淺析公共財政督查的定位范文

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公共財政框架下的財政監(jiān)督，應(yīng)該是一個多層次、全方位的監(jiān)督，涵蓋經(jīng)濟領(lǐng)域的各個方面。然而，現(xiàn)行的財政監(jiān)督卻偏重于財務(wù)會計的行為監(jiān)督，對財政管理行為、決策機制和資金效益的評價未形成完善的監(jiān)督機制，已經(jīng)與公共財政的職能不相適應(yīng)。

一、公共財政框架下財政監(jiān)督的缺位

第一，財政監(jiān)督的覆蓋面比較小。公共財政本質(zhì)上要求，財政監(jiān)督要貫穿于財政收支的全過程、執(zhí)行財務(wù)制度的所有單位和個人，以及對經(jīng)濟運行質(zhì)量的分析等。然而，我國地方財政監(jiān)督范圍一直沒有明確的界定，多數(shù)集中在財政內(nèi)審、行政事業(yè)財務(wù)收支以及財政收入質(zhì)量的監(jiān)督上。在監(jiān)督方式上，由于基層財政監(jiān)督力量薄弱，檢查的方式和手段難免單一化，多以民生工程、重點項目、專項資金檢查，突擊性檢查為主，日常性監(jiān)督少；事后非連續(xù)性的財務(wù)會計監(jiān)督檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對財政收入檢查多，對財政支出監(jiān)督少；對某一單項或某個環(huán)節(jié)檢查多，對全方位監(jiān)控及資金使用跟蹤問效少。

第二，財政監(jiān)督體系不完整，人大監(jiān)督作用未能完全發(fā)揮。從監(jiān)督體系上看，我國的財政監(jiān)督體系包括財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會監(jiān)督等，目前財政、審計監(jiān)督同屬于政府系列，人大的監(jiān)督是權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，是宏觀監(jiān)督。近年來，各級人大對本級政府財政預(yù)算進行認(rèn)真地審議，發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用，但是，人大及其常委會對財政預(yù)算收支的完成情況，財政重大項目收支活動中執(zhí)行財政政策、財稅紀(jì)律與財會制度，以及財政經(jīng)濟運行中的情況，卻缺乏深入細(xì)致的了解，監(jiān)督作用未能有效發(fā)揮。

此外，財政監(jiān)督的缺位還表現(xiàn)在，財政監(jiān)督被動，現(xiàn)行的財政監(jiān)督很大程度上是一種政府行為，檢查哪個部門或項目、結(jié)果怎么處理等，往往聽從領(lǐng)導(dǎo)的安排，缺乏自主依法處罰的權(quán)力；執(zhí)法、處罰力度不夠，對拒絕檢查者處理不到位；財政監(jiān)督渠道不夠通暢，信息反饋不夠及時等。

二、公共財政框架下財政監(jiān)督缺位的原因

筆者認(rèn)為，監(jiān)管不力根源于公共財政約束機制不健全。在現(xiàn)行的財政體制下，行政部門掌管了大部分資源，財政收支缺乏公開透明，訴求表達機制缺損,而行政部門的權(quán)力又多集中在個別人手上。現(xiàn)在，各級政府已逐漸認(rèn)識到現(xiàn)行財政體制的弊端，提出了建設(shè)“陽光財政”。讓政府的每一筆支出，公開透明，受納稅人的監(jiān)督和約束。但是，僅有“陽光財政”還是不夠的，最重要的是建立起真正意義上的“公共財政”。眾所周知，公共財政與市場經(jīng)濟、法治社會存在著本質(zhì)聯(lián)系。一個法制健全的市場經(jīng)濟國家，納稅人（公眾）通過納稅委托政府提供各種不能由市場和私人提供或足額提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。應(yīng)該說，公眾與政府之間是平等的契約關(guān)系，即委托關(guān)系。公共財政的決策主體，本質(zhì)上是公眾，政府只是在執(zhí)行決策。公眾通過選舉制度和投票機制，掌握著公共決策的實際控制權(quán)，并通過法律制度保證這一機制的運行。公共財政的本質(zhì)是民主財政。民主財政要求政府執(zhí)行公共決策，不能越俎代庖。政府每年不但要向公眾公布預(yù)算和決算情況，接受公眾監(jiān)督，而且遇到重大事件時要向公眾說明，讓公眾了解情況，并遵照公眾的決策。應(yīng)該說，公共財政與財政監(jiān)督是一致的，要建立真正意義上的公共財政，就需要對現(xiàn)行的財政監(jiān)督明確定位。

