宋代社會保障救濟制度探討范文

本站小編為你精心準備了宋代社會保障救濟制度探討參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

摘要：宋朝是中國歷史上社會保障救濟制度最完善的封建王朝，本著“從搖籃到墳墓”都管起來，實現了生老病死全覆蓋的民生政策。完善的社會保障救濟制度使得宋王朝成為中國歷史上享祚時間最長的政權，雖然其災荒頻繁，但在其統治的320年間國內從未形成過普天蓋地席卷全國的大規模農民起義。這使得宋王朝成為中國歷史上唯一不是亡于階級矛盾的大一統封建王朝。

關鍵詞：福田院；居養院；安濟坊；漏澤園；慈幼局；醫藥惠民局；賑災

長期以來，歷史教科書和汗牛充棟的歷史著作，對宋朝解讀頗有點片面性，如積貧積弱，武功不昌，屈辱茍且……不一而足。其實，這僅是宋朝的一面，宋朝的另一面：它是中國歷史上最富人道主義精神的王朝！有“寬饑民罪”的司法傳統：“凡因饑持杖劫人家藏粟，止誅為首者，余悉以減死論。”[1]有學者所樂道的“不得殺士大夫及上書言事人”，而最突出的是有宋一代建立了中國歷史上從“搖籃到墳墓”的生老病死全覆蓋的社會保障救濟體系。

一、生老病死全覆蓋

據《宋會要輯稿•食貨》記載：國家置福田院、居養院、安濟坊，給常平米；路上遇到饑寒交迫“僵仆之人”，“無衣乞食者，許送近便居養院，給錢米救濟。孤貧小兒可教者，令入小學聽讀”，而被“遺棄小兒，雇人乳養，仍聽宮觀、寺院養為‘童行’（未領度牒的少年出家人）”，待其長大后由他們自行決定去留；又置漏澤園安葬無地無錢的貧民。據此，我們得知宋朝社會保障機構有福田院、居養院、安濟坊與漏澤園等。福田院設在首都東京（今河南開封），由開封府直接派人管理。收養對象為首都一地的老幼殘疾且無依無靠的貧困人口。之所以稱“福田院”，是佛教傳入中國后，有所謂三福田之說，即以供養父母為恩田，供佛為敬田，施貧救苦為悲田。佛教用語統稱“福田”。佛教徒相信“輪回報應”“因果報應”，認為救濟窮人、積德行善能使自己得到好報，即“行者得福”。故福田又稱之為佛教徒的功德田。初期僅有東、西兩福田院，滿足不了需求。宋仁宗嘉祐八年十二月詔書中談及東京福田院初設情況，要求擴建：“京師老疾孤窮匄者，雖有東西福田院給錢米，才二十四人，可別置南北福田院，并東西各蓋屋五十間，所養以三百人為額，歲出內藏五千貫給之”[2]。初期每院僅收養24人，這對有百萬人口的首都來說，幾乎可以忽略不計。這種情況到宋仁宗時得到改變，嘉祐年間（1056—1063年）增設南、北福田院，四個福田院共計可收養1200余人。每當寒冬來臨，朔風呼嘯，大雪紛飛之時，京城開封府的主要官員，必須到大街小巷巡視，發現無依無靠或流浪街頭的老人，失去雙親的兒童，街上乞丐，都一律收容到福田院中。福田院收養的人數平時雖然僅能容納1200人，但在寒冬季節則不受此限，各福田院都必須盡力收養，安排不下的由政府出資讓房屋多者協助安置。氣候轉暖，或所收養之人一旦自身狀況有所改善，可以自己行動時則回歸原居所，以便空出的房屋繼續收養“老疾孤窮匄者”。四所福田院所需費用最初每年在5000貫以上，這筆開支由皇帝直接掌管的負責供應皇室、補助軍國之用以及賑濟災荒的內藏庫列支。后來隨著收養人的增多，每年所需費用超過8000貫，最高時年支出12000貫，內藏庫不足支出，這才改由從地方的施利錢中劃給。為了防止貪腐，保證供給不至短缺，福田院必須每天統計上報收養人數，按收養人數多寡領取錢米供給。[3]居養院、安濟坊到宋徽宗時（1100—1125年）最為普及完善，遍及全國各州郡，他下詔“置安濟坊養民之貧病者，仍令諸郡縣并置”[4]。凡是有1000戶以上的城鎮都須設置。居養院屬于綜合性收養機構，收養對象與福田院相同，主要是孤寡老人、殘疾人士、棄嬰與孤兒。到南宋時發展出專業性的收養機構，如專門收養鰥寡孤獨老人的安老坊、安懷坊、安濟院，名稱不同，性質一樣，即今之福利養老院；收養棄嬰與孤兒的嬰兒局、慈幼莊、慈幼局、及幼局，雖名稱不同，皆今之兒童福利院。有的地區福田院也收養兒童。由于首都東京的福田院收養人數有限，宋徽宗崇寧元年（1102年）要求“京師置居養院以處鰥寡孤獨，仍以戶絕財產給養”[5]，即首都也參照地方社會保障制度做，在福田院之外再設居養院。

