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潛在債務(wù)是我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源,而在整個(gè)潛在債務(wù)鏈條中,金融業(yè)又占了很大比重,所以控制金融風(fēng)險(xiǎn)就成了防范和化解我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)重要的一環(huán)。

一、當(dāng)前金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大

盡管目前我國(guó)還沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)貨幣危機(jī)或大面積的銀行倒閉事件,但我國(guó)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量狀況尤為令人擔(dān)憂,其經(jīng)營(yíng)與管理存在著不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。

1、自有資本不足。金融機(jī)構(gòu)自有資本的數(shù)量決定其彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)損失的能力,通常用資本充足率來(lái)反映。該指標(biāo)是指資本凈額與加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比率。由于計(jì)算資本充足率需要對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)按風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行加權(quán),而這方面可用的數(shù)據(jù)很少,因此我們只能用相近指標(biāo)來(lái)替代。2001年國(guó)有銀行的所有者權(quán)益僅占總資產(chǎn)的3.97%,信貸類金融機(jī)構(gòu)為4.94%,均遠(yuǎn)低于1988年巴塞爾協(xié)議對(duì)商業(yè)銀行資本充足率不得低于8%的要求。由于我國(guó)金融業(yè)仍處于高速發(fā)展階段,再加上自身的積累能力相對(duì)較弱,這將使得資本不足的問(wèn)題變得更加嚴(yán)重。

2、資產(chǎn)質(zhì)量低劣。主要表現(xiàn)是不良貸款所占比重很高。2001年底,按四級(jí)分類,國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的不良貸款比例為25.37%;按照五級(jí)分類,則接近30%,其中需要核銷的不良貸款比例大約是8%,這樣的不良貸款比例是很高的。

3、經(jīng)濟(jì)效益很差。盡管受美國(guó)金融危機(jī)影響較小,我國(guó)各大銀行在2008年度取得了驕人成績(jī),但這與國(guó)家4萬(wàn)億元刺激內(nèi)需政策關(guān)聯(lián)度較高,而其潛在風(fēng)險(xiǎn)未得到顯現(xiàn),潛在風(fēng)險(xiǎn)仍然不可小視。

4、統(tǒng)計(jì)信息失真。國(guó)有商業(yè)銀行在一定程度上還存在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、信息透明度不夠等問(wèn)題,使監(jiān)管缺乏必要的信息數(shù)據(jù),并留下了監(jiān)管真空。

二、金融風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)向財(cái)政轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)

由于金融問(wèn)題的公共性以及國(guó)有獨(dú)資或控股金融機(jī)構(gòu)在整個(gè)金融體系占主導(dǎo)地位的現(xiàn)實(shí),解決金融風(fēng)險(xiǎn)的重?fù)?dān)自然要落到政府財(cái)政的身上,在這個(gè)過(guò)程中,金融風(fēng)險(xiǎn)也逐漸轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

1、股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)。由于我國(guó)金融業(yè)在1999年以前實(shí)行過(guò)一段時(shí)間的混業(yè)經(jīng)營(yíng),國(guó)有商業(yè)銀行持有相當(dāng)數(shù)量的證券公司、信托投資公司的股權(quán),為了控制混業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),國(guó)家對(duì)銀行、證券、信托、保險(xiǎn)實(shí)施了“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分頁(yè)管理”的體制,并將銀行持有的其他金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)作了無(wú)償劃撥的處理。

2、追加注資。如1998年3月,財(cái)政部發(fā)行特種國(guó)債2,700億元,用來(lái)補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行資本金;2004年1月,國(guó)家又動(dòng)用外匯儲(chǔ)備450億美元,向中國(guó)銀行和建設(shè)銀行注資。

3、沖銷呆賬。如1997年沖銷了國(guó)有商業(yè)銀行的呆賬300億元;1998年沖銷了400億元。

4、間接減征營(yíng)業(yè)稅。通過(guò)縮短國(guó)有商業(yè)銀行應(yīng)收未收利息的計(jì)收年限,以縮小國(guó)有商業(yè)銀行營(yíng)業(yè)稅稅基。

