監督就已有相應的機制。“天子適諸侯曰巡狩，巡狩者，巡所守也”。當然，此時的監督主體不是國家的法律監督機關，而是“天子”，而“諸侯朝于天子，曰述職；述職者，述所職也”。到了戰國時期，君主專制的制度形成，官僚體制的建立，為國家的權力監督提供了組織保證，“朝以聽政，晝以訪問，夕以修令，夜以安身”。當時，對國家權力監督和監督思想已相對成熟。到了秦，“皇帝之明，臨察四方。尊卑貴賤，不逾次行。奸邪不容，皆務貞良。細大盡力，莫敢怠荒。遠邇避隱，專務肅莊。端正敦忠，事業有常”。以及西漢的多元化行政監督機制，三國二晉時期的監察體制，唐朝出現的地方監察體制，宋朝的中央監察體制，元、明、清的古代監察體制，它對于健全和完善中國特色的社會主義行政執法監督制度，具有一定的參考。從這些對行政執法監督規制的延革看，對行政執法行為的法律監督淵源實際上是對權力制約的一種法律制度。誠然，隨之人們對行政執法監督活動的不斷深化：一是賦予對行政執監督權的獨立性，各監督機構與地方行政無隸屬關系；二是絕對的監督權的權威性，保證監督權力的有效行使；三是監督范圍和內容的廣泛性，在監督對象方面上至朝廷下至地方的公卿百官，地方吏都在監視野之內；四是設專門約束皇權的言諫官；五是注重監督者的監督管理等。說明在中國歷朝歷代，對于行政執法活動的監督行為均得到了統治階級的首肯，至少為了達到此目的而規制相關的律法，使統治階級不至于在缺乏法律依據的情形下對行政過錯行為進行糾錯。受到傳統和觀念的影響，強調在行政執法過程中要做到公正無私不僅要靠制度，更重要的是外部的監督制度。通過外部監督制度消除私情和私欲，并從國家政治生活中根本綱紀的高度去認識行政執法監督的重要性，正是先圣們留給我們的精神財富。而今，我國憲法規定了檢察機關是法律監督機關。檢察機關理應肩負起憲法和法律賦予的法律監督職責，為確保法律的統一和正確實施，依法對行政主體實施的抽象或具體行政行為所進行的法律監督。只要行政主體實施的行政行為涉及違法，無論這一行為是抽象行政行為，還是具體行政行為，是有特定行政相對人的行政行為，還是無特定行政相對人的行政行為，都應接受檢察機關的法律監督。

行政執法行為是一種以行政主體實施法律、法規、規章的活動，當行政執法行為超越了法律、法規、規章等很可能就產生違法，就不能適應人民群眾對依法行政需求，行政執法監督著力解決在行政執法中出現的執法不公、不嚴、不廉等突出問題，同樣也需要有其監督的邊界與方式、內容與原則。這樣才能切實保障人民群眾合法權益、促進社會和諧。

（一）行政執法監督的內容

行政監督的對象是行政執法，行政執法行為系行政行為的一種類型，也就是行政主體實施法律、法規、規章的活動，以此有別于行政立法行為和行政司法行為。行政執法活動的前提是合法行政，所謂合法行政，指合法的行政執法，它要求行政機關必須嚴格按照法律規定實施行政管理職能，其合法性表現在：一是任何行政執法行為必須基于法律的授權進行；二是任何行政執法行為必須限定于法律規定內實施；三是任何行政執法行為必須合法進行。只有行政執法行為在合治的情況下運行，群眾才會真正地感受到行政執法行為是在陽光下運行。行政執法在執法活動中具有相對的單向性和強制性，且在執法過程中其行為范圍呈現廣泛性，在整個社會管理的過程中還會產生某些優先性和自由裁量權的一些特征。由于行政執法所具有這些特性，導致其執法行為中對執法對象的財產權、人身權產生重大影響，對公共利益亦會產生一定的干預性，行政執法行是否合法合理，一直是社會關注的熱點。在提高行政執法的親和力和公信力時，黨和人民對依法行政提出了新的要求，將依法行政與依法治國、依法執政聯系起來，共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設。由于，不同層次、不同部門的行政執法機關利益追求的差異性，可能導致國家法律法規在具體執行過程中的發生偏差甚至扭曲，直接損害國家法律的正確實施與統一實施。所以，行政執法監督就要根據我國《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》及《行政訴訟法》的有關規定，當行政執法工作人員的違法行政行為涉嫌犯罪的，通過查處行政執法工作人員違法行為進行監督，依照法律去追究相關人員的刑事責任，還可以對已經人民法院發生法律效力的判決、裁定的行政案件，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。