崇寧四年宋徽宗再次下詔敦促各州府建立養老機構。其經費保障主要來自兩個部分，一是將無人繼承的戶絕的財產（主要是田產）歸公，田產收入不做他用，一律劃撥給居養院。二是不足部分由政府從常平錢利息中撥給。[6]后又再次下詔強調京師必須設居養院、安濟坊：“京師根本之地，王化所先，鰥寡孤獨與貧而無告者，每患居養之法施于四海而未及京師，殆失自近及遠之意。今京師雖有福田院，所養之數未廣，隆寒盛暑，窮而無告及疾病者，或失其所，朕甚憫焉。可令開封府依外州法，居養鰥寡孤獨，及置安濟坊，以稱朕意。”[7]皇帝重視，事情就好辦，所以，宋徽宗時期，全國各地養老福利機構都比較完備。像江西的吉州共有八個縣，七個縣較早地建立了養老濟貧機構，唯獨吉水縣尚未建成養老濟貧機構，縣丞黃閑引以為恥，請求縣令和常平使者批準，在城南選擇官屋十間，每年撥米五十斛，建立名為“安樂院”的福利養老院，使得吉水孤寡老人得以安度晚年。[8]有的居養院因為地方官重視，規模宏大，經費有保障，管理到位，一切都井井有條。像南宋時的蘇州居養院，收養了許多孤寡老人與孤兒，有房屋65幢，310間居室。房屋整齊排列，每排房屋之間有長廊相連，便于來往。因收養的孤寡老人與孤兒多，錢米支出大，蘇州地方政府遂專門撥給官田1600畝，出租給少地無地之農人，每年得租米700石作為居養院開支。居養院中設置倉庫，鑿有水井，并有僧人主持老人醫藥及死后安葬事務，成為當時地方養老院的典范。[9]宋朝福田院、居養院收養老人的年齡標準，在宋神宗時規定，以60歲以上為限。到宋徽宗時一度把年齡降至50歲以上（后仍定為60歲），條件更為寬大。[10]錢米是每人每天配給口糧米1升（合今1斤1兩）、錢10文，可以基本維持溫飽。每年的十一月到來年的正月，因天氣寒冷，每日增發5文，作為購買柴炭取暖之用。80歲以上老人還可享受政府特殊政策予以照顧：除配給口糧錢米外，另給柴炭錢若干；90歲以上老人每天另外增加醬菜錢20文，夏季發放布衣，冬季發給“衲衣絮被”。對百歲老人的照顧在宋徽宗大觀二年（1108年）得以明定。那年在荊南府枝江縣居養院中，發現一名已經101歲叫咸通的老人。知府席震迅速上奏朝廷，請求對咸通予以額外照顧，在原供給基礎上每天再添給肉食錢30文，冬季發綿絹衣被，夏季單絹衫褲。席震還建議全國居養院對百歲以上老人都給予同樣的照顧，以示朝廷的惠民。宋徽宗同意了席震的請求，把奏章批轉全國各地遵照執行。從那以后，凡百歲以上老人，官府增發肉食醬菜錢30文，夏季發給“單絹衫绔裝”，冬季發給“綿絹衣被”。[11]當時律令還規定：“諸祖父母、父母年八十以上及篤疾者，每人給一丁侍。”[12]有男保姆做家政護理，給平民百姓如此優厚的社會福利，這在中國歷史上并不多見。

