公共管理基礎(chǔ)范文

一公共管理活動(dòng)的職業(yè)體系

公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置，規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責(zé)任和義務(wù)。職位是就公共管理的縱向關(guān)系而言，崗位是就公共管理的橫向關(guān)系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會(huì)治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會(huì)治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學(xué)化、技術(shù)化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎(chǔ)上科學(xué)構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動(dòng)體系。正是這一點(diǎn)，決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對(duì)于公共管理的職業(yè)活動(dòng)來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內(nèi)容方面。對(duì)于內(nèi)容來說，公共管理的職業(yè)活動(dòng)也存在著各種各樣的職業(yè)關(guān)系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關(guān)系可以歸結(jié)為權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三大類。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理過程中，這些關(guān)系總會(huì)以極其具體的形式存在于公共管理活動(dòng)之中。公共管理的職業(yè)關(guān)系越是具體，就越是包含著道德的內(nèi)容。比如，當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其職務(wù)、崗位之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者忠于職守、忠實(shí)地履行職務(wù)以及崗位上的責(zé)任和義務(wù)；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者團(tuán)結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其對(duì)象之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務(wù)，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系，在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理，但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的管理，而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來，擁有了倫理本質(zhì)。

由于公共管理中依然存在著權(quán)力關(guān)系，所以，權(quán)力關(guān)系賴以生成的等級(jí)系列依然會(huì)存在。當(dāng)然，管理型社會(huì)治理方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)等級(jí)關(guān)系的根本性改造，把人與人之間的直接等級(jí)關(guān)系改造成以組織層級(jí)為前提的等級(jí)系列，從而使個(gè)人之間在人格、權(quán)利等實(shí)質(zhì)性方面達(dá)致平等。盡管管理型社會(huì)治理模式中的以組織層級(jí)為前提的等級(jí)關(guān)系只是形式上的，卻反映了權(quán)力關(guān)系的本性。在一切存在著權(quán)力關(guān)系的地方，都會(huì)程度不同地存在著等級(jí)。只要公共管理還需要權(quán)力，它就不能消除這種“等級(jí)”。因此，作為個(gè)人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會(huì)遇到處理上下級(jí)關(guān)系的問題，并且會(huì)成為他進(jìn)行日常公共管理活動(dòng)的基本內(nèi)容。比如，政府中的公共管理主體需要執(zhí)行上級(jí)命令和維護(hù)政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關(guān)系、服務(wù)于社會(huì)和維護(hù)社會(huì)利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會(huì)中的公共管理組織，對(duì)于公共利益的理解都會(huì)出現(xiàn)偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個(gè)時(shí)時(shí)都會(huì)碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實(shí)上，在公共管理的服務(wù)定位中所派生出來的一切主動(dòng)性、積極性，都會(huì)外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實(shí)際行動(dòng)，進(jìn)而使公共管理者不同于以往各種社會(huì)治理模式中的治理者。做到這一點(diǎn)，從根本上說，就是充分發(fā)揮公共管理者的角色意識(shí)。只要公共管理者能夠?qū)ψ约旱穆殬I(yè)表現(xiàn)出充分的自覺，按照自己對(duì)其職業(yè)特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會(huì)無愧于公共管理這一職業(yè)，并且總會(huì)達(dá)致最佳的從業(yè)效果。

在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中，對(duì)于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復(fù)申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會(huì)治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會(huì)治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認(rèn)識(shí)和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實(shí)現(xiàn)之間存在著“時(shí)滯”。特別是那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了職業(yè)化的社會(huì)治理者，缺乏積極回應(yīng)公共利益要求的熱情，往往表現(xiàn)出我們稱為“官僚主義”的那種對(duì)于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業(yè)社會(huì)的歷史轉(zhuǎn)型的過程中，在人們期求更為進(jìn)步的社會(huì)治理模式的過程中，管理型的社會(huì)治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動(dòng)的公共管理取而代之。

對(duì)于公共管理來說，新型的社會(huì)治理體制和制度是其賴以展開活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。但是，與管理型社會(huì)治理方式不同，治理者的職業(yè)并不只是簡單地充作體制和制度的構(gòu)成因素和實(shí)現(xiàn)途徑，而是體制和制度的必要補(bǔ)充。由此看來，統(tǒng)治型社會(huì)治理倡導(dǎo)官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現(xiàn)矛盾和沖突的時(shí)候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式得以發(fā)生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調(diào)和的。所以，矛盾之中會(huì)出現(xiàn)上面兩種對(duì)立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會(huì)治理模式中的官員和公務(wù)人員以體制和制度作為行為選擇的終極標(biāo)準(zhǔn)，被動(dòng)地接受體制中的程序驅(qū)使，對(duì)人民、對(duì)公共利益表現(xiàn)出極度的冷漠。他們?cè)诠膊块T中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業(yè)社會(huì)特有的色彩，屬于形式化了的職業(yè)活動(dòng)。與此不同，公共管理者的職業(yè)活動(dòng)發(fā)生在合作精神已經(jīng)成為一種時(shí)尚文化的時(shí)代。在這種條件下，社會(huì)在整體上不存在不可調(diào)和的矛盾和沖突。因?yàn)椋磺忻芎蜎_突主要來源于不同的認(rèn)識(shí)和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識(shí)、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業(yè)活動(dòng)就是運(yùn)用權(quán)力促進(jìn)交談和討論。

二公共管理者的職業(yè)角色

人的道德生活來源于人的社會(huì)角色。只有了解和確定人在社會(huì)中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個(gè)公務(wù)員做出的某件事可能會(huì)被人們認(rèn)為是不道德的，但是，一個(gè)普通公民做出同件事卻不被人們認(rèn)為是不道德的。對(duì)一個(gè)人進(jìn)行道德評(píng)判，在很多情況下，是因?yàn)槲覀兿刃袑?duì)他的社會(huì)角色作出了定位。我們說一個(gè)人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會(huì)角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會(huì)角色經(jīng)常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經(jīng)常不一致則會(huì)招致他人的批評(píng)和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。