（二）行政執法檢察監督的原則

檢察機關作為專門法律監督機關，對行政執法行為實施法律監督，對行政執法行為的監督作用需要貫徹以下幾項基本原則：

1．司法規律原則。在現今的社會管理中，國家的行政執法行為在保障社會穩定和秩序中發揮著重要的功能，這說明社會管理需要依法正確的使行政行為的需求。但是，從行政權的本質特征看，行政執法主體在維護公共利益時，其自身的行為無異也在發展、膨脹，如果不加以嚴格控制和法律規范，這種發展和膨脹必然會形成對行政執法對象的利益產生或多或少的侵害和威脅，導致產生行政主體的權力濫用。將這種關系延伸到行政執法層面，行政執法主體在行使行政權時所具有的擴張性容易引發一系列職務犯罪。在行政執法監督中堅持司法規律原則，就是對行政權的制約，這既體現了中央對司法體制改革意見中強調的“完善法治就是要強化法律監督”的精神，也體現對完善憲政監督體制的有益探索。

2．謙抑性的原則。行政執法監督的謙抑性原則，是指在檢察機關在行政執法法律監督中對監督權應有的價值考量，在執行法律監督職能中，不能過分地追求對行政執法監督的權力，保持在行政執法監督中權力支出的適度跟進。行政執法監督欲達到理想的法律監督效果，須以法治原則為執法監督的主旨，以法治的思維和法治方式，依托憲法和法律賦予檢察機關的法律監督權，使行政執法公正廉潔與理性平和文明規范執法相統一，堅持公平正義，以行政執法的法律監督為契機，有效地減少或避免國家利益或公共利益遭受損失。

3．制度保障原則。制度保障原則實際上是關于行政執法檢察監督權力結構的組成，而這些組成是通過雙方簽訂必要的聯系機制，建立必要執法信息共享，保障檢察機關對行政執法行為的知情權；完善檢察機關行政執法監督工作機制，著重在行政訴訟監督程序的啟動、糾正行政執法過程的違法、執法行為實現缺陷的救濟與懲處機制。制度保障原則還包括檢察機關在行政執法監督中，對行政執法監督適用法律法規是否正確，是否符合法定程序，是否超越職權，是否不履行或拖延履行法定職責。依法規范行政執法監督行為，在制度上保障行政執法監督的合法性。

（三）行政執法檢察監督的邊界

1．監督對象。行政執法監督的對象，它包括具體的行政行為和抽象行政行為。根據《行政訴訟法》的有關規定，區分具體行政行為和抽象行政行為，主要看其是否具有普遍的約束力，具體行政行為針對不特定多人，可反復適用且不直接進入強制執行過程。而有關抽象行政行為，是指行政機關根據行政管理的需要，在其職權范圍內制定的非立法性的行政規范。在我國，抽象行政行為既包括國務院的行政立法，也包括各級行政機關制定的規章以及其他規范性文件《,立法法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》為不同類型的抽象行政行為設計了不同的監督方式。對抽象行政行為進行有效的監督是法治國家的重要標志。但由于對抽象行政行為存在不同理解，同時由于法律僅規定了各部門的監督權限，卻無相應的配套措施，我國遠未建立起對抽象行政行為監督的有效機制。正是對抽象行政行為的職權、內容和程序等，目前尚無統一規定，在這方面如不加以重視很容易發生行政行為的濫用。根據現存對抽象行政行為限定所產生的情形，其原由：一是法院的承受能力；二是我國憲法對抽象行政行為已經設有救濟途徑。但是，這兩個理由都有進一步研究的必要。由于具體行政行為缺乏統一規范和標準，過多過濫，加之對其可訴性還有少數不同意見。檢察監督顯得更有必要，因為“法律的制定不是為了法律自身，而是通過法律的執行使其成為社會的約束”。

