公共管理學研究進展范文

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近年來，公共管理研究方興未艾，國內(nèi)學界有不少反思中國公共管理學或公共行政學研究現(xiàn)狀及問題并倡導研究規(guī)范化，但由于起步較晚，理論基礎較為薄弱，對公共管理的理論研究還處于以引進和介紹西方公共管理研究的現(xiàn)狀、吸收和消化國外觀點為主的階段，缺乏系統(tǒng)的理論分析，亟需形成中國特色的公共管理理論。公共管理是學科調(diào)整催生的產(chǎn)物，反映了我國現(xiàn)代化事業(yè)對良好治理的強烈需求，誠如有學者所言：“我國改革開放以來，幾乎沒有哪一門學科（經(jīng)濟學可能是唯一的例外）像公共管理學一樣與國家的進步和發(fā)展結(jié)合得如此緊密，沒有哪一門學科像公共管理學一樣獲得了如此快速的成長。……其每一步的前行都記錄了這個國家進步的軌跡。”①改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟文化的發(fā)展以及計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的過渡，我國政府管理逐漸轉(zhuǎn)變了原有職能結(jié)構(gòu)和履行職能的方式，從中分離出由政府、社會和企業(yè)共同管理的新的公共事務。對這一部分公共事務，政府部門實施宏觀控制或間接管理的方式實施管理。隨著社會發(fā)展的階段變化，根據(jù)國家體制、政治體制、意識形態(tài)的不同而表現(xiàn)出不同的管理模式與治理范疇，并不斷拓展公共管理的深度和廣度，因此，對公共管理學科范疇、邊界以及學科前景問題的研究始終伴隨在整個學科建設過程中。

我國公共管理學科發(fā)展經(jīng)歷了從分散到集中、從規(guī)模擴張到內(nèi)涵發(fā)展、從借鑒模仿到自主建設的演變過程。作為一個實踐性較強的學科，公共管理學科具有知識性、政策性、應用性相結(jié)合的特點，是當代社會科學研究的一個重要領域。它以公共行政學、政策科學為基礎，研究各種公共事務的管理問題，同時吸收了政治學、經(jīng)濟學、管理學、社會學、醫(yī)學、法學、教育學等學科最新成果而發(fā)展并形成新的知識體系。但是，中國的公共管理學在發(fā)展過程中也產(chǎn)生了許多需要重視和解決的問題，例如學科發(fā)展目標定位與學科性質(zhì)的確定、學科專業(yè)知識基礎與課程體系、人才培養(yǎng)模式與特色等。本文結(jié)合改革開放三十多年來我國的特殊國情和學科的實際情況，試圖對30多年中國公共管理學科的發(fā)展進行回顧，著重從學科定位、人才培養(yǎng)、師資建設等角度進行闡述，勾勒學科發(fā)展面貌，探討面臨的挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢，展望中國公共管理學科未來走向。