［摘要］公共管理是人類社會(huì)治理史中新近出現(xiàn)的一種社會(huì)治理模式。從事公共管理活動(dòng)的公共管理者，是這一社會(huì)治理活動(dòng)的職業(yè)承載者。如果說工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理活動(dòng)更多地遵從科學(xué)化、技術(shù)化的原則，那么作為后工業(yè)社會(huì)治理活動(dòng)的公共管理，則奉行倫理的規(guī)定。因此，有必要分析公共管理活動(dòng)的職業(yè)體系、公共管理者的職業(yè)角色和公共管理者的職業(yè)行為，探討公共管理職業(yè)活動(dòng)的倫理基礎(chǔ)。

［關(guān)鍵詞］公共管理；職業(yè)活動(dòng)；倫理；道德

工業(yè)革命使社會(huì)治理活動(dòng)成為一種職業(yè)活動(dòng)。歷史進(jìn)入19世紀(jì)中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經(jīng)驗(yàn)，因而出現(xiàn)了文官制度，使得政府中的公務(wù)活動(dòng)成為正式的職業(yè)活動(dòng)。到了20世紀(jì)，政府中的行政管理作為職業(yè)活動(dòng)被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內(nèi)，人們普遍把行政管理當(dāng)作專門的職業(yè)化的社會(huì)治理活動(dòng)加以看待。然而，在社會(huì)治理活動(dòng)職業(yè)化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經(jīng)影響行政管理活動(dòng)主要從屬于科學(xué)化、技術(shù)化的原則，導(dǎo)致這一職業(yè)的倫理規(guī)定喪失了生長的空間，行政倫理學(xué)的研究也一直處于空白狀態(tài)。直到20世紀(jì)七八十年代，隨著美國出現(xiàn)“新公共行政運(yùn)動(dòng)”這一要求變革社會(huì)治理方式的思想運(yùn)動(dòng)，行政倫理的研究才引起人們的關(guān)注。由此可見，關(guān)于社會(huì)治理的倫理思考是與人類追尋后工業(yè)社會(huì)治理方式的進(jìn)程一道啟動(dòng)的。現(xiàn)在，公共管理作為一種新型的社會(huì)治理模式已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的對(duì)象。其中，值得思考的一個(gè)問題是，公共管理者的職業(yè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)治理模式，公共管理者的職業(yè)活動(dòng)比以往任何時(shí)候的治理活動(dòng)都更加依賴倫理的引導(dǎo)和道德的規(guī)范。

一公共管理活動(dòng)的職業(yè)體系

公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置，規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責(zé)任和義務(wù)。職位是就公共管理的縱向關(guān)系而言，崗位是就公共管理的橫向關(guān)系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會(huì)治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會(huì)治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學(xué)化、技術(shù)化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎(chǔ)上科學(xué)構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動(dòng)體系。正是這一點(diǎn)，決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對(duì)于公共管理的職業(yè)活動(dòng)來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內(nèi)容方面。對(duì)于內(nèi)容來說，公共管理的職業(yè)活動(dòng)也存在著各種各樣的職業(yè)關(guān)系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關(guān)系可以歸結(jié)為權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三大類。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理過程中，這些關(guān)系總會(huì)以極其具體的形式存在于公共管理活動(dòng)之中。公共管理的職業(yè)關(guān)系越是具體，就越是包含著道德的內(nèi)容。比如，當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其職務(wù)、崗位之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者忠于職守、忠實(shí)地履行職務(wù)以及崗位上的責(zé)任和義務(wù)；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者團(tuán)結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其對(duì)象之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務(wù)，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系，在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理，但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的管理，而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來，擁有了倫理本質(zhì)。

由于公共管理中依然存在著權(quán)力關(guān)系，所以，權(quán)力關(guān)系賴以生成的等級(jí)系列依然會(huì)存在。當(dāng)然，管理型社會(huì)治理方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)等級(jí)關(guān)系的根本性改造，把人與人之間的直接等級(jí)關(guān)系改造成以組織層級(jí)為前提的等級(jí)系列，從而使個(gè)人之間在人格、權(quán)利等實(shí)質(zhì)性方面達(dá)致平等。盡管管理型社會(huì)治理模式中的以組織層級(jí)為前提的等級(jí)關(guān)系只是形式上的，卻反映了權(quán)力關(guān)系的本性。在一切存在著權(quán)力關(guān)系的地方，都會(huì)程度不同地存在著等級(jí)。只要公共管理還需要權(quán)力，它就不能消除這種“等級(jí)”。因此，作為個(gè)人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會(huì)遇到處理上下級(jí)關(guān)系的問題，并且會(huì)成為他進(jìn)行日常公共管理活動(dòng)的基本內(nèi)容。比如，政府中的公共管理主體需要執(zhí)行上級(jí)命令和維護(hù)政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關(guān)系、服務(wù)于社會(huì)和維護(hù)社會(huì)利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會(huì)中的公共管理組織，對(duì)于公共利益的理解都會(huì)出現(xiàn)偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個(gè)時(shí)時(shí)都會(huì)碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實(shí)上，在公共管理的服務(wù)定位中所派生出來的一切主動(dòng)性、積極性，都會(huì)外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實(shí)際行動(dòng)，進(jìn)而使公共管理者不同于以往各種社會(huì)治理模式中的治理者。做到這一點(diǎn)，從根本上說，就是充分發(fā)揮公共管理者的角色意識(shí)。只要公共管理者能夠?qū)ψ约旱穆殬I(yè)表現(xiàn)出充分的自覺，按照自己對(duì)其職業(yè)特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會(huì)無愧于公共管理這一職業(yè)，并且總會(huì)達(dá)致最佳的從業(yè)效果。

