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摘要:
近年來隨著社會經濟迅速發展，各類項目施工和地質勘查需要臨時占用土地日益增多，國家以征收耕地占用稅的方式通過經濟杠桿作用保護農用土地。但在實踐操作中臨時用地稅收征管還存在一些問題，本文分析了有關稅收政策及其治理目標，總結了征收實踐中政策銜接、制度完善、協調執行等方面存在的問題，并從企業視角提出了相關建議，以期為臨時用地稅收實現規范、科學、制度化管理提供參考。
關鍵詞:
耕地占用稅征管問題政策建議
一、臨時用地耕地占用稅有關政策及其治理目標
臨時用地指土地使用者因建設項目施工需要、地質勘查需要、搶險救災急需等原因經縣以上國土資源管理部門批準臨時使用國有土地或者農民集體所有土地，期限一般不超過二年且應給予合理補償，不得修建永久性建筑物，到期恢復土地原狀或種植條件并返還土地的一種用地行為[1]。現行耕地占用稅暫行條例第13條規定：納稅人臨時占用耕地，應當依照本條例的規定繳納耕地占用稅。納稅人在批準臨時占用耕地的期限內恢復所占用耕地原狀的，全額退還已經繳納的耕地占用稅。第14條規定：占用林地、牧草地、農田水利用地、養殖水面以及漁業水域灘涂等其他農用地建房或者從事非農業建設的，比照本條例的規定征收耕地占用稅。據此，臨時用地耕地占用稅本質上為保證金性質，如用地單位在批準占用期限內恢復臨時用地原狀的，則全額退還已經繳納的耕地占用稅，若未履行地貌恢復義務則不予退還。運用此手段，政府部門可以掌握征收管理及土地保護工作的主動權，一方面可以促使用地單位主動恢復地貌以便辦理退稅，起到保護農用地的作用；另一方面當用地方不依法履行地貌恢復義務時，相關部門也可將此資金直接用于農業發展基金，促進農業發展。
二、實踐中出現的問題
(一)新舊政策銜接過程中存在遺留問題2008年以前，部分省份耕地占用稅由財政部門征收，新條例實施后，明確耕地占用稅統一由地方稅務機關負責征收。在當時情況下，社會經濟發展速度較快，地方稅源充足，新條例關于臨時用地的規定并未引起部分地區稅務部門的重視，對臨時用地管理未按“先稅后證”程序執行[2]。此外，新條例將耕地以外的農用地比如林地、牧草地、農田水利用地和養殖水面等也納入征收范圍，實際實施中為了簡化手續，此類臨時用地也多數延續了原來的“不征不退”方式執行。企業辦理臨時用地手續時在稅務部門進行備案，稅務部門也不要求繳納耕地占用稅。隨著近兩年來經濟發展進入新常態，地方稅收壓力逐漸增大，稅務部門為加大稅源管控力度，一方面對后續臨時用地加強管理，要求嚴格執行“先稅后證”，另一方面通過稅務稽查的手段，對銜接過程中以前年度未繳的臨時用地稅款又收又罰。盡管不少企業在用地期間已出資實施完成了土地恢復，但由于復墾驗收的配套政策不明確，難以取得土地驗收手續，導致補繳臨時用地稅款后“先征后退”政策無法落實，企業額外承擔著政策銜接期的糾錯成本：一方面已完成地貌恢復義務，另一方面仍需補繳大量稅款甚至滯納金、罰款，且沒有明確的退回渠道，大大增加了企業的資金壓力及經營成本。
(二)政策實施細則仍需完善耕地占用稅原為中央和地方按比例分享的稅種，為調動地方征收積極性，1994年將其全部劃歸地方，成為地方主要稅收來源。但由于耕地占用稅的征管、使用及土地驗收等環節均由地方政府節制，容易導致地方政府為稅源和經濟增長自然產生耕地占用的沖動，其結果往往與保護耕地的立法目的背道而馳。此外，耕地占用稅收本應全部用于農用發展，但全部交由地方使用后，應當具體如何使用，由誰負責監督管理尚欠缺法律具體規定。若實際稅收用途與耕地保護相關性不足，不僅難以實現保護耕地、發展農業的目的，還會影響耕地占用者及當地職能部門保護耕地的積極性；與此同時，耕地保護不足產生的“負外部性”成本卻需要全社會來承擔。條例規定臨時用地恢復原狀的耕地占用稅“先征后退”，但該情況下繳納的耕地占用稅應如何管理目前缺乏相關規范：是設置兩年的使用凍結期，還是政府財政先行使用，后續用以后年度財政資金退還？如是第二種情況，當政府財政吃緊，無力退還時又應如何辦理？企業未履行土地恢復義務時，是否利用所納稅款組織恢復？此外，由于林地、牧草地、農田水利用地、養殖水面以及漁業水域灘涂等臨時用地耕地還存在一定的差異，不同用地類型應執行怎樣的驗收恢復標準，由誰負責土地驗收、如何辦理退稅手續、先征后退等政策具體如何落地實施，也缺乏相關配套實施細則的支持。
(三)政策執行協調難度較大一是“先稅后證”政策的執行，需要土地部門、稅務部門高度協調一致，但是目前稅務部門與國土部門之間的征管信息還不暢通，在臨時用地方面主要表現為稅務部門對土地臺賬不掌握，導致稅源數據、征收金額不準確，后續還需辦理退稅及補正措施，增加了用地企業與政府部門的時間成本。二是已恢復地貌的臨時用地執行先征后退政策時，也缺乏相關實施細則，政府部門間協調難度大，稅務部門只負責征收、財政部門只負責使用、國土部門只負責手續發放及驗收，部門之間溝通協調及配合不暢，形成交稅容易退稅難的局面。
三、從企業視角對政策調整的建議
(1)重新調整耕地占用稅收中央與地方的分配比例，實現耕地占用稅收的統籌規劃使用，同時進一步加強對稅收用途的監督管理，以便達成在全國范圍內協調保護耕地、發展農業的立法初衷。(2)細化出臺條例配套細則，區分不同類型土地制定具體驗收標準并明確退稅操作流程，同時各級政府建立有效的協調機制，確保稅務、國土、財政部門間協調暢通，減輕企業負擔。
參考文獻:
[1]寧凌玥.耕地占用稅、契稅征管優化問題研究[J].前沿,2013,7:102-104
[2]程俊勇.耕地占用稅征管現狀與對策[J].稅收征管,2011,1（12）:74-76
作者：凌晨 劉旭榮 單位：華油北京服務總公司 長慶油田蘇里格氣田開發分公司