一、我國公共管理學科發(fā)展的歷史沿革

我國當代公共管理學科發(fā)展是伴隨著中國改革開放而展開的，發(fā)軔于改革開放與海外借鑒，發(fā)展于學科整合與東西方管理文化交融。

（一）公共管理學科的恢復與重建時期（1979-1988）

我國的公共管理學是從行政管理學科發(fā)展而來。行政管理學早在20世紀30年代就已經(jīng)開設，新中國成立后在1952年院系學科調(diào)整后漸被取消，1979年改革開放后開始恢復和重建。隨著經(jīng)濟體制改革的展開，行政管理體制的弊端日漸突出，這表現(xiàn)在體制不適應、功能不適應、人員不適應、程序不適應、規(guī)范不適應等各個環(huán)境。②如何解決紛繁復雜的政治與行政的交織問題，迫切需要行政管理理論的指導。1982年，塵封近30年的行政管理學科得以恢復。在學科定位方面，公共管理學科的自我意識尚未覺醒，缺乏明確的學科范疇體系，研究與教學領域相對較窄，主要偏重于政府行政管理領域和公共管理一般理論。在體制改革背景下，地方和企業(yè)等基層以及廣大人民群眾充分行使經(jīng)濟民主權(quán)利，實現(xiàn)經(jīng)濟管理的民主化，充分調(diào)動了地方、企業(yè)等基層和廣大農(nóng)民、工人、知識分子的積極性。但是“官本位思想、人治思想、宗法觀念、特權(quán)觀念、等級觀念等既是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的嚴重障礙，又積淀在行政人員的心靈深處，制約著其現(xiàn)代行政人格的塑造。”③國內(nèi)學者開始關注政治體制和經(jīng)濟體制的協(xié)同改革，著眼政府機構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變、行政的法制化民主化和科學化。這個時期公共管理學主要研究的是行政管理問題，研究行政管理體制改革、法制化建設以及政府與社會之間的關系，培養(yǎng)行政管理人才以參加國家事務、經(jīng)濟和文化事業(yè)、社會事務發(fā)管理工作，強調(diào)學科建設要為政府管理服務。人才培養(yǎng)方面，國家強調(diào)培養(yǎng)人才的國家任務導向。首先在政治學一級學科中設置了行政學或行政管理二級學科，學科師資隊伍基本從政治學和法學等學科中吸收進來，尚未有獨立而成熟的教學研究隊伍。我國計劃經(jīng)濟體制逐步向市場經(jīng)濟體制全面轉(zhuǎn)型，社會亟需一大批有覺悟的高素質(zhì)人才，許多專業(yè)處于多樣數(shù)量、分散化建設的發(fā)展狀態(tài)。主要表現(xiàn)為恢復前的一些學科，如行政管理、教育管理等等，行政管理學以試辦的身份劃歸在政治學類下，而衛(wèi)生事業(yè)管理屬于管理門類；新建一些學科專業(yè)，如醫(yī)療衛(wèi)生管理等等，但這些專業(yè)歸屬不同的學科門類。一些綜合性、單科性高等院校如農(nóng)學類院校、醫(yī)學類院校也相繼設立了行政管理、土地規(guī)劃與利用、衛(wèi)生事業(yè)管理等專業(yè)，面向全國招收適量的學生，畢業(yè)后統(tǒng)一分配到相應的國家機關及企事業(yè)單位。許多高校在專業(yè)教育資源方面存在明顯差距，包括學科定位、師資、教材等一系列的問題。這一時期的公共管理學科基礎不牢，理論體系單一、重復，對中國現(xiàn)實問題，特別是轉(zhuǎn)軌時期政府和社會所面臨的種種問題缺乏深入研究，由于學科剛剛起步，師資基本都是從其他學科“轉(zhuǎn)業(yè)”到公共管理研究的，在實證研究、對策研究也做得不夠，存在理論指導性不強、學科應用性缺乏等問題。

（二）公共管理學科的整合與發(fā)展時期（1988-2005）

如果說80年代的中國公共管理學只是剛剛起步的話，90年代的中國公共管理學科則進入了平穩(wěn)過渡的階段。1988年，中國行政管理學會在北京正式成立，此后，全國各省市區(qū)也相繼成立行政管理學會。至止，中國的行政管理研究與教育已經(jīng)初步形成自己的體系。這一時期公共管理學科已成為顯學，重點關注體制改革和建設的實際問題，總結(jié)公共治理的實踐經(jīng)驗，實現(xiàn)行政管理、社會治理的法制化，而公民有序參與治理模式與專業(yè)化政府的形成，使得公共管理學科面臨大量的對策性研究課題。在學科建設方面，國內(nèi)公共管理學界對引進國外公共管理理論做了大量工作，但對公共管理實踐問題卻沒有實質(zhì)上的定位，不僅因為我國學者對公共管理的研究理論、方法多是借鑒國外的，而且學科本身沒有一個統(tǒng)一的概念框架和體系，學科概念和合法性基礎仍未完全自立，難以形成學術爭鳴的良好局面。但公共管理學科向縱深發(fā)展的勢頭強勁，行政管理、公共事業(yè)管理等公共管理專業(yè)在全國各大院系如春筍般設立，師資隊伍、招生規(guī)模也隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展而不斷擴大。