在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中，對(duì)于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復(fù)申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會(huì)治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會(huì)治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認(rèn)識(shí)和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實(shí)現(xiàn)之間存在著“時(shí)滯”。特別是那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了職業(yè)化的社會(huì)治理者，缺乏積極回應(yīng)公共利益要求的熱情，往往表現(xiàn)出我們稱為“官僚主義”的那種對(duì)于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業(yè)社會(huì)的歷史轉(zhuǎn)型的過程中，在人們期求更為進(jìn)步的社會(huì)治理模式的過程中，管理型的社會(huì)治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動(dòng)的公共管理取而代之。

摘要：公共管理（學(xué)）的發(fā)展，需要我們對(duì)公共管理的主體、客體和方法等基本問題作更進(jìn)一步的研究和探討，尤其要注意我國公共管理與西方公共管理的本質(zhì)不同。公共事務(wù)是公共管理的起點(diǎn)，決定了公共行政走向公共管理的必然態(tài)勢(shì)。我國公共管理要堅(jiān)決貫徹中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則；要立足中國國情，用馬克思主義理論建構(gòu)有中國特色的公共管理學(xué)體系。近年來，國內(nèi)學(xué)界對(duì)公共管理的一些相關(guān)問題進(jìn)行了深入探討，取得了可喜的成績。但是，總體上看，公共管理對(duì)我們還是一個(gè)新課題，公共管理學(xué)科發(fā)展還處在起步階段，對(duì)于公共管理領(lǐng)域的一些基本問題，如公共管理的主體、客體和方法，仍然需要做更進(jìn)一步的研究和探討。

一、公共事務(wù)——公共管理的起點(diǎn)

公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，沒有公共事務(wù)，就沒有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與范圍問題。

在西方，公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對(duì)的概念，是指提供關(guān)涉全體社會(huì)成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動(dòng)。從根本上講，這種觀點(diǎn)來自社會(huì)契約論。個(gè)人經(jīng)由社會(huì)契約而結(jié)成國家，在組成國家的過程中，個(gè)人把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國家，形成政治權(quán)力，由此，國家的基本職責(zé)就是管理這些個(gè)人無法完成或不愿承擔(dān)的事務(wù)，即公共事務(wù)。在這樣的邏輯下，國家管理公共事務(wù)就是要滿足社會(huì)全體成員的共同需要，當(dāng)然也就是符合全體社會(huì)成員“公共利益”的。這種看法片面強(qiáng)調(diào)了公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的相關(guān)性，沒有揭示出國家管理公共事務(wù)的本質(zhì)，也沒有反映出國家是為誰提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是在保護(hù)和實(shí)現(xiàn)誰的利益。

我們認(rèn)為，在階級(jí)社會(huì)中，所謂公共事務(wù)，是指該社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)為了把社會(huì)控制在“秩序”范圍內(nèi)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，所進(jìn)行的滿足社會(huì)成員共同需要與要求的一系列社會(huì)活動(dòng)。它具有四個(gè)主要特征：一是階級(jí)性。在階級(jí)社會(huì)中，社會(huì)的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級(jí)的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級(jí)的根本需要。二是公益性。公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù)，公共物品與公共服務(wù)具有消費(fèi)的非排他性，不能只為供給方單獨(dú)享有，而是會(huì)使社會(huì)成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務(wù)的受益對(duì)象是一定范圍的社會(huì)公眾。三是多樣性。公眾對(duì)公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好千差萬別，而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢(shì)。這就決定了公共事務(wù)種類繁多。內(nèi)容廣泛，同時(shí)也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務(wù)所針對(duì)的是不同層次的公共問題，所涉及的社會(huì)成員范圍有大有小，由此，公共事務(wù)可分為全球性公共事務(wù)、全國性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)等不同層次。其中，階級(jí)性與公益性是公共事務(wù)的本質(zhì)屬性，多樣性與層次性是公共事務(wù)的表現(xiàn)形式。

由于不同的公共事務(wù)在階級(jí)性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據(jù)這一點(diǎn)從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類。所謂政治性公共事務(wù)，是指與國家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān)，涉及國家政權(quán)穩(wěn)定和國家政治發(fā)展的，需要依靠國家強(qiáng)制力加以解決的公共事務(wù)，如軍事、外交。司法、維護(hù)公共安全等。政治性公共事務(wù)具有明顯的階級(jí)性特征，但同樣具有公益性，比如，國家安全和公共安全不僅對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有利，也對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)有益。社會(huì)性公共事務(wù)是不必然依靠國家強(qiáng)制力來解決的公共事務(wù)，如教育。科技。公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。這類公共事務(wù)與社會(huì)成員的切身利益休戚相關(guān)，顯示了較強(qiáng)的社會(huì)公益性，但在階級(jí)社會(huì)中，任何社會(huì)性公共事務(wù)同樣具有階級(jí)性，都必然反映統(tǒng)治階級(jí)的意志與利益。

在階級(jí)社會(huì)，國家承擔(dān)著管理兩類公共事務(wù)的職責(zé)，對(duì)政治性公共事務(wù)的管理職能稱為政治職能，對(duì)社會(huì)性公共事務(wù)的管理職能則稱為社會(huì)職能。在社會(huì)主義國家里，政治職能是為了人民當(dāng)家作主，社會(huì)職能是為人民服務(wù)，提高人民的物質(zhì)文化生活水平，這表明他們之間的關(guān)系是并列的，處于同等地位，其活動(dòng)方向、總作用是一致的。所以，我們?cè)谡毮苻D(zhuǎn)變問題上要注意防止一種錯(cuò)誤傾向，即把我國當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變片面理解為以社會(huì)職能代替政治職能，強(qiáng)化社會(huì)職能必然要以弱化政治職能為前提。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是割裂了國家職能的內(nèi)在統(tǒng)一性。事實(shí)上，強(qiáng)化社會(huì)職能只是政府職能重心的轉(zhuǎn)移，并不意味著要弱化國家政治職能，相反是為了更好地實(shí)現(xiàn)政治職能，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。

