房產稅再分配效應與稅制設計研究范文

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兩年，隨著全國統一的不動產登記信息管理基礎平臺實現全國聯網，為推進房產稅改革掃除關鍵技術障礙，政府工作報告近兩年連續提出要“推進房產稅立法”，措辭從“穩妥推進”變為“穩步推進”，因此房產稅改革有所提速，引起人民的普遍關切。房產稅改革涉及方方面面的利益，在稅制設計中需充分考慮到房產稅的再分配效應，以保障居民的居住權利，取得改革的最大公約數。

房產稅的累退性和考慮到公共服務價值后的累進性

從世界范圍來看，由于房產稅的征收額一般是按照財產價值的固定比例征收，總體而言是固定比例稅，同時，又因為房地產的消費和投資也存在隨收入增長而邊際消費（投資）傾向遞減的規律，因此，房產稅總體呈現累退性（稅負隨收入的增加負擔變小），理論上會擴大收入分配差距。當然，房產消費（投資）的邊際傾向遞減規律一般要弱于食品等一般消費品，近因此房產稅的累退性應小于一般商品的消費稅。累退性意味著窮人繳納的房產稅占其收入的比例高于富人，從而使得收入分配差距擴大。從美國等國家的房產稅實踐看，也是與以上理論判斷契合的。以美國為例，根據戴維斯等學者對美國稅收體系收入分配效應的研究，在美國的地方稅收中，銷售和消費稅、房產稅都呈現明顯的累退特征，低收入階層的有效稅率明顯高于高收入階層。其中，銷售和消費稅的累退性又明顯大于房產稅，收入最低的20%階層家庭消費稅的有效稅率為7.1%，而收入最高的1%階層消費稅的有效稅率降至0.9%，最低最高的稅率差異為6.2%；收入最低的20%家庭的房產稅有效稅率為3.7%，而收入最高的1%階層房產稅的稅率為1.4%，最低最高的稅率差異為2.3%。所以，以消費稅和房產稅為主的美國地方政府稅收整體呈現累退特征。一些常見的針對窮人和弱勢群體的稅收豁免政策則會在一定程度上降低房產稅的累退性。目前，我國尚未正式推出房產稅制度，稅制如何設計未知，因此難以提前判斷我國房產稅的收入分配效應，若參考國際經驗，則可能同樣也會是累退稅。有個別研究（例如詹鵬和李實發表于《經濟學動態》的文章《我國居民房產稅與收入不平等》）用上海和重慶的稅制進行分析，發現我國房產稅有累進性，因此降低了分配差距，這主要是因為上海和重慶的試點實行了十分特殊的政策，只針對少數高檔住宅，且采取了累進的稅率結構。即使這樣，其研究發現房產稅的再分配效應也只有個人所得稅的21%～41%。因此，不能用上海和重慶十分特殊的房產稅試點來推測全面開征房產稅的再分配效果，除非使用累進稅率，否則房產稅必然擴大收入不平等。同時，不能只看到征收房產稅帶來的居民稅收負擔，房產稅是取之于民再用之于民的，從國際經驗看，房產稅在很大程度上是一種受益稅，普遍被用于地方政府提供公共產品和服務。對于每個家庭來說，開征房產稅是好是壞，除了納稅多少外，還需考慮納稅之后能夠從中獲得多少公共服務益處。因此，即使在征收環節房產稅具有累退性，也并不必然降低低收入家庭的福利。綜合考慮納稅和公共服務收益的綜合作用，才構成了房產稅對不同家庭的最終再分配效應。因為絕大多數公共服務不具有排他性，任何市民都有權享用（當然，現實中公共服務的價值分配在居民中必然有差異，如公共道路對有車家庭的價值會大于無車家庭），因此，可以假設征收房產稅后，地方政府用于提供公共服務的價值在居民間是平均分配的，且公共服務價值的總額等于房產稅總納稅額。這種情況下，居民的凈福利為公共服務價值減納稅額，可以證明，這時房產稅反而是累進的，降低了居民間的福利差異。若考慮到房產稅帶來的公共服務價值，則低收入群體反而能從中獲得收益，高收入群體則會有福利凈損失。凈福利為零的臨界點恰好是持有房產量與社會均值相同的那一點。當然，以上是一個十分簡化的分析。目前，對于有關房產稅的收入分配效應，特別是對于當考慮到公共服務價值后的分配效應尚缺乏深入的研究，因為公共服務的價值較難測量，而且假設每人得到的公共服務價值相同缺乏足夠依據。

