房產(chǎn)稅再分配效應(yīng)與稅制設(shè)計(jì)研究范文

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兩年，隨著全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，為推進(jìn)房產(chǎn)稅改革掃除關(guān)鍵技術(shù)障礙，政府工作報(bào)告近兩年連續(xù)提出要“推進(jìn)房產(chǎn)稅立法”，措辭從“穩(wěn)妥推進(jìn)”變?yōu)椤胺€(wěn)步推進(jìn)”，因此房產(chǎn)稅改革有所提速，引起人民的普遍關(guān)切。房產(chǎn)稅改革涉及方方面面的利益，在稅制設(shè)計(jì)中需充分考慮到房產(chǎn)稅的再分配效應(yīng)，以保障居民的居住權(quán)利，取得改革的最大公約數(shù)。

房產(chǎn)稅的累退性和考慮到公共服務(wù)價(jià)值后的累進(jìn)性

從世界范圍來看，由于房產(chǎn)稅的征收額一般是按照財(cái)產(chǎn)價(jià)值的固定比例征收，總體而言是固定比例稅，同時(shí)，又因?yàn)榉康禺a(chǎn)的消費(fèi)和投資也存在隨收入增長而邊際消費(fèi)（投資）傾向遞減的規(guī)律，因此，房產(chǎn)稅總體呈現(xiàn)累退性（稅負(fù)隨收入的增加負(fù)擔(dān)變小），理論上會擴(kuò)大收入分配差距。當(dāng)然，房產(chǎn)消費(fèi)（投資）的邊際傾向遞減規(guī)律一般要弱于食品等一般消費(fèi)品，近因此房產(chǎn)稅的累退性應(yīng)小于一般商品的消費(fèi)稅。累退性意味著窮人繳納的房產(chǎn)稅占其收入的比例高于富人，從而使得收入分配差距擴(kuò)大。從美國等國家的房產(chǎn)稅實(shí)踐看，也是與以上理論判斷契合的。以美國為例，根據(jù)戴維斯等學(xué)者對美國稅收體系收入分配效應(yīng)的研究，在美國的地方稅收中，銷售和消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅都呈現(xiàn)明顯的累退特征，低收入階層的有效稅率明顯高于高收入階層。其中，銷售和消費(fèi)稅的累退性又明顯大于房產(chǎn)稅，收入最低的20%階層家庭消費(fèi)稅的有效稅率為7.1%，而收入最高的1%階層消費(fèi)稅的有效稅率降至0.9%，最低最高的稅率差異為6.2%；收入最低的20%家庭的房產(chǎn)稅有效稅率為3.7%，而收入最高的1%階層房產(chǎn)稅的稅率為1.4%，最低最高的稅率差異為2.3%。所以，以消費(fèi)稅和房產(chǎn)稅為主的美國地方政府稅收整體呈現(xiàn)累退特征。一些常見的針對窮人和弱勢群體的稅收豁免政策則會在一定程度上降低房產(chǎn)稅的累退性。目前，我國尚未正式推出房產(chǎn)稅制度，稅制如何設(shè)計(jì)未知，因此難以提前判斷我國房產(chǎn)稅的收入分配效應(yīng)，若參考國際經(jīng)驗(yàn)，則可能同樣也會是累退稅。有個(gè)別研究（例如詹鵬和李實(shí)發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》的文章《我國居民房產(chǎn)稅與收入不平等》）用上海和重慶的稅制進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國房產(chǎn)稅有累進(jìn)性，因此降低了分配差距，這主要是因?yàn)樯虾：椭貞c的試點(diǎn)實(shí)行了十分特殊的政策，只針對少數(shù)高檔住宅，且采取了累進(jìn)的稅率結(jié)構(gòu)。即使這樣，其研究發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)稅的再分配效應(yīng)也只有個(gè)人所得稅的21%～41%。因此，不能用上海和重慶十分特殊的房產(chǎn)稅試點(diǎn)來推測全面開征房產(chǎn)稅的再分配效果，除非使用累進(jìn)稅率，否則房產(chǎn)稅必然擴(kuò)大收入不平等。同時(shí)，不能只看到征收房產(chǎn)稅帶來的居民稅收負(fù)擔(dān)，房產(chǎn)稅是取之于民再用之于民的，從國際經(jīng)驗(yàn)看，房產(chǎn)稅在很大程度上是一種受益稅，普遍被用于地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。對于每個(gè)家庭來說，開征房產(chǎn)稅是好是壞，除了納稅多少外，還需考慮納稅之后能夠從中獲得多少公共服務(wù)益處。因此，即使在征收環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅具有累退性，也并不必然降低低收入家庭的福利。綜合考慮納稅和公共服務(wù)收益的綜合作用，才構(gòu)成了房產(chǎn)稅對不同家庭的最終再分配效應(yīng)。因?yàn)榻^大多數(shù)公共服務(wù)不具有排他性，任何市民都有權(quán)享用（當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中公共服務(wù)的價(jià)值分配在居民中必然有差異，如公共道路對有車家庭的價(jià)值會大于無車家庭），因此，可以假設(shè)征收房產(chǎn)稅后，地方政府用于提供公共服務(wù)的價(jià)值在居民間是平均分配的，且公共服務(wù)價(jià)值的總額等于房產(chǎn)稅總納稅額。這種情況下，居民的凈福利為公共服務(wù)價(jià)值減納稅額，可以證明，這時(shí)房產(chǎn)稅反而是累進(jìn)的，降低了居民間的福利差異。若考慮到房產(chǎn)稅帶來的公共服務(wù)價(jià)值，則低收入群體反而能從中獲得收益，高收入群體則會有福利凈損失。凈福利為零的臨界點(diǎn)恰好是持有房產(chǎn)量與社會均值相同的那一點(diǎn)。當(dāng)然，以上是一個(gè)十分簡化的分析。目前，對于有關(guān)房產(chǎn)稅的收入分配效應(yīng)，特別是對于當(dāng)考慮到公共服務(wù)價(jià)值后的分配效應(yīng)尚缺乏深入的研究，因?yàn)楣卜?wù)的價(jià)值較難測量，而且假設(shè)每人得到的公共服務(wù)價(jià)值相同缺乏足夠依據(jù)。