二、公共事務(wù)管理的歷史沿革及公共管理的產(chǎn)生

摘要：公共管理（學(xué)）的發(fā)展，需要我們對(duì)公共管理的主體、客體和方法等基本問題作更進(jìn)一步的研究和探討，尤其要注意我國公共管理與西方公共管理的本質(zhì)不同。公共事務(wù)是公共管理的起點(diǎn)，決定了公共行政走向公共管理的必然態(tài)勢(shì)。我國公共管理要堅(jiān)決貫徹中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則；要立足中國國情，用馬克思主義理論建構(gòu)有中國特色的公共管理學(xué)體系。近年來，國內(nèi)學(xué)界對(duì)公共管理的一些相關(guān)問題進(jìn)行了深入探討，取得了可喜的成績。但是，總體上看，公共管理對(duì)我們還是一個(gè)新課題，公共管理學(xué)科發(fā)展還處在起步階段，對(duì)于公共管理領(lǐng)域的一些基本問題，如公共管理的主體、客體和方法，仍然需要做更進(jìn)一步的研究和探討。

一、公共事務(wù)——公共管理的起點(diǎn)

公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，沒有公共事務(wù)，就沒有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與范圍問題。

在西方，公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對(duì)的概念，是指提供關(guān)涉全體社會(huì)成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動(dòng)。從根本上講，這種觀點(diǎn)來自社會(huì)契約論。個(gè)人經(jīng)由社會(huì)契約而結(jié)成國家，在組成國家的過程中，個(gè)人把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國家，形成政治權(quán)力，由此，國家的基本職責(zé)就是管理這些個(gè)人無法完成或不愿承擔(dān)的事務(wù)，即公共事務(wù)。在這樣的邏輯下，國家管理公共事務(wù)就是要滿足社會(huì)全體成員的共同需要，當(dāng)然也就是符合全體社會(huì)成員“公共利益”的。這種看法片面強(qiáng)調(diào)了公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的相關(guān)性，沒有揭示出國家管理公共事務(wù)的本質(zhì)，也沒有反映出國家是為誰提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是在保護(hù)和實(shí)現(xiàn)誰的利益。

我們認(rèn)為，在階級(jí)社會(huì)中，所謂公共事務(wù)，是指該社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)為了把社會(huì)控制在“秩序”范圍內(nèi)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，所進(jìn)行的滿足社會(huì)成員共同需要與要求的一系列社會(huì)活動(dòng)。它具有四個(gè)主要特征：一是階級(jí)性。在階級(jí)社會(huì)中，社會(huì)的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級(jí)的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級(jí)的根本需要。二是公益性。公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù)，公共物品與公共服務(wù)具有消費(fèi)的非排他性，不能只為供給方單獨(dú)享有，而是會(huì)使社會(huì)成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務(wù)的受益對(duì)象是一定范圍的社會(huì)公眾。三是多樣性。公眾對(duì)公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好千差萬別，而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢(shì)。這就決定了公共事務(wù)種類繁多。內(nèi)容廣泛，同時(shí)也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務(wù)所針對(duì)的是不同層次的公共問題，所涉及的社會(huì)成員范圍有大有小，由此，公共事務(wù)可分為全球性公共事務(wù)、全國性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)等不同層次。其中，階級(jí)性與公益性是公共事務(wù)的本質(zhì)屬性，多樣性與層次性是公共事務(wù)的表現(xiàn)形式。

由于不同的公共事務(wù)在階級(jí)性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據(jù)這一點(diǎn)從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類。所謂政治性公共事務(wù)，是指與國家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān)，涉及國家政權(quán)穩(wěn)定和國家政治發(fā)展的，需要依靠國家強(qiáng)制力加以解決的公共事務(wù)，如軍事、外交。司法、維護(hù)公共安全等。政治性公共事務(wù)具有明顯的階級(jí)性特征，但同樣具有公益性，比如，國家安全和公共安全不僅對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有利，也對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)有益。社會(huì)性公共事務(wù)是不必然依靠國家強(qiáng)制力來解決的公共事務(wù)，如教育。科技。公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。這類公共事務(wù)與社會(huì)成員的切身利益休戚相關(guān)，顯示了較強(qiáng)的社會(huì)公益性，但在階級(jí)社會(huì)中，任何社會(huì)性公共事務(wù)同樣具有階級(jí)性，都必然反映統(tǒng)治階級(jí)的意志與利益。

在階級(jí)社會(huì)，國家承擔(dān)著管理兩類公共事務(wù)的職責(zé)，對(duì)政治性公共事務(wù)的管理職能稱為政治職能，對(duì)社會(huì)性公共事務(wù)的管理職能則稱為社會(huì)職能。在社會(huì)主義國家里，政治職能是為了人民當(dāng)家作主，社會(huì)職能是為人民服務(wù)，提高人民的物質(zhì)文化生活水平，這表明他們之間的關(guān)系是并列的，處于同等地位，其活動(dòng)方向、總作用是一致的。所以，我們?cè)谡毮苻D(zhuǎn)變問題上要注意防止一種錯(cuò)誤傾向，即把我國當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變片面理解為以社會(huì)職能代替政治職能，強(qiáng)化社會(huì)職能必然要以弱化政治職能為前提。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是割裂了國家職能的內(nèi)在統(tǒng)一性。事實(shí)上，強(qiáng)化社會(huì)職能只是政府職能重心的轉(zhuǎn)移，并不意味著要弱化國家政治職能，相反是為了更好地實(shí)現(xiàn)政治職能，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。

二、公共事務(wù)管理的歷史沿革及公共管理的產(chǎn)生

自20世紀(jì)90年代以來，“公共管理學(xué)”的學(xué)科稱謂逐漸被國人接受，并涵蓋了以往人們通常所稱的“行政管理學(xué)”或“行政學(xué)”。隨著近年來公共管理學(xué)科建設(shè)的推進(jìn)，其基礎(chǔ)理論薄弱的問題愈發(fā)凸顯。

一、公共管理學(xué)基礎(chǔ)理論薄弱的表現(xiàn)