到了南宋時期，宋朝的社會保障得到更加充分的發展。據宋高宗紹興二十六年（1156年）的統計，僅杭州臨安府一地，每年用于收養和救濟老人的支出，就達錢米十多萬。[13]收養于福田院、嬰兒局、慈幼莊、慈幼局、及幼局、錢米所的兒童保障標準是成人的一半，即日給米0.5升等。由于南宋政府重視建立慈幼機構，要求“天下諸州建慈幼局”，遂涌現出一些規模較大的幼兒收養所，如臨安府（今浙江杭州）、寶慶府（今湖南邵陽）、無為軍（今安徽無為）、平江府（今江蘇蘇州）、臨汀郡（今福建長汀）、建康府（今江蘇南京）、江陰軍（今江蘇江陰市）、撫州（江西撫州）等地的慈幼局。官府不僅建慈幼局收養棄嬰棄子，而且民間有愿抱養為子女者，還每月給錢1貫、米3斗，直到3歲。[14]像建康府慈幼局更名及幼局后，條件更優于其他各處。當時規定，凡收養遺棄于本府城內外小兒的，政府“先支抱養錢”，再按月支付錢米；如“遺棄之時，恐未便有人收養，遂先雇乳妳四名”，每月全額支付錢米；“如有愿就乳妳之家接續抱養者聽，月給照支”。[15]宋朝的醫療濟貧機構叫醫藥惠民局。北宋時創立，由病院、治療、藥局三個系統組成。其中，安濟坊主要承擔病院的職責，還有一些地方官在所轄之地另外專設病坊。在京師治療主要是由翰林醫官院和太醫院兩個單位負責，在地方則由政府聘用的郎中負責。翰林醫官院和太醫院醫官平時除承擔皇室診治外，還為百姓診治——尤其是在疾疫流行期間。藥局是和劑局和惠民局的統稱，負責“掌修合良藥，出賣以濟民疾”[16]。具體分工：和劑局設于首都，負責首都地區的醫療濟貧；醫藥惠民局除首都外，全國各州縣普遍設置。南宋時醫藥惠民局改稱太平惠民局。名稱雖不同，性質卻相同，就是皆屬國家開辦的免費治療診所（醫院），收治家境貧寒、孤寡無助者，并在瘟疫時負責發放免費藥物。安濟坊作為專門性的扶貧機構，其職能就是負責收治家庭貧困的病患者。

宋朝規定舉凡1000戶上的村鎮都必須設置安濟坊。除這些硬性法令規定外，一些地方官員在當地也盡財力所及，創辦救濟機構。如趙抃任職越州創辦越州病坊，蘇軾任職杭州時創辦安樂坊，收治家庭貧困的病患者。蘇軾上調翰林院，一位曾得到蘇軾幫助的官員饋贈蘇軾銀150兩、黃金5兩。蘇軾既不愿接受這筆錢，又不便拂逆朋友的盛情，于是把這筆錢轉送給杭州安樂坊，“用以助買田，以養天民之窮者”[17]。漏澤園，乃國家免費公墓，既安葬無名尸體，也允許無地無錢的貧民安葬自己的親屬于此。政府對所有貧困民人安葬死去的親屬，不僅免費提供墓地，而且給以殯葬費；對無名尸也規定了支出標準：“于京畿近郊佛寺買地，以瘞死之無主者。瘞尸，一棺給錢六百，幼者半之”[18]，經費由左藏庫支出。說到漏澤園最初的出現，與一位官員的一次經歷有關。徐度在《卻掃編》中說，元豐年間，自己的外祖父陳向在朝任官，一次奉命巡視開封府界，留宿在野外的廟中，半夜忽被外面洶洶的人聲驚醒。點燭探視，卻見廟外累累骨骸，幻化成各種形狀，如泣如訴。陳向心中酸楚，回朝復命時奏請神宗下詔收葬這些尸骨。神宗命陳向即刻前去辦理。陳向共收葬尸骨八萬多具，令人挖溝壘坎，編制圖冊，在墓地旁規劃佛寺，聘請僧人為之超度。后來政府規定每“葬及三千人以上，度僧一人”[19]，并下令在城郊四鄰劃出不宜種植之地，直接“給錢瘞民之不能葬者”[20]。明神宗時下詔：全國諸州軍在每年春首，“告示村耆，遍行檢視，應有暴露骸骨無主收認者，并賜官錢埋瘞，仍給酒饌酹祭”[21]。自此形成定制，凡無地無錢的貧民死后無法入土為安的，皆由官府出資安葬在政府所購之地內。