5、成立資產(chǎn)管理公司。將四大商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)剝離出來(lái)。

6、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)。將有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán),以減輕原債務(wù)人的負(fù)擔(dān),使其得以繼續(xù)延續(xù)下去。

7、中央銀行再貸款。為了化解金融機(jī)構(gòu)的支付危機(jī),并對(duì)其重組,中央銀行往往需要增加再貸款支持。但中央銀行貸款損失最終還要中央財(cái)政補(bǔ)助。

8、地方財(cái)政的支持。在處理地方金融機(jī)構(gòu)問(wèn)題時(shí),地方財(cái)政也需要提供多種形式的支持。

9、中央財(cái)政的直接補(bǔ)償和暗補(bǔ)。某些被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)的外債,由中央財(cái)政負(fù)責(zé)償還,這些外債多為應(yīng)付國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的主權(quán)債務(wù)。在處理一些被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)時(shí),對(duì)接手其相關(guān)資產(chǎn)和債務(wù)的國(guó)有商業(yè)銀行,在一定期限內(nèi),可減免上繳中央銀行的再貸款利息。

三、金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)化的負(fù)效應(yīng)

1、加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政要支持各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,本身就具有了一定的風(fēng)險(xiǎn)。如果金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)移,就會(huì)沖擊原有的預(yù)算平衡,給財(cái)政預(yù)算留下缺口,造成政府財(cái)政收支惡化。

2、不利于培植健全的銀行運(yùn)營(yíng)機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,銀行是“四有主體”,優(yōu)勝劣汰。但由于考核監(jiān)督機(jī)制不完善,國(guó)有銀行為了完成國(guó)家或上級(jí)交給的任務(wù),可能會(huì)自覺不自覺地利用隱性和或有債務(wù)的方式做表面文章。一旦出了問(wèn)題,政府為了社會(huì)穩(wěn)定的大局被迫救助金融機(jī)構(gòu)。這種做法不但使問(wèn)題層出不窮,也不利于培養(yǎng)銀行建立完善的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

四、金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)化的防范對(duì)策

1、政府要退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。一些地方政府出于“政績(jī)”和“形象”的考慮,仍然有著不可遏制的投資沖動(dòng),盲目投資和重復(fù)建設(shè)把本來(lái)就很拮據(jù)的財(cái)力沉淀在無(wú)望的工程上。所以,劃清政府與市場(chǎng)邊界是化解政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的首要的一環(huán)。

2、理順和規(guī)范銀企關(guān)系。首先,深化國(guó)有企業(yè)改革,建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度;其次,加快金融體制改革,通過(guò)股份制改造,建立多元主體的現(xiàn)代商業(yè)銀行體系。進(jìn)一步加快商業(yè)銀行上市步伐,并強(qiáng)化財(cái)政作為出資人的監(jiān)督作用。

3、完善政府投融資體制。要加強(qiáng)投資決策的民主化,以杜絕政府投資決策的隨意性和投資行為的短期化。對(duì)目前地方政府的各種融資行為要加以規(guī)范,在條件成熟的地區(qū),應(yīng)允許地方政府發(fā)行市政債券,以解決資金缺口問(wèn)題。

4、建立債務(wù)監(jiān)控體系。一是通過(guò)潛在債務(wù)監(jiān)控系統(tǒng),對(duì)債務(wù)出現(xiàn)異常情況的地方政府或金融機(jī)構(gòu)付出預(yù)警信號(hào),對(duì)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的地方財(cái)政和金融機(jī)構(gòu)依法實(shí)施接管或限期整改;二是當(dāng)?shù)刎?cái)政出現(xiàn)緊急情況時(shí),從法律上明確中央政府向地方政府提供援助的標(biāo)準(zhǔn)和程序,杜絕地方“倒逼”中央財(cái)政的現(xiàn)象。