第一，公共管理學(xué)理論對(duì)“公共問題”、“公共事務(wù)”、“公共利益”等公共管理的核心概念缺乏有力的闡釋，致使其無法為公共管理實(shí)踐中最亟需解決的政府越位、政府缺位等問題提供具有操作性的理論指導(dǎo)，從而使公共管理學(xué)成為一門講不清“公共”的公共管理學(xué)。一般說來，公共管理學(xué)是關(guān)于如何處理公共問題或公共事務(wù)的學(xué)問，也可以說是如何維護(hù)公共利益的學(xué)問。公共問題、公共事務(wù)、公共利益是公共管理學(xué)的核心概念，也是公共管理實(shí)踐時(shí)常面對(duì)的基本問題。公共問題、公共事務(wù)、公共利益的定義不清，政府越位或政府缺位的判斷標(biāo)準(zhǔn)也就難以確立。可以說，講清楚何謂“公共”，是公共管理學(xué)的首要問題。令人遺憾的是，對(duì)于何謂“公共”，甚至對(duì)于何謂公共問題、何謂公共事務(wù)、何謂公共利益，公共管理學(xué)并沒有貢獻(xiàn)出能夠服眾的理論。即便公共管理學(xué)引入制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共物品理論，其對(duì)公共及公共問題、公共事務(wù)、公共利益的界定也缺乏實(shí)務(wù)上的操作性和理論上的明晰性。在筆者看來，公共物品概念的眾說紛紜①、準(zhǔn)公共物品概念的提出及濫觴、公共物品私人供給理論的出現(xiàn)，實(shí)際上已經(jīng)昭示了公共物品理論的破產(chǎn)。[1]公共管理學(xué)在闡釋“公共”上的乏力在以下兩起公共事件中顯露無疑。2006年，毛壽龍教授在作客搜狐網(wǎng)站時(shí)曾提出一個(gè)命題———“政府要管公共問題而不要管單個(gè)人問題”。對(duì)此，作為公共管理學(xué)界檻外人的黎明先生撰文反駁，認(rèn)為“‘不管單個(gè)人的問題’，鐵定是‘沒管公共問題’”，因此，說“政府不管單個(gè)人的問題”是不對(duì)的。[2]此后，李文釗撰文對(duì)黎明的觀點(diǎn)進(jìn)行了反駁[3]，并引發(fā)了黎明先生的反批評(píng)———《就“單個(gè)人問題”駁人大博士生李文釗》。透過這起讓公共管理學(xué)界顯得多少有些“理屈詞窮”的學(xué)術(shù)公案，我們能夠看到公共管理學(xué)理論在界分“公共問題”與“單個(gè)人問題”上的蒼白無力。無獨(dú)有偶，就在上一起論戰(zhàn)以公共管理學(xué)界的學(xué)人不再回應(yīng)而收?qǐng)龅那昂螅硪黄鸸彩录t反映出公共管理學(xué)理論在界定公共利益方面的庸碌無為。當(dāng)時(shí)，《物權(quán)法》（草案）第49條引發(fā)了國人對(duì)公共利益的廣泛討論，并導(dǎo)致《物權(quán)法》的公共利益條款由草案中的1個(gè)條款（第49條）裂變?yōu)?個(gè)條款，即正式通過的《物權(quán)法》的第42條和第44條。在這場針對(duì)何謂公共利益、如何界定公共利益的激烈爭論中，不僅法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界、政治學(xué)界等多個(gè)學(xué)界的學(xué)人都提出了帶有鮮明學(xué)科特色的觀點(diǎn)和主張，學(xué)界之外的許多社會(huì)人士也引經(jīng)據(jù)典地表達(dá)自己對(duì)公共利益的理解，反倒是與公共利益關(guān)系最密切的公共管理學(xué)界卻幾乎失語：既沒有貢獻(xiàn)出帶有公共管理學(xué)特色的主張，也沒有為爭論的參與方提供帶有公共管理學(xué)特色的理論指導(dǎo)或理論依據(jù)。公共管理學(xué)理論基礎(chǔ)之薄弱，由此可見一斑。第二，公共管理學(xué)缺乏一個(gè)能夠統(tǒng)領(lǐng)公共管理學(xué)各個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)理論或理論平臺(tái)，致使公共管理學(xué)的各個(gè)次級(jí)學(xué)科或分支領(lǐng)域很難形成一個(gè)血脈貫通的有機(jī)整體，并使公共管理學(xué)院成為由多個(gè)專業(yè)拼湊的一盤散沙。在我國，公共管理學(xué)作為一級(jí)學(xué)科，其下有許多次級(jí)學(xué)科或分支領(lǐng)域，這從公共管理學(xué)院內(nèi)部的系所設(shè)置中有所體現(xiàn)。以某大學(xué)公共管理學(xué)院為例，該院下設(shè)行政管理系、土地管理系、城市規(guī)劃與管理系、教育研究所、公共政策與公共安全研究所、社會(huì)保障研究所、組織與人力資源研究所、公共財(cái)政研究所、公共管理定量分析研究所、非營利組織研究所。

上述十個(gè)系所各自代表一個(gè)次級(jí)學(xué)科或分支領(lǐng)域。由于公共管理學(xué)缺乏一個(gè)能夠統(tǒng)領(lǐng)各個(gè)次級(jí)學(xué)科或分支領(lǐng)域的基礎(chǔ)理論，上述十個(gè)系所的學(xué)術(shù)研究幾乎全是畫地為牢、各自為戰(zhàn)———各用各的詞、各講各的道、各有各的法、各干各的事———完全沒有同處于一個(gè)公共管理學(xué)科之下的感覺，從學(xué)術(shù)的關(guān)聯(lián)性上看可稱為一盤散沙。這樣的公共管理學(xué)院，在當(dāng)下的中國非常具有普遍性。而這樣的公共管理學(xué)院，除了給社會(huì)留下一個(gè)“雜”的印象之外，又怎能讓公眾形成對(duì)公共管理學(xué)科的整體印象？換言之，公共管理學(xué)目前之所以難以形成鮮明的整體特色或?qū)W科特色，根源在于缺乏一套能夠統(tǒng)領(lǐng)公共管理學(xué)各次級(jí)學(xué)科或分支領(lǐng)域的基礎(chǔ)理論對(duì)其進(jìn)行學(xué)術(shù)性整合，或者說，根源在于缺乏一套獨(dú)特的話語體系來為公共管理學(xué)各次級(jí)學(xué)科或分支領(lǐng)域提供通用的理論平臺(tái)。這無疑也反映出公共管理學(xué)基礎(chǔ)理論的薄弱。第三，公共管理學(xué)缺乏一個(gè)能夠理順公共管理與其他相關(guān)學(xué)科（如政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)）關(guān)系的理論———以指導(dǎo)公共管理學(xué)院對(duì)其所開設(shè)的其他學(xué)科的課程進(jìn)行“公共管理化”的改造，致使公共管理學(xué)院所開設(shè)的其他學(xué)科的課程缺乏公共管理學(xué)院的特色，進(jìn)而使公共管理學(xué)院的課程設(shè)置猶如一個(gè)多學(xué)科課程的大拼盤。