2．合理性監督。法律是國家意志的制度化。法律監督是為了監督法律的制定和實施，其最終目的在于通過控制權力的異化而實現國家的意念。所以，所謂的對行政執法行為的合理性監督合理和不合理，大凡是法律監督主體與行政執法機關之間，可能會存在于行政執法對象和執法裁量自由性等方面認識上的差異，這就是行政執法監督所及的監督邊界的實質性問題。由于行政執法對象的適格和裁量的自由性形成的當事人與執法機關之間在認識上的差異，檢察機關也就應該從理論和專業的角度向行政執法主體說理、析理、論理，力求做到釋明合理性監督存在的必要。通過依法監督，彰顯其行政執法的合理性，缺乏合理性依據的，檢察機關應當行使行政執法監督權予以監督糾正。

3．有關特定行為的邊界。這里所指的特定行為的邊界，即行政“許可”“確認”行為監督的邊界。法治社會在于如何合理地運用和有效地制約公共權力的問題。因為政府的行政執法機構不是超凡至圣的神造物，他們在執法行為中同樣會有缺陷，也會犯錯誤。對于行政“許可”或“確認”的對象或內容基本屬于專門領域，由于立法的滯后性，有些內容甚至存在瑕疵，對于這些行政“許可”或“確認”有違法定或規定程序，給相對當事人或國家造成不應有的損害時，應當列入監督序列。在實踐過程中，對法律、法規對程序有明確規定的應當遵照執行；沒有明確規定的，依照比例原則，將不利影響控制在盡可能小的范圍內，貫徹正當法律程序原則，說明理由、聽取申辯。行政執法程序存在有違法律規定或以上原則的，檢察機關應當行使監督權，從程序上保障執法的公信力和執行力。

4．有關特殊對象的邊界。所謂特殊對象是指不具有可訴性的行政執法行為是否可以作為監督對象問題。可訴性的行政執法行為存在訴前、訴中和訴后監督的問題；而不具有可訴性的行為，盡管無法進行訴訟監督，對其程序，處理結果等仍然可以有效監督。所以，可訴與否僅僅是監督對象和監督時間的區分，并不決定是否監督的問題。事實上，不具有可訴性的執法行為，相當一部分在程序上和內容上可能存在不當甚至違法之處。抽象行政行為的濫用即是一例。如果對其程序和處理后果的正當與否、合理與否不進行有效的監督，勢必會造成行政執法公信力的下降和人民群眾的不滿。值得注意的是，有少部分行政行為的依法是不可訴的，同時也是不受監督的，主要是國家行為、行政終局行為及合意性行為等。

5．有關行政優先的邊界。行政職權具有一定程度的優先性，甚至對部分問題還有先決作用。這體現了行政效率，有其正當性基礎，反映了行政法理論和實踐的成果。行政是否具有優先權，范圍何在；是否屬于先決問題，需要前置程序預先處理這一前提性問題，一般是具有理論或法律上的依據的。檢察監督的重心可以落實在行政執法是否恰當地運用了優先權，處理的是否屬于行政先決問題，在程序上是否有不當或違法之處等。

6．有關監督范圍的邊界。監督范圍的梳理總結與分析歸納對于框定行政執法監督范圍和邊界具有事半功倍的效果。任何權力都有邊界，包括檢察機關的檢察權。檢察機關行政執法監督權的設置、行使，同樣應當嚴格按照法律規定，在法律規范的一定權限中依法行使檢察監督的權力。檢察機關對行政執法行為的監督，一方面是對行政執法行為的程序是否合法進行審查，這主要涉及兩方面：一是對執法主體的合法性進行審查，二是對執法主體行為人的具體行政行為是否合法進行審查。通過審查，保證程序的公正與合法。另一方面是對行政執法實體進行監督。對于實體方面監督之目的為確保行政執法行為的質量和效果。檢察機關在行使對行政執法監督前，自身必須了解和熟悉行政執法方面的現行決定和命令；國民經濟社會發展計劃和財政預算的編制和執行等相關性政策和法令。加強檢察機關對行政執法監督能力的提高，才能面對具體或抽象行政執法行為進行有效地法律監督，才能依法行使和履行檢察職能。綜上，可以得出如下結論：絕大部分外部行政執法行為應當屬于檢察監督的對象和范圍；對行政執法的內容監督上要體現謙抑性，進行有針對性的有限監督；對于相對人或國家和社會公共利益受損的行為要予以重點監督。