三、對公共財政框架下財政監(jiān)督的定位

其一，轉(zhuǎn)變觀念，更加注重監(jiān)督成果的運用。財政監(jiān)督要逐步加強日常的事前、事中檢查的力量，把監(jiān)督寓于管理之中，逐步縮小事后檢查的覆蓋面，進一步突出財政監(jiān)督的管理特色。監(jiān)督僅僅是一種手段，通過監(jiān)督改進和加強財政管理才是目的。在拓寬監(jiān)督范圍和強化政策監(jiān)督的同時，更加注重監(jiān)督成果的運用。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時提出糾正處理意見，并跟蹤處理意見落實情況，有針對性地采取措施，完善管理制度，從制度上防范同類問題再度發(fā)生。同時，對于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的好經(jīng)驗和好做法，要及時總結(jié)推廣，推進改革創(chuàng)新和管理。

其二，完善法紀(jì)，實現(xiàn)財政監(jiān)督法制化、規(guī)范化。多年來，我國財政監(jiān)督立法工作滯后，財政監(jiān)督工作面臨著一系列的困難和爭議。加強財政監(jiān)督面臨最重要的任務(wù)就是，盡快建立和健全財政監(jiān)督法規(guī)體系。要規(guī)范和完善財稅、財務(wù)、會計活動的法律法規(guī)。一方面對現(xiàn)有法規(guī)中的不合理部分進行修正和完善，消除法律法規(guī)中因內(nèi)涵外延界定不清或可操作性不強而帶來的執(zhí)行難題；另一方面要加快財政法規(guī)的立法進程，建立健全財政監(jiān)督法律體系，從法律的角度明確財政監(jiān)督的范圍、職責(zé)、權(quán)限、程序等，使財政監(jiān)督有法可依。

其三，嚴(yán)格執(zhí)法，加大違法違規(guī)的處罰力度。由嚴(yán)懲帶來的威懾作用，比重復(fù)的檢查效果要好得多。我國現(xiàn)行財政監(jiān)督工作中，存在對責(zé)任人處理過輕的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不改變，整頓經(jīng)濟秩序、維護財政法規(guī)嚴(yán)肅性的任務(wù)將更加困難，強化財政監(jiān)督就無法落到實處。要積極探索社會參與（舉報、提供線索等）機制，建立與紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、司法部門聯(lián)合辦案制度和追究責(zé)任人責(zé)任移送制度，以整頓財經(jīng)秩序聯(lián)席會議的形式，定期研究工作重點、典型案件、處理曝光等事宜，各種監(jiān)督力量形成合力。

其四，整合職能，充分發(fā)揮人大常委會的監(jiān)督作用。我國憲法和地方組織法規(guī)定，地方人大及其常委會監(jiān)督同級人民政府、人民法院、人民檢察院的各項工作。目前各級人大雖有專門的監(jiān)督機構(gòu)，但缺乏相關(guān)專業(yè)人員。而政府審計又是“內(nèi)審監(jiān)督”，審計機關(guān)與同級政府存在著審計與被審計、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這在一定程度上影響和削弱了對預(yù)算審計監(jiān)督的獨立性、權(quán)威性和客觀性。特別是當(dāng)政府的某些行政活動有悖于法律或者存在短期行為時，當(dāng)審計機關(guān)的審計活動與部門利益或地區(qū)利益產(chǎn)生沖突時，由于審計機關(guān)不具有實質(zhì)上的獨立性，很難對政府活動和政府行為進行公正的審計監(jiān)督，很難客觀評價政府業(yè)績并對其權(quán)力形成制衡。因而，在政府審計系統(tǒng)之外，設(shè)置隸屬于權(quán)力機關(guān)或完全獨立的審計機構(gòu)，改變現(xiàn)有的審計機關(guān)屬于行政內(nèi)部審計的性質(zhì)，為更加客觀的財政預(yù)算監(jiān)督奠定基礎(chǔ)，是完全必要的。

事實上，我國人大工作本身就與審計監(jiān)督存在著密切聯(lián)系，審計監(jiān)督是人大監(jiān)督的基礎(chǔ)。因為人大沒有力量對每一筆預(yù)算進行審查，離開了審計監(jiān)督，人大的財政監(jiān)督將無法進行。筆者建議，把各級審計機關(guān)劃入同級人大序列或完全獨立，以協(xié)助同級人大監(jiān)督預(yù)算的合法性、真實性、效益性，這有利于把人大監(jiān)督推向?qū)I(yè)化、科學(xué)化、綜合化的軌道，解決人大經(jīng)濟監(jiān)督過多依賴于政府主管部門(被監(jiān)督者)的局面，也有利于人大通過法定程序罷免有關(guān)人員，責(zé)成相關(guān)部門進一步查辦違法、違紀(jì)單位和人員。其五，多管齊下，夯實財政監(jiān)督的基礎(chǔ)。要大力宣傳財經(jīng)法規(guī)知識、財政監(jiān)督的作用和意義，重視機構(gòu)隊伍建設(shè)，加強財政監(jiān)督信息化建設(shè)。