第三次修訂目錄《普通高等學校本科專業(yè)目錄》（1998年）頒布實施后，改變了過去過分強調(diào)“專業(yè)對口”的教育觀念和模式，公共管理類成為管理學門類下的一級學科，包括行政管理、公共事業(yè)管理、勞動與社會保障、土地資源管理等本科專業(yè)，并設立了包括教育經(jīng)濟與管理在內(nèi)的五個相應的研究生學位，進一步加強專業(yè)整合。在2004年調(diào)整后的本科專業(yè)目錄中,公共管理類專業(yè)在原有行政管理、公共事業(yè)管理、勞動與社會保障、土地資源管理等四個二級學科上，增加了公共關系學、公共政策學、城市管理、公共管理、文化產(chǎn)業(yè)管理、會展經(jīng)濟與管理、國防教育與管理等七個二級學科，一定程度上開闊了公共管理的學科體系和研究領域。在人才培養(yǎng)方面，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，原來適應計劃經(jīng)濟體制的部門辦學體制和單科性學院的人才培養(yǎng)模式已不能適應社會和經(jīng)濟發(fā)展的需要，各種經(jīng)濟決策、管理、經(jīng)營人才不僅數(shù)量短缺，更主要是在思想觀念、知識結(jié)構(gòu)和能力素質(zhì)上不適應社會主義市場經(jīng)濟的需要。20世紀90年代以來，行政管理和公共事業(yè)管理專業(yè)數(shù)量增長速度最快，土地資源管理、勞動與社會保障近幾年來由于環(huán)境保護、勞動者權(quán)益保護的呼聲日益擴大，在全國許多高校設立并逐步擴大招生規(guī)模，畢業(yè)生需求出現(xiàn)飽和。2001年開始的MPA教育適應了中國政府機構(gòu)改革和建設高素質(zhì)專業(yè)化行政管理隊伍的需求。但此時公共管理學科開設的課程多集中于行政管理范疇，對學科的理論內(nèi)涵、方法論、學科專業(yè)間內(nèi)在關系尚未明確，許多專業(yè)依然在原有學科的帶動下進行科學研究與學術交流，不能涵蓋當前公共管理改革的實際要求。而且，高校師資隊伍專業(yè)化水平薄弱，在課程設置上也基本上將公共事業(yè)管理與行政管理、公共管理專業(yè)混同，教學方法和條件難以適應學生公共管理能力培養(yǎng)的需要。

（三）公共管理學科的優(yōu)化與提升時期（2005至今）

2005年被認為是中國的改革攻堅年，以政府行政體制改革為核心，我國在經(jīng)濟領域大力推進國有企業(yè)改革、金融改革、以稅費改革為核心的農(nóng)村改革和社會保障制度改革。十屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國公務員法》，這是我國第一部干部人事管理的法律，是干部人事管理科學化、法制化的重要里程碑。這一時期，圍繞如何優(yōu)化與提升問題開展研究，公共管理學科由原來的數(shù)量規(guī)模擴張轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貎?nèi)涵質(zhì)量發(fā)展，公共管理的學科社會建制日趨成熟，公共管理學科的博士點、碩士點和本科專業(yè)的增長相對放緩，學科專業(yè)設置強調(diào)內(nèi)涵發(fā)展，重視社會需求的適應性要求，緊抓人才培養(yǎng)質(zhì)量。在學科建設方面，公共管理學科側(cè)重從不同的專業(yè)角度出發(fā)，包括人口學、社會學、政治學、經(jīng)濟學、法律學、新聞學、管理學等角度，探討政黨、國家與社會的權(quán)力關系的結(jié)構(gòu)性變化，并對社會的組織與活動方式的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變進行研究。根據(jù)中國公共管理學科的發(fā)展需要，進一步理清了行政管理、公共行政、公共管理、公共事務、工商管理這些概念的區(qū)別與聯(lián)系，同時保證對這些概念的使用與國際接軌，從而利于不斷增強的國際學術交流。但是如何在實踐基礎上增強公共管理知識生產(chǎn)者的理論創(chuàng)新能力、如何解決其二級學科整合與分化等問題依然是學界關注的焦點。實踐表明，當前公共管理學科范疇和定位問題在研究中逐漸明確，跨學科性、多學科的視角成為支撐公共管理學科走向成熟的綜合路徑，以解決公共問題為導向、按專業(yè)領域分類進行研究成為發(fā)展趨勢。在人才培養(yǎng)方面，科學設置公共管理學科專業(yè)，注重培養(yǎng)學生利用定量分析和定性分析方法相結(jié)合解決實際問題能力，努力形成綜合性管理人才所需的應用技能和實踐能力。包括設置公共管理類專業(yè)的院校在內(nèi)的高校競爭日趨激烈，人才培養(yǎng)的競爭力成為學科發(fā)展的重要動力。目前，公共管理相關本科專業(yè)迅速擴張，公共關系學、公共政策學、城市管理、文化產(chǎn)業(yè)管理、公共安全管理等17個本科專業(yè)成為高校最為普及的開設專業(yè)，研究生教育與高層次人才培養(yǎng)力度顯著增強。但是，這些專業(yè)之間的課程設置、師資隊伍經(jīng)常發(fā)生重疊與錯位，人才培養(yǎng)過分重學科知識傳授輕專業(yè)技能培養(yǎng)，實踐教學環(huán)節(jié)沒有真正深入公共部門進行理論與實踐的對接訓練，使得這類專業(yè)畢業(yè)生之間核心競爭力日趨隱沒。雖然全國設立了大量的公共管理類院系，但除行政管理學外，其他二級學科多數(shù)處于游離狀態(tài)。再者，在本科階段,學科課程設置還沒有形成該專業(yè)較統(tǒng)一的課程設置規(guī)范，“雜而不專”依然是公共管理類專業(yè)人才培養(yǎng)競爭力的軟肋。