房產(chǎn)稅在房產(chǎn)所有者和租客中的轉(zhuǎn)嫁和再分配效應(yīng)

在研究和政策設(shè)計(jì)中，必須清楚有一部分居民的住房需求是通過租賃而不是買房實(shí)現(xiàn)的。雖然房產(chǎn)稅的納稅人是房產(chǎn)的所有者，但當(dāng)房屋被出租而不是自住時(shí)，理論上房產(chǎn)稅就可以轉(zhuǎn)嫁到房租上去。因此，租戶也是房產(chǎn)稅的承擔(dān)者，最終的稅負(fù)承擔(dān)要看稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的程度。出租房屋的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁涉及收入分配問題。特別是，一般而言，房產(chǎn)的租賃者相比所有者的收入更低，因此，如果稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁得越多，那么理論上就會惡化居民的收入分配差異。而根據(jù)稅收轉(zhuǎn)嫁的基本原理，供需彈性是影響稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁最直接的因素。一般說來，對商品課征的稅收往往向沒有彈性的方向轉(zhuǎn)嫁，稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁與供需彈性存在方向相反的關(guān)系。需求彈性越大，稅負(fù)越向供給者轉(zhuǎn)嫁；供給彈性越大，稅負(fù)越向需求者轉(zhuǎn)嫁。這是稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的一般法則。落實(shí)在住房上，對租客而言，由于居住需求是剛性的生活必需品，而且缺乏相關(guān)替代品，因此需求價(jià)格彈性可能相對較小，因此，針對住房的房產(chǎn)稅可能在相當(dāng)程度上會轉(zhuǎn)嫁到租戶身上。而對于住房的所有者，房產(chǎn)稅也會通過房價(jià)資本化影響房產(chǎn)價(jià)格。目前有關(guān)我國房產(chǎn)稅的稅制設(shè)計(jì)中，有一種意見影響廣泛，即為了保護(hù)普通居民的基本住房需求，避免傷害剛需群體和加大收入分配差距，房產(chǎn)稅應(yīng)按套數(shù)、面積等指標(biāo)進(jìn)行減免，如首套房免征、一定面積以下免征等。但是，這種意見忽視了三個(gè)問題：一是稅收豁免條款會制造大量的策略性避稅逃稅行為；二是從數(shù)據(jù)看，目前我國的家庭多數(shù)只有一套住房，持有多套住房的是少數(shù)，因此首套房免征的政策會導(dǎo)致稅基大大縮小；三是只擁有一套住房的家庭實(shí)際并不是社會中最窮的群體，買不起房的租戶才是社會中最窮的人，若采取首套房免征或一定面積以下免征的政策，可能導(dǎo)致最終稅負(fù)主要由租戶承擔(dān)的情況，這將進(jìn)一步惡化收入分配差距。目前我國城鎮(zhèn)居民中以自有住房者為主，租房者群體本身相對較小，并且普通民眾缺乏稅收轉(zhuǎn)嫁的基本知識，不一定能認(rèn)識到房產(chǎn)稅收會被轉(zhuǎn)嫁到租戶身上的問題，特別是租戶的受教育程度較低，也缺乏在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)聲參與政策討論的能力，導(dǎo)致租戶的利益沒有被充分代表。因此，這更需要我們的政策部門深入研究，站在客觀的立場，分析不同稅收制度對收入分配的實(shí)際影響，從而制定科學(xué)合理的政策。參考美國、英國、德國、日本等國的房產(chǎn)稅政策，筆者認(rèn)為，稅收豁免條款更應(yīng)根據(jù)房子所有者的情況（如是否貧窮、是否屬于社會中的困難人群、弱勢群體，交稅是否存在困難），依據(jù)稅收的量能負(fù)擔(dān)原則來制定，減輕困難群體、弱勢群體的住房負(fù)擔(dān)，而不應(yīng)根據(jù)擁有房子的情況來制定（如首套還是二套、房子面積大小、價(jià)格高低）。