目前我國的公共管理學(xué)院所開設(shè)的課程中，真正屬于公共管理學(xué)院獨(dú)有的課程幾乎屈指可數(shù)，其絕大多數(shù)課程都屬于其他學(xué)科。以公共管理學(xué)院中最具公共管理特色的行政管理系為例，在其為本科生、研究生所開設(shè)的專業(yè)課中，差不多僅行政管理學(xué)、行政學(xué)說史兩門課程屬于純粹的公共管理學(xué)科的課程，而其他專業(yè)課均來自于其他學(xué)科，如管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政法———這些課程的學(xué)科歸屬從其名稱上就能一目了然。作為一門在最近十多年間才在中國叫響的學(xué)科，公共管理學(xué)與其他學(xué)科有交集是個(gè)不爭的事實(shí)，公共管理學(xué)院借用其他學(xué)科的課程不僅無可厚非，而且還理所當(dāng)然。但作為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科作基礎(chǔ)的學(xué)院，公共管理學(xué)院在借用其他學(xué)科的課程時(shí)不應(yīng)該完全生搬硬套地搞拿來主義，而應(yīng)該將其他學(xué)科的課程進(jìn)行改造，使其能夠帶有公共管理學(xué)院的特色并服務(wù)于公共管理學(xué)科的需要。簡言之，公共管理學(xué)院應(yīng)該對(duì)所開設(shè)的其他學(xué)科的課程進(jìn)行“公共管理化”的改造。第四，公共管理學(xué)缺乏自己獨(dú)特的基礎(chǔ)理論，致使公共管理學(xué)先后從政治學(xué)的附庸轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾韺W(xué)附庸、又轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)學(xué)的附庸，從而使公共管理學(xué)淪為“三姓家奴”。在威爾遜的政治與行政相分離的理論被廣為接受之前（20世紀(jì)初期之前），公共管理學(xué)只是政治學(xué)的分支，也可以說是政治學(xué)的附庸。在政治與行政相分離的學(xué)說成為公共管理學(xué)的主流理論之后，公共管理學(xué)走上了一條技術(shù)主義的發(fā)展道路。

從20世紀(jì)初期開始，隨著現(xiàn)代管理學(xué)的興起，公共管理學(xué)逐漸淪為管理學(xué)的附庸。到20世紀(jì)五六十年代，政治與行政相分離的理論徹底破產(chǎn)，公共管理的技術(shù)主義道路也走到了盡頭。此時(shí)，恰逢公共物品理論在西方興起，公共管理學(xué)于是開始轉(zhuǎn)而借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共物品理論為其理論支撐。其結(jié)果，公共管理學(xué)又逐漸成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的附庸。縱觀公共管理學(xué)百年的發(fā)展歷程，公共管理學(xué)由于缺乏自己的基礎(chǔ)理論，始終處于寄人籬下的處境。從依附于政治學(xué)到依附于管理學(xué)，再到依附于經(jīng)濟(jì)學(xué)，當(dāng)下的公共管理學(xué)無疑成為政治學(xué)、管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的“三姓家奴”。而造成這種現(xiàn)象的主因，則是因?yàn)楣补芾韺W(xué)至今沒有形成自己獨(dú)特的基礎(chǔ)理論，因而只能像寄居蟹一樣在其他學(xué)科的理論中借殼蝸居。

二、需求溢出理論———對(duì)公共管理學(xué)基礎(chǔ)理論的探索

公共管理學(xué)起源于人類的公共管理實(shí)踐，而公共管理實(shí)踐則起源于人類的公共生活，人類的公共生活起源于人類的共同生活或群居生活。因此，構(gòu)筑公共管理學(xué)的基礎(chǔ)理論，顯然不能把視野局限于國家產(chǎn)生之后人類的公共管理實(shí)踐，更不能把視野局限于民主政治背景下的近現(xiàn)代公共管理實(shí)踐，而應(yīng)將目光投諸于整個(gè)人類公共生活的歷史。基于此，筆者提出下述觀點(diǎn)，統(tǒng)稱為需求溢出理論，以期作為公共管理學(xué)的基礎(chǔ)理論。

內(nèi)容摘要：

公共管理制度創(chuàng)新和市場經(jīng)濟(jì)體制是我國改革進(jìn)程中的兩項(xiàng)重要內(nèi)容，二者有著密切聯(lián)系，市場經(jīng)濟(jì)是創(chuàng)新公共管理制度的現(xiàn)實(shí)依據(jù)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而公共管理制度又能反作用于市場經(jīng)濟(jì)，加快市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在改革實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共管理制度創(chuàng)新和市場經(jīng)濟(jì)引起高度重視，深入分析二者的相關(guān)性，為促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)與公共管理制度的協(xié)調(diào)發(fā)展提供有效依據(jù)。