宋徽宗時蔡京將其定名為“漏澤園”。[22]根據《宋史•食貨上六》的記載，宋朝的漏澤園規模都不小，占地少則300余畝，多則500余畝。當時還規定葬于園內的一律給地九尺，深埋地下三尺以下，方磚刻字，立碑編號。到北宋末年僅首都東京郊區兩處漏澤園，就安葬了貧困死者13萬多。宋高宗南渡，“民之從者如歸市”，遂一如北宋，“若丐者育之于居養院；其病也，療之于安濟坊；其死也，葬之于漏澤園，歲以為常”。[23]也就是說宋朝南渡后，雖然偏安江南一隅之地，其社會保障制度并沒有因此而變化，保持了制度政策的連續性。宋朝社會保障還有值得大書特書的一項功績，是對婦女的照顧保障。在男尊女卑的傳統社會這是非常難能可貴的。宋朝有專門的女戶照顧，這就是免役政策，即無丁男的女戶家庭，可以免除差役。差役在北宋時期是一項極重的負擔，能夠得到免除徭役的照顧，這是一項相當優待的政策。不過，在王安石變法期間，為了增加政府財政收入，曾經一度下令無丁男的女戶也須繳納免役錢，實際上取消了女戶免除徭役的優待政策。宋哲宗元祐（1086—1094年）后一切又復歸舊制。取消女戶優待政策，這是王安石變法的一大失策。一般說來，女戶在全國人戶中是少數，取消優待，收取免役錢，政府能增收多少？倘若某地區女戶不少，取消女戶優待，引發民怨，使得變法失去這部分人的支持，豈非得不償失？對婦女的關愛，還有值得一提的是婦女從懷孕的第五個月開始，到生下孩子，可從政府領取七斗米，孩子滿周歲時再領取三斗。

二、多管其下的蠲免與倉儲備荒體系

在宋朝320年中，蠲免、賑給、賑糶、賑貸、工賑、粥廠等賑濟政策都是社會保障救濟體系的組成部分。蠲免是民戶受災后最先進行救濟的措施。按照規定，民戶凡受災到一定程度，都可以享受政府規定的不同等級的賦稅蠲免。這是保障生產力的舉措。宋太祖開寶元年（公元968年），“詔民田為霖雨，河水壞者，免今年夏稅及沿征物。”[25]宋太宗淳化元年（公元990年），“以乾鄭二州、河南壽安等十四縣旱，州蠲今年租十之四，縣蠲其稅。”[26]對因戰爭給農戶造成損失的，政府也給予賦稅蠲免。宋太宗雍熙四年（公元987年），“蠲河北雍熙三年以前逋租，敵所蹂踐者給復三年，軍所過二年，余一年。”[27]對因匪賊受害嚴重的民眾，也給予蠲免。慶歷四年（1044年），“免衡道州、桂陽監民經徭賊劫略者賦役一年。”[28]賑給是給受災民戶無償提供米面、衣被等實物與錢鈔，凡受災損害達到五成以上的重災戶，均可得到賑給。宋太祖建隆三年（公元962年）“蒲、晉、慈、隰、相、衛六州饑，振（賑）之。”[29]宋徽宗“大觀三年（1109年），江、淮、荊、浙、福建旱……發粟振（賑）之。”[30]仁宗景祐三年（1036年）“虔、吉州水溢，壞城郭廬舍，賜被溺家錢有差。”[31]富弼知青州，“擇公私廬舍十余萬區，散處流民以廩，活五十余萬人”。[32]在宋代救災標準高于社會保障，規定災荒期間的賑給，一般是“壯者人日二升，幼者人日一升”[33]，是社會保障的一倍。賑糶主要對象是城市貧民。凡糧價過高，城市貧民無法維持基本生活時，政府往往從常平倉中調出糧食減價出售給城市貧困人戶。這與西漢武帝時平抑物價的平準法中平抑糧價類似。西漢時平準法規定“以谷賤時增其價而糴，貴時減其價而糶”[34]。宋仁宗“慶歷元年（1044年），十一月，以京師谷價踴貴，廩一百萬石，減價出糶，以濟民”[35]。宋神宗“熙寧八年（1075年），吳越大饑，趙抃知越州……出官粟五萬二千余石，平價與民”。神宗下詔：“發運司體實淮南、江東、兩浙米價，州縣所存上供米毋過百萬石，減直予民，斗錢勿過八十。”[36]宋哲宗元祐八年（1093年）從常平倉“出錢粟十萬，振流民”[37]。宋高宗“建炎三年（1129年）二月，出米十萬斛即杭、秀、常、湖州，平江府，損直以糶，濟東北流寓之人。”[38]宋孝宗淳熙九年（1182年），“出南庫錢三十萬緡，付浙東提舉朱熹，以備振糶。”[39]賑貸是災荒年政府低息或無息貸款給災農，助其恢復生產。宋真宗“乾興元年（1022年），二月詔，蘇、湖、秀州民饑，貸以廩粟。”[40]但民眾有擔憂，即使低息往往也有二分；倘若有官吏執行時枉法所為，百姓更不敢求貸。故在整個宋朝民眾對賑貸并不踴躍，貧苦民眾更希望直接得到賑給。因此，這一措施推行中并不普遍。工賑，也就是以工代賑。