二、公共管理學科面臨的挑戰(zhàn)與發(fā)展趨勢

現(xiàn)階段我國公共管理模式正處于從建國以來形成的政府全面干預模式向政府與市場和社會合作的轉(zhuǎn)變過程之中。我國公共管理學科在知識積累、研究人員和研究機構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量、人才培養(yǎng)與評價體系、研究成果等方面均為學科發(fā)展打下良好的基礎，是當代中國社會科學及管理科學中的一個充滿生機活力和具有遠大前景的學科。

（一）公共管理學科內(nèi)涵需要進一步厘清與優(yōu)化

我國公共管理學科發(fā)展，經(jīng)歷了從行政管理到公共管理的變遷，研究視野逐步拓展，研究問題日益多樣化，如學術界越來越深入探討非政府組織、治理與善治等相關的理論和實踐。④政府并非萬能的，因為公共管理面臨著復雜多變的現(xiàn)實問題，僅僅依靠政府是遠遠不夠的。政府、社會、公民的共同治理已成為當代社會的重要特征。公共管理作為一門實踐性很強的學科，需要更多地從現(xiàn)實出發(fā)，以公共管理問題為研究對象，為解決公共管理所遇到的問題提供依據(jù)。公共管理要充分實現(xiàn)社會公平，保證社會每一個階層、每一個成員都能共享社會發(fā)展的成果，在時代背景中去理解公共管理的革命性意義，以科學求實的態(tài)度厘定公共管理的范圍和內(nèi)容，尋求公共管理制度創(chuàng)新的方案，以服務為原則構(gòu)想公共管理體系結(jié)構(gòu)和行為模式。

（二）公共管理學科需要進一步內(nèi)外融合

公共管理問題是公共組織尤其是政府組織管理社會事務的前沿問題，也是利益分化和階級分化下的現(xiàn)實課題。公共管理本身跨學科性、交叉性、多樣性的特點逐漸凸顯，需要吸收融合各種學科知識和理論而發(fā)展,顯現(xiàn)出本學科的研究綱領的前景。作為一門新興的科際整合及著眼于解決公共領域?qū)嶋H問題的應用性交叉科學，公共管理學應從多學科相結(jié)合的角度研究社會多元化所產(chǎn)生的實踐矛盾，提供綜合性的治理手段與工具。在學科整合機制上，應繼續(xù)推進公共管理的綜合化，打破公共管理學科下二級學之間壁壘，實現(xiàn)各個二級學科的共通與融合，關注新的科學技術成果在公共管理過程中的運用問題。特別是需要吸收政治學、經(jīng)濟學、社會學等學科的研究成果，推進與這些學科的交叉，形成特色的學科專業(yè)群，在學科綜合與交叉中不斷生成公共管理學新的增長點。