房產稅在房產所有者和租客中的轉嫁和再分配效應

在研究和政策設計中，必須清楚有一部分居民的住房需求是通過租賃而不是買房實現的。雖然房產稅的納稅人是房產的所有者，但當房屋被出租而不是自住時，理論上房產稅就可以轉嫁到房租上去。因此，租戶也是房產稅的承擔者，最終的稅負承擔要看稅負轉嫁的程度。出租房屋的稅負轉嫁涉及收入分配問題。特別是，一般而言，房產的租賃者相比所有者的收入更低，因此，如果稅負轉嫁得越多，那么理論上就會惡化居民的收入分配差異。而根據稅收轉嫁的基本原理，供需彈性是影響稅負轉嫁最直接的因素。一般說來，對商品課征的稅收往往向沒有彈性的方向轉嫁，稅負轉嫁與供需彈性存在方向相反的關系。需求彈性越大，稅負越向供給者轉嫁；供給彈性越大，稅負越向需求者轉嫁。這是稅負轉嫁的一般法則。落實在住房上，對租客而言，由于居住需求是剛性的生活必需品，而且缺乏相關替代品，因此需求價格彈性可能相對較小，因此，針對住房的房產稅可能在相當程度上會轉嫁到租戶身上。而對于住房的所有者，房產稅也會通過房價資本化影響房產價格。目前有關我國房產稅的稅制設計中，有一種意見影響廣泛，即為了保護普通居民的基本住房需求，避免傷害剛需群體和加大收入分配差距，房產稅應按套數、面積等指標進行減免，如首套房免征、一定面積以下免征等。但是，這種意見忽視了三個問題：一是稅收豁免條款會制造大量的策略性避稅逃稅行為；二是從數據看，目前我國的家庭多數只有一套住房，持有多套住房的是少數，因此首套房免征的政策會導致稅基大大縮小；三是只擁有一套住房的家庭實際并不是社會中最窮的群體，買不起房的租戶才是社會中最窮的人，若采取首套房免征或一定面積以下免征的政策，可能導致最終稅負主要由租戶承擔的情況，這將進一步惡化收入分配差距。目前我國城鎮居民中以自有住房者為主，租房者群體本身相對較小，并且普通民眾缺乏稅收轉嫁的基本知識，不一定能認識到房產稅收會被轉嫁到租戶身上的問題，特別是租戶的受教育程度較低，也缺乏在互聯網上發聲參與政策討論的能力，導致租戶的利益沒有被充分代表。因此，這更需要我們的政策部門深入研究，站在客觀的立場，分析不同稅收制度對收入分配的實際影響，從而制定科學合理的政策。參考美國、英國、德國、日本等國的房產稅政策，筆者認為，稅收豁免條款更應根據房子所有者的情況（如是否貧窮、是否屬于社會中的困難人群、弱勢群體，交稅是否存在困難），依據稅收的量能負擔原則來制定，減輕困難群體、弱勢群體的住房負擔，而不應根據擁有房子的情況來制定（如首套還是二套、房子面積大小、價格高低）。

房產稅稅制設計的幾點建議

第一，“寬稅基、低稅率、嚴征管”應是房產稅改革的長期方向。從國際經驗看，凡是房產稅政策實行比較成功的國家或地區，普遍采取“寬稅基”的做法，對社會中的不動產普遍進行評估和征稅，然后再對部分特定財產類型、部分特定人群減免征收房產稅。“寬稅基”又是“低稅率”的前提條件，房產稅是一個征管成本相對高的稅種，我們既要降低平均的征管成本，考慮稅收的成本收益問題，又要讓房產稅充分發揮作用，同時又不讓居民負擔過重，保持相對低的稅率，那么就必須堅持“寬稅基”原則，從而在同樣的總稅收收入下，降低平均稅率。“嚴征管”也是房產稅改革的題中之意，應做到依法征稅，嚴格征稅，明確不動產所有者的納稅義務，當所有者拒不履行納稅義務時，在什么樣的條件下應接受什么樣的處罰。國內的學者對房產稅稅制設計有不同意見，部分學者不支持“寬稅基”的觀點，不主張普遍開征房產稅。例如，有學者認為“房產稅美國式的普遍征收不合國情”，房產稅應“只調節高端”；有學者認為“房產稅不應成為普遍征收的稅種”“而只能是個人住房調節稅或叫做住房消費奢侈稅”。當然，一些學者的初衷部分是為了降低因開征房產稅而在社會中引起的不穩定因素，擔心因改革而可能引發的公共風險。但是，首先，或許降低阻力不見得一定要通過只“高端征收”實現，一個適當的低稅率也可以在很大程度上降低社會阻力。其次，窄稅基的房產稅常常意味著居民可以通過改變自身的購買行為進行避稅，并催生類似假離婚等逃稅行為，造成住房市場和社會產生結構性扭曲。再次，租房者才是相對更加貧窮和弱勢的群體，如果沒有一些富裕群體有二套、三套乃至更多房子，又哪里來的租住的房源呢？如果施行窄稅基政策，反而可能令承擔稅負者變成社會中更加貧窮的租房人群。第二，對特定群體、特定物業采取稅收減免優惠政策是通行做法。“寬稅基+合理的稅收減免優惠政策”是美國等國家房產稅的通行做法，減免政策總體分為對特定物業和特定群體的減免兩類。其中，對公共設施、保障性住房等，實行減免可以降低稅收體系運行成本、保障和鼓勵公共設施和服務的提供、推動房地產業的可持續發展。而對特定群體的減免，主要是對社會中的低收入者、弱勢群體進行定向減免，以保障他們的居住權利、降低其生活負擔。

作者：劉學良 單位：中國社會科學院經濟研究所