如景祐元年（1034年），宋仁宗下詔：“募民掘蝗種，給菽米。”[41]這是因為去年飛蝗肆虐，所至遺種，恐春夏之交大量滋生，故令百姓到田地中攫取蝗仔，一升蝗仔給豆米五升。農業災害除了水旱就主要是蝗災。此舉不僅是以工代賑，增加農民收入，更重要的是防患于未然，不至于因蝗災給農民造成再次損失。而數年后“蝗為害，又募民撲捕，蝗子一升至易菽粟三升至五升”[42]。宋神宗熙寧五年（1072年）遭遇災荒，下詔司農寺（掌糧食積儲、倉廩管理及京官祿米供應等事務）出常平倉粟十萬石，撥至今江蘇南京，安徽宿州、亳州、泗州，讓當地政府招募饑民疏浚河道。以工代賑，饑民有活干，有飯吃，不坐等政府送糧救濟，就可以有尊嚴地活下去。以工代賑還解決了興修水利這樣的大型工程，一舉兩得。次年神宗還下詔，明令從今開始，除正常的的救濟外，各級政府需統計本行政區域內有哪些農田水利方面的工程，需要多少勞力，做好規劃，凡遇災荒之年，即以常平倉之錢糧，招募饑民以工代賑，由此形成制度。此詔下達，各地方政府照此辦理，不必事先上奏待令。如熙寧十年（1077年），黃河在澶州決口，河道南移，導致次年北方大水，兩年遇災，流民所到之處，沿縣地方政府大量招募身體強壯者參與黃河修治與政府工程，以工代賑，民心安定，那兩年的大災沒有造成社會動亂。除此之外，還有諸多輔助性的救災措施，包括設粥廠、準許進入禁捕山林捕獵、罷官糴、弛禁榷、減商稅、禁遏糴以及募兵等。也鼓勵民間力量參與救濟，主要是勸分。勸分又稱勸糶，乃國家于災荒年間勸諭富人無償捐贈，賑濟貧困人口。為了鼓勵勸分，政府實行出糶賞爵。宋太宗淳化五年正月，詔令民間出私儲予官府賑貸饑民者可得爵賞：“諸州軍經水潦處，許有物力戶及職員等情愿自將斛斗助官中賑貸，當與等第恩澤酬獎；一千石賜爵一級，二千石與本州助教，三千石與本州文學，四千石試大理評事、三班借職，五千石與出身奉職，七千石與別駕，不簽書本州公事，一萬石與殿直、太祝。”[43]大中祥符九年（1016年）九月，詔令民間用私儲直接賑濟貧民者，給予爵賞：“災傷州軍，有以私廩振貧民者，二千石與攝助教，三千石與大郡助教，五千石與八千石第授本州文學、司馬、長史、別駕。”[44]天禧元年（1017年），再次確定納粟補官制度。在這段時間，還制定了對勸分有功官吏起家行獎勵的措施。南宋時，由于國家財力日窘，對勸分獎勵更優厚。如捐糶三千石至二萬石以上，無官人給予守闕進義副尉至取旨優與推恩的賞賜，捐糶同上數額，有官人給予文臣減二年磨勘、選人循一資、武臣減二年磨勘一次名次的獎勵。[45]這種做法無疑于飲鴆止渴。對此，宋統治者并非不知，《宋史•食貨上六》記載說：“歲有水旱，發常平義倉，或濟或糶或貸，如恐不及。然當艱難之際，兵食方急，儲蓄有限，而振給無窮，復以爵賞誘富人相與補助，亦權宜不得已之策。”其中影響最大的當屬災荒年的募兵。宋朝實行募兵制，所募對象主要是流民和饑民。