關(guān)鍵詞：

公共管理；市場經(jīng)濟(jì)；制度；相關(guān)性

我國經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型，在這一階段，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共管理的革新都在持續(xù)地進(jìn)行。市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展為公共管理制度創(chuàng)新創(chuàng)造了良好的外部條件，正是市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共管理制度才得以創(chuàng)新、發(fā)展。在接下來的一段時(shí)期內(nèi)，加快公共管理制度創(chuàng)新和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)將是兩項(xiàng)重要使命，在深化改革的過程中，要將公共管理制度創(chuàng)新與市場經(jīng)濟(jì)視為一個(gè)統(tǒng)一的整體，深入分析二者的相關(guān)性，從而為促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)與公共管理制度的協(xié)調(diào)發(fā)展提供有效依據(jù)。

一、公共管理制度與經(jīng)濟(jì)制度的差異

在公共管理活動(dòng)中，公共管理制度發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，所以要對(duì)公共管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，就必須了解公共管理制度所具有的功能。公共管理制度作為與公共管理、公共服務(wù)相關(guān)的制度，其功能必然與經(jīng)濟(jì)制度功能有著明顯的區(qū)別。二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在三方面：一是目標(biāo)不同，前者以獲利最大化、效用最大化為目標(biāo)，后者則以滿足社會(huì)公共利益和公共需求為目標(biāo)；二是價(jià)值追求不同，經(jīng)濟(jì)制度追求的是經(jīng)濟(jì)效率、經(jīng)濟(jì)效益的最大值，公共管理制度追求的是自由、穩(wěn)定、民主、公正的社會(huì)秩序；三是標(biāo)志不同，經(jīng)濟(jì)制度的標(biāo)志主要為經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)效率，以競爭性資源優(yōu)化配置為追求目標(biāo)，而公共管理制度則是法律、民主的制度，以結(jié)果的統(tǒng)一、和諧為追求目標(biāo)。

二、市場經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行公共管理制度創(chuàng)新的必要性

近年來，公共管理研究方興未艾，國內(nèi)學(xué)界有不少反思中國公共管理學(xué)或公共行政學(xué)研究現(xiàn)狀及問題并倡導(dǎo)研究規(guī)范化，但由于起步較晚，理論基礎(chǔ)較為薄弱，對(duì)公共管理的理論研究還處于以引進(jìn)和介紹西方公共管理研究的現(xiàn)狀、吸收和消化國外觀點(diǎn)為主的階段，缺乏系統(tǒng)的理論分析，亟需形成中國特色的公共管理理論。公共管理是學(xué)科調(diào)整催生的產(chǎn)物，反映了我國現(xiàn)代化事業(yè)對(duì)良好治理的強(qiáng)烈需求，誠如有學(xué)者所言：“我國改革開放以來，幾乎沒有哪一門學(xué)科（經(jīng)濟(jì)學(xué)可能是唯一的例外）像公共管理學(xué)一樣與國家的進(jìn)步和發(fā)展結(jié)合得如此緊密，沒有哪一門學(xué)科像公共管理學(xué)一樣獲得了如此快速的成長。……其每一步的前行都記錄了這個(gè)國家進(jìn)步的軌跡。”①改革開放以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的過渡，我國政府管理逐漸轉(zhuǎn)變了原有職能結(jié)構(gòu)和履行職能的方式，從中分離出由政府、社會(huì)和企業(yè)共同管理的新的公共事務(wù)。對(duì)這一部分公共事務(wù)，政府部門實(shí)施宏觀控制或間接管理的方式實(shí)施管理。隨著社會(huì)發(fā)展的階段變化，根據(jù)國家體制、政治體制、意識(shí)形態(tài)的不同而表現(xiàn)出不同的管理模式與治理范疇，并不斷拓展公共管理的深度和廣度，因此，對(duì)公共管理學(xué)科范疇、邊界以及學(xué)科前景問題的研究始終伴隨在整個(gè)學(xué)科建設(shè)過程中。

我國公共管理學(xué)科發(fā)展經(jīng)歷了從分散到集中、從規(guī)模擴(kuò)張到內(nèi)涵發(fā)展、從借鑒模仿到自主建設(shè)的演變過程。作為一個(gè)實(shí)踐性較強(qiáng)的學(xué)科，公共管理學(xué)科具有知識(shí)性、政策性、應(yīng)用性相結(jié)合的特點(diǎn)，是當(dāng)代社會(huì)科學(xué)研究的一個(gè)重要領(lǐng)域。它以公共行政學(xué)、政策科學(xué)為基礎(chǔ)，研究各種公共事務(wù)的管理問題，同時(shí)吸收了政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、醫(yī)學(xué)、法學(xué)、教育學(xué)等學(xué)科最新成果而發(fā)展并形成新的知識(shí)體系。但是，中國的公共管理學(xué)在發(fā)展過程中也產(chǎn)生了許多需要重視和解決的問題，例如學(xué)科發(fā)展目標(biāo)定位與學(xué)科性質(zhì)的確定、學(xué)科專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)與課程體系、人才培養(yǎng)模式與特色等。本文結(jié)合改革開放三十多年來我國的特殊國情和學(xué)科的實(shí)際情況，試圖對(duì)30多年中國公共管理學(xué)科的發(fā)展進(jìn)行回顧，著重從學(xué)科定位、人才培養(yǎng)、師資建設(shè)等角度進(jìn)行闡述，勾勒學(xué)科發(fā)展面貌，探討面臨的挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢(shì)，展望中國公共管理學(xué)科未來走向。

一、我國公共管理學(xué)科發(fā)展的歷史沿革

我國當(dāng)代公共管理學(xué)科發(fā)展是伴隨著中國改革開放而展開的，發(fā)軔于改革開放與海外借鑒，發(fā)展于學(xué)科整合與東西方管理文化交融。