房產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)的幾點(diǎn)建議

第一，“寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”應(yīng)是房產(chǎn)稅改革的長期方向。從國際經(jīng)驗(yàn)看，凡是房產(chǎn)稅政策實(shí)行比較成功的國家或地區(qū)，普遍采取“寬稅基”的做法，對社會中的不動產(chǎn)普遍進(jìn)行評估和征稅，然后再對部分特定財(cái)產(chǎn)類型、部分特定人群減免征收房產(chǎn)稅。“寬稅基”又是“低稅率”的前提條件，房產(chǎn)稅是一個(gè)征管成本相對高的稅種，我們既要降低平均的征管成本，考慮稅收的成本收益問題，又要讓房產(chǎn)稅充分發(fā)揮作用，同時(shí)又不讓居民負(fù)擔(dān)過重，保持相對低的稅率，那么就必須堅(jiān)持“寬稅基”原則，從而在同樣的總稅收收入下，降低平均稅率。“嚴(yán)征管”也是房產(chǎn)稅改革的題中之意，應(yīng)做到依法征稅，嚴(yán)格征稅，明確不動產(chǎn)所有者的納稅義務(wù)，當(dāng)所有者拒不履行納稅義務(wù)時(shí)，在什么樣的條件下應(yīng)接受什么樣的處罰。國內(nèi)的學(xué)者對房產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)有不同意見，部分學(xué)者不支持“寬稅基”的觀點(diǎn)，不主張普遍開征房產(chǎn)稅。例如，有學(xué)者認(rèn)為“房產(chǎn)稅美國式的普遍征收不合國情”，房產(chǎn)稅應(yīng)“只調(diào)節(jié)高端”；有學(xué)者認(rèn)為“房產(chǎn)稅不應(yīng)成為普遍征收的稅種”“而只能是個(gè)人住房調(diào)節(jié)稅或叫做住房消費(fèi)奢侈稅”。當(dāng)然，一些學(xué)者的初衷部分是為了降低因開征房產(chǎn)稅而在社會中引起的不穩(wěn)定因素，擔(dān)心因改革而可能引發(fā)的公共風(fēng)險(xiǎn)。但是，首先，或許降低阻力不見得一定要通過只“高端征收”實(shí)現(xiàn)，一個(gè)適當(dāng)?shù)牡投惵室部梢栽诤艽蟪潭壬辖档蜕鐣枇ΑＦ浯危惢姆慨a(chǎn)稅常常意味著居民可以通過改變自身的購買行為進(jìn)行避稅，并催生類似假離婚等逃稅行為，造成住房市場和社會產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性扭曲。再次，租房者才是相對更加貧窮和弱勢的群體，如果沒有一些富裕群體有二套、三套乃至更多房子，又哪里來的租住的房源呢？如果施行窄稅基政策，反而可能令承擔(dān)稅負(fù)者變成社會中更加貧窮的租房人群。第二，對特定群體、特定物業(yè)采取稅收減免優(yōu)惠政策是通行做法。“寬稅基+合理的稅收減免優(yōu)惠政策”是美國等國家房產(chǎn)稅的通行做法，減免政策總體分為對特定物業(yè)和特定群體的減免兩類。其中，對公共設(shè)施、保障性住房等，實(shí)行減免可以降低稅收體系運(yùn)行成本、保障和鼓勵(lì)公共設(shè)施和服務(wù)的提供、推動房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而對特定群體的減免，主要是對社會中的低收入者、弱勢群體進(jìn)行定向減免，以保障他們的居住權(quán)利、降低其生活負(fù)擔(dān)。

作者：劉學(xué)良 單位：中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所