（三）公共管理人才培養(yǎng)體系需要進一步健全

政府和社會公共管理人員迫切需要改變目前知識結(jié)構(gòu)脫離現(xiàn)實的被動局面，很多過去由政府包下來的公共事務管理職能也將轉(zhuǎn)由非政府的公共管理或服務部門完成。但無論政府管理和公共事務管理，其基本價值追求是一致的，即公平優(yōu)先；其基礎理論是相通的，即都是研究公共服務。因此，需要改變公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)目標細化、專業(yè)設置窄化、人才培養(yǎng)模式單一化等現(xiàn)象。進而言之，應當根據(jù)社會對公共管理人才基本需求，加強學科大類培養(yǎng)，重視方向特色創(chuàng)新，把公共管理作為一個大類健全學科專業(yè)課程體系，把行政管理、教育管理、文化管理、社會醫(yī)療與衛(wèi)生管理、勞動與社會保障等專業(yè)作為特色方向，建立學士、碩士、博士學科專業(yè)的銜接與升級，著力培養(yǎng)學生具有寬厚的公共管理理論基礎與技能，注重培養(yǎng)學生的公共管理實踐能力、思維創(chuàng)新能力、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和自主發(fā)展能力，并根據(jù)不同類型的大學優(yōu)勢與學科背景培養(yǎng)創(chuàng)新型人才，形成有學科創(chuàng)新與特色的培養(yǎng)體系。

（四）公共管理學科隊伍建設需要大力加強隨著全球化、國際化進程的推進，以及中國競爭力的提高，建立具有中國特色、國際視野的公共管理理論和學科體系成為必然趨勢?！肮补芾韺W應立足于我國及當代世界的公共管理實踐研究，著力進行理論建構(gòu)和學術創(chuàng)新，形成中國學派和中國風格，促進公共管理知識的增長和積累。”⑤中國公共管理實踐的問題凝練成科學問題已成為學界關注的焦點，在以問題為取向的研究思路下，如何使公共管理研究本土化以及在此基礎上產(chǎn)生有普適而公認的概念、理論和方法，并對全球的公共管理研究做出中國的貢獻，是公共管理研究者和實踐者面臨的重大理論和現(xiàn)實課題。因此，加強學科師資隊伍建設，構(gòu)建合理的學術梯隊結(jié)構(gòu)、高素質(zhì)的學科帶頭人和學術骨干，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，是保證公共管理學科的可持發(fā)展的必然選擇。

三、結(jié)語

我國公共管理學科的發(fā)展歷程表明，公共管理學科基本適應了我國公共管理實踐的發(fā)展需要，順應了國際公共管理理論與實踐的發(fā)展趨勢。理清社會轉(zhuǎn)型中客觀出現(xiàn)的不同階段，并對這些階段的時間延續(xù)、政策的基本傾向以及主要特點做出分析，對于認識公共管理學科的復雜性、艱巨性和正確選擇今后的發(fā)展戰(zhàn)略無疑是有幫助的。公共管理學科已成為當代中國社會科學領域的教學與研究中一個充滿生機活力和具有遠大發(fā)展前景的學科領域。因此，我們不能直接用西方的話語系統(tǒng)來解釋，也不能沿用過去那一套傳統(tǒng)模式來束縛公共管理學科的發(fā)展動力，應根據(jù)實踐需要確立我國公共管理研究的基本范圍和重點領域，加強中國本土特色的公共管理理論體系建構(gòu)和師資隊伍建設，建立適合我國國情的學科發(fā)展機制和人才培養(yǎng)機制。同時，根據(jù)現(xiàn)階段國家經(jīng)濟、技術結(jié)構(gòu)對人才培養(yǎng)的層次、規(guī)格需求的特點以及今后的發(fā)展趨勢，合理確定公共管理學科發(fā)展的重點、邊界以及規(guī)模、速度和比例，從而達到優(yōu)化學科結(jié)構(gòu)整體服務功能的目的。