（一）公共管理學(xué)科的恢復(fù)與重建時(shí)期（1979-1988）

我國的公共管理學(xué)是從行政管理學(xué)科發(fā)展而來。行政管理學(xué)早在20世紀(jì)30年代就已經(jīng)開設(shè)，新中國成立后在1952年院系學(xué)科調(diào)整后漸被取消，1979年改革開放后開始恢復(fù)和重建。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的展開，行政管理體制的弊端日漸突出，這表現(xiàn)在體制不適應(yīng)、功能不適應(yīng)、人員不適應(yīng)、程序不適應(yīng)、規(guī)范不適應(yīng)等各個(gè)環(huán)境。②如何解決紛繁復(fù)雜的政治與行政的交織問題，迫切需要行政管理理論的指導(dǎo)。1982年，塵封近30年的行政管理學(xué)科得以恢復(fù)。在學(xué)科定位方面，公共管理學(xué)科的自我意識(shí)尚未覺醒，缺乏明確的學(xué)科范疇體系，研究與教學(xué)領(lǐng)域相對(duì)較窄，主要偏重于政府行政管理領(lǐng)域和公共管理一般理論。在體制改革背景下，地方和企業(yè)等基層以及廣大人民群眾充分行使經(jīng)濟(jì)民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理的民主化，充分調(diào)動(dòng)了地方、企業(yè)等基層和廣大農(nóng)民、工人、知識(shí)分子的積極性。但是“官本位思想、人治思想、宗法觀念、特權(quán)觀念、等級(jí)觀念等既是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重障礙，又積淀在行政人員的心靈深處，制約著其現(xiàn)代行政人格的塑造。”③國內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的協(xié)同改革，著眼政府機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變、行政的法制化民主化和科學(xué)化。這個(gè)時(shí)期公共管理學(xué)主要研究的是行政管理問題，研究行政管理體制改革、法制化建設(shè)以及政府與社會(huì)之間的關(guān)系，培養(yǎng)行政管理人才以參加國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)發(fā)管理工作，強(qiáng)調(diào)學(xué)科建設(shè)要為政府管理服務(wù)。人才培養(yǎng)方面，國家強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)人才的國家任務(wù)導(dǎo)向。首先在政治學(xué)一級(jí)學(xué)科中設(shè)置了行政學(xué)或行政管理二級(jí)學(xué)科，學(xué)科師資隊(duì)伍基本從政治學(xué)和法學(xué)等學(xué)科中吸收進(jìn)來，尚未有獨(dú)立而成熟的教學(xué)研究隊(duì)伍。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向市場經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)型，社會(huì)亟需一大批有覺悟的高素質(zhì)人才，許多專業(yè)處于多樣數(shù)量、分散化建設(shè)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。主要表現(xiàn)為恢復(fù)前的一些學(xué)科，如行政管理、教育管理等等，行政管理學(xué)以試辦的身份劃歸在政治學(xué)類下，而衛(wèi)生事業(yè)管理屬于管理門類；新建一些學(xué)科專業(yè)，如醫(yī)療衛(wèi)生管理等等，但這些專業(yè)歸屬不同的學(xué)科門類。一些綜合性、單科性高等院校如農(nóng)學(xué)類院校、醫(yī)學(xué)類院校也相繼設(shè)立了行政管理、土地規(guī)劃與利用、衛(wèi)生事業(yè)管理等專業(yè)，面向全國招收適量的學(xué)生，畢業(yè)后統(tǒng)一分配到相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位。許多高校在專業(yè)教育資源方面存在明顯差距，包括學(xué)科定位、師資、教材等一系列的問題。這一時(shí)期的公共管理學(xué)科基礎(chǔ)不牢，理論體系單一、重復(fù)，對(duì)中國現(xiàn)實(shí)問題，特別是轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府和社會(huì)所面臨的種種問題缺乏深入研究，由于學(xué)科剛剛起步，師資基本都是從其他學(xué)科“轉(zhuǎn)業(yè)”到公共管理研究的，在實(shí)證研究、對(duì)策研究也做得不夠，存在理論指導(dǎo)性不強(qiáng)、學(xué)科應(yīng)用性缺乏等問題。

（二）公共管理學(xué)科的整合與發(fā)展時(shí)期（1988-2005）

如果說80年代的中國公共管理學(xué)只是剛剛起步的話，90年代的中國公共管理學(xué)科則進(jìn)入了平穩(wěn)過渡的階段。1988年，中國行政管理學(xué)會(huì)在北京正式成立，此后，全國各省市區(qū)也相繼成立行政管理學(xué)會(huì)。至止，中國的行政管理研究與教育已經(jīng)初步形成自己的體系。這一時(shí)期公共管理學(xué)科已成為顯學(xué)，重點(diǎn)關(guān)注體制改革和建設(shè)的實(shí)際問題，總結(jié)公共治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)行政管理、社會(huì)治理的法制化，而公民有序參與治理模式與專業(yè)化政府的形成，使得公共管理學(xué)科面臨大量的對(duì)策性研究課題。在學(xué)科建設(shè)方面，國內(nèi)公共管理學(xué)界對(duì)引進(jìn)國外公共管理理論做了大量工作，但對(duì)公共管理實(shí)踐問題卻沒有實(shí)質(zhì)上的定位，不僅因?yàn)槲覈鴮W(xué)者對(duì)公共管理的研究理論、方法多是借鑒國外的，而且學(xué)科本身沒有一個(gè)統(tǒng)一的概念框架和體系，學(xué)科概念和合法性基礎(chǔ)仍未完全自立，難以形成學(xué)術(shù)爭鳴的良好局面。但公共管理學(xué)科向縱深發(fā)展的勢(shì)頭強(qiáng)勁，行政管理、公共事業(yè)管理等公共管理專業(yè)在全國各大院系如春筍般設(shè)立，師資隊(duì)伍、招生規(guī)模也隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展而不斷擴(kuò)大。

內(nèi)容提要：該文提出了公共管理的簡明概念；并把公共管理劃分為國家公共管理。政府公共管理和社會(huì)公共管理；在此基礎(chǔ)上，闡釋了社會(huì)性是三大公共管理學(xué)科共同內(nèi)涵。另外，簡要闡述了社會(huì)性與政治性的相互關(guān)系，提出了有關(guān)公共管理學(xué)科建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對(duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（一）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類型