宋太祖曾明確說：“可以利百姓者，唯養兵也。方兇年饑年，有叛民而無叛兵；不幸樂歲而生變，則有叛兵而無叛民。”[46]在養兵以自固的方針指導下，逢災荒之年招募流民饑民為兵，災荒不斷，募兵不斷，有時一次就為此募兵數萬。如宋仁宗慶歷五年（1045年），河北大水，難民四處流亡，當地長官富弼動員救災，一次就募上萬饑民為兵。[47]宋朝冗兵與這一國策有相當因果關系。宋初太祖時有兵共37萬，到英宗治平年間（1064—1067年）達118萬。[48]一百年增加了三倍有余。據專家研究，兩宋“遭受各種災害，總計八百七十四次。最多的是水災，達一百九十三次；其次是旱災，達一百八十三次；再次是雹災，達一百零一次。其余風災有九十三次；蝗災有九十次；歉饑有八十七次；地震有七十七次。此外還有疫災三十二次；霜雪之災十八次。兩宋災害頻度之密，相當于唐朝，而其強度與廣度，則更甚于唐代。”[49]這些災荒給人民造成極大的苦難，逢災，往往少則幾十萬人多則數百萬人家破人亡，淪為饑民流民，四處流浪乞討。每逢災荒年的募兵，雖造成了冗兵，但對政權來說，有宋一代從未發生過大規模流民、農民起義也是事實。雖不時有小股起事，如王小波李順（因政府的專賣制度壟斷茶葉等銷售造成的）、宋江、方臘、鐘相楊么，然而無一不是“其興也勃焉，其亡也忽焉”。災年募兵是利害相間，但對宋王朝來說仍是利大于弊。因為饑民流民中確有“獷暴之民”，政府災年募兵，“收隸尺籍，雖有桀驁恣肆，而無所施于其間。”[50]老一輩的學者對宋朝的募兵制是持否定批評態度的。[51]筆者認為對趙家一姓的宋政權來說是利大于弊。中國歷朝歷代都有倉儲備荒制度。宋朝在繼承歷朝備荒倉儲制度的基礎上，建立了以常平倉、義倉為核心的倉儲備荒體系。這些倉儲常年倉本充足，運轉良好，其中尤以常平倉為最。因為皇帝很重視常平倉的儲糧。如宋太宗雍熙二年（公元985年）下詔：“諸道轉運使及長吏，宜乘豐儲廩以防水旱。”[52]常平倉除上述平抑糧價外，另一重要功能就是救災濟民。此政策至南宋都未改變。如高宗紹興三十一年（1161年）“給三衙衛士行在貧民錢及薪炭，命常平振給輔郡細民。”[53]宋朝規定每縣及縣級以上行政區域都必須獨自設立常平倉，平抑糧價，以擔負蟲患水旱災年的救荒。義倉制度也比較完善，凡地方州縣以及各級行政中心所在地都普遍設有義倉。義倉又名義廩、社倉。義倉是以救災自助為目的的民間儲備，乃民間自辦，且早于常平倉。常平倉是官辦。除常平倉、義倉外，北宋時期還建立有惠民倉、廣惠倉。惠民倉主要作為常平倉的補充，廣惠倉主要重在日常濟貧。凡各州郡經常性的濟貧活動主要由廣惠倉舉辦。如“惠養乞丐法”規定的所需開支，皆由廣惠倉承擔。

三、生老病死全覆蓋的社會保障救濟制度

使宋王朝享祚320年宋朝重視民生，實行的是廣覆蓋的社會保障救濟制度。朝廷為了保證這一制度的推行，一是盡力選擇有愛心敢于負責任的官員充任地方長官。如范仲淹的次子范純仁任慶州知州，正值秦州一帶鬧饑荒，他自行打開常平倉放糧賑濟災民。下屬官員請求先上奏朝廷并且等待批復，再行開倉濟災。范純仁說，等到皇帝批復時就來不及了，我會獨自承擔責任，與各位無涉。又有人指責他救活的災民數字不符合實際，有虛夸。皇帝派人來查。此時正逢秋季豐收，百姓說，是范大人救活了我們，我們怎能連累范大人，于是晝夜不停地爭著送糧入倉。等到使臣抵達慶州時，常平倉的糧食已經如數填上了。[54]范純仁此舉開創了宋朝救災制度的先河——自此以后皇帝準許大災之時地方官“先斬后奏”——先行開倉救災，再報告朝廷。這就給了地方政府自主權，調動了地方官的主動性。史書稱之為“一時牧守，亦多得人”[55]。朝廷對搶糧者寬貸，減免死罪。地方官先斬后奏開倉放糧濟困，宋前期的皇帝都予以支持。宋仁宗曾說，天下百姓皆吾赤子，一遭饑饉，州縣不能及時救助，饑民走投無路才搶糧；我再捕而殺之，不是雪上加霜嗎？這種認識成為宋制“祖宗家法”，并沿襲下來。