（四）行政執法檢察監督的方式

1．監督程序。目前，我國法律尚無規定。各地在實踐中也是通過各種方式在進行探索。完善檢察機關在行政執法監督中啟動監督程序，目的是保證在行政執法監督中有規范有序。，首先是行政執法對象向檢察機關提出的申訴后，根據接到投訴或申訴的情況，檢察機關相關部門加以初審和甄別，所反映的情況屬于行政執法監督的職權范圍，應當啟動監督程序；若不屬于行政執法監督的職權范圍，應做好勸說工作，及時將反映情況轉交相應的職權部門處理；其次，檢察機關可以通過行政執法與刑事司法銜接機制，發現案源，啟動監督程序；再者，在行使監督中，檢察機關對新發現的行政執法的違法情形時啟動監督程序，及時監督行政執法行為。檢察機關在履行行政執法監督時，還可以通過監督預防新的行政執法違法問題。

2．監督方式。檢察機關對行政執法監督的方式只能是通過辦理具體的案件，發揮檢察機關對行政執法的法律監督職能。這里主要涉及以下幾方面問題：一是立案標準。根據《刑事訴訟法》第86條的規定，刑事訴訟程序中偵查機關的立案標準為“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”。根據《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第3條規定，行政執法機關案件移送的標準，為“發現違法事實涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任”。這里就會出現些許難點，即行政執法機關非刑事偵查機關，其調查權與刑事偵查機關的偵查權的力度不法比擬，要求行政執法機關證明案件事實標準，很難達到“確實充分”刑事立案標準。二是證據采信。行政執法證據是行政機關依法定程序收集，用來證明相關案件真實情況的一切事實。行政執法證據能否直接作為刑事證據使用，一種認為可以，一種觀點認為不能。在理論界存在著兩種截然不同的觀點。但，凡事不可一概而論，此情形應當依照2004年浙江省人民檢察院、浙江省公安廳頒布的《關于行政執法機關移送涉嫌犯罪案件幾個具體問題的規定》第七條規定：“行政執法機關向公安機關移送的涉嫌犯罪案件中，由行政執法機關依法收集、調取的書證、物證、鑒定結論、視聽資料等，應當隨案移送原件或原物，經公安機關、人民檢察院審核后可以作為證據使用”。三是移送機制。一些執法活動存在部門保護的傾向。有些執法部門從局部利益出發，導致一些執法部門為完成任務而形成的不法行為。為了“照顧利益關系”個別行政執法部門還會出現“以罰代刑”現象。

解決行政執法法律監督方式中的難點，其主要方法：對行政執法權力的有力監督和制約。概括而言，監督權力的產生就依法確定監督責任。作為法律監督機關，我國檢察機關理應對任何法律的實施、實現進行監督，其中當然就包括對行政機關依據行政法律法規所實施的行政執法活動的監督。將檢察機關對刑事案件的立案監督權進一步向行政執法領域延伸，其本質體現了檢察權對行政執法權的監督與制約。司法權對行政權的制約和控制，已成為當代行政法治的最重要的議題，其理論基礎是行政法治思想，行政法治思想是法治思想的組成部分。它是根據法治的“普遍服從良法”的精神而形成的原則和原理，反映當今社會對政府行為需受到正義之法約束共同訴求。檢察機關應當肩負起對行政執法的法律監督的使命，對行政執法行為的啟動、受理、裁決、執行等環節進行全程監督，必要時可以要求行政機關保障檢察機關的知情權，履行必要的告知義務。（本文作者：張曦單位：浙江省杭州市江干區人民檢察院）