二是制定法律予以保障。如熙寧年間（1068—1077年）頒發的“元豐惠養乞丐法”，成為有關濟貧方面的法律法規。元符元年（1098年）出臺的“居養法”，完善了元豐惠養乞丐法的內容。如增添的一條內容：凡境內有病臥無依之人，地方里正甚至一般平民均有責任將其送入安濟坊收治。[56]政府頒布的“安濟法”，規定對貧病患者應進行單獨收治。尤其是大宋律法《宋刑統》，對宋朝的社會保障救濟作了規范，對救濟對象殘、廢、篤疾以及鰥寡孤獨、貧窮老疾都作了明細界定。如：“諸男女三歲以下為黃，十五歲以下為小，二十歲以下為中，其男二十一為丁，六十為老，無夫者為寡妻妾”；“諸一目盲、兩耳聾、手無二指、足無三指、手足無大拇指、禿瘡無發、久漏下重、大臃腫，如此之類，皆為殘疾；疾啞、侏儒、腰脊折、一支廢，如此之類皆為廢疾；□疾、癲狂、二支廢、兩目盲，如此之類，皆為篤疾”。[57]這類規定，既便于各級官吏操作，也有利于堵絕游手好閑者鉆政策空子。如宋徽宗將收養對象降至50歲時，就有不少不事勞作的游手好閑者冒籍混入福田院被查出。

三是有“寬饑民罪”的司法傳統。《續資治通鑒》卷十七、宋《編年備要》卷五記載：淳化五年，饑民搶糧被誅殺者眾多，尤其是發生在蔡州的搶糧事件，有搶糧饑民張渚共計318人被捕，按律皆當死刑。知州張榮與推官（負責獄訟之官）江嗣宗商議后做出了一個大膽的決定——為首的人杖脊若干，其余從犯全部打板子后釋放回家，不再追究。事情傳到東京，宋太宗非但沒有責怪，反而有所感慨，下詔褒獎張榮、江嗣宗，令其開倉濟民。從此以后，在有宋一代形成“寬饑民罪”的司法傳統，重懲首惡，從寬脅從。

四是將其落實執行情況納入官吏考績制度中，對執行不力者給予嚴厲懲辦，并定期派“監司巡歷檢察”。官員調任與接任者交接內容之一便是社會保障制度的執行情況與財務狀況。因此，在整個宋代，廣覆蓋的社會保障救濟制度得到了較好的貫徹執行，做到了“老幼貧疾者皆有所養，累朝相承，其慮于民也既周，其施于民也益厚”。[58]可以說“生老病死”全覆蓋，從“搖籃到墳墓”都管起來了。而這正是最高統治者皇帝重視，“務行養民之政”[59]，建立了相應的制度保障、嚴厲考核督查的結果。中國歷史上，宋王朝可謂是個特例。大一統的王朝，宋之前的秦、西漢、東漢、隋、唐皆亡于“內”——遍地烽火、大規模的農民起義；宋之后的元、明、清三代也是亡于“內”——被人民起義所推翻；明代雖有“外患”——滿洲入關，但它仍是被李自成的農民軍推翻的；清代雖有列強入侵，但西方列強的目的是攫取利益而非滅清。唯有宋朝是亡于“外”——先是女真族俘虜了宋徽宗、宋欽宗二帝，宋被迫南遷，最后為蒙古族所滅。究其一個重要原因，即在于宋朝320年的民生政策——中國歷代王朝中最具人道主義精神的生老病死“全覆蓋”的社會保障救濟制度。國內社會矛盾總能在社會保障救濟制度下得到有效緩釋，民眾的任何反抗都不能形成氣候。

作者：趙映林