探索養老服務業  PPP  項目經濟審計范文

本站小編為你精心準備了探索養老服務業  PPP  項目經濟審計參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

一、引言

作為世界上唯一的老年人人數過億的國家，我國整體老齡化規模遠超歐洲。我國養老服務業一直由政府主導，依靠財政支出提供較單一的養老服務，養老機構數量少、質量不高，服務能力也有待增強。當前養老服務需求快速增長且呈日趨多樣化，財政資金供給乏力，養老業的供需矛盾日益凸顯。為從根本上解決社會養老問題，緩解政府資金短缺，并為社會資本提供有效的投資途徑，將PPP模式引入養老服務業就應運而生。養老服務業引入PPP資本能夠緩解財政實力不足、增加養老產品有效供給、彌補政府失靈問題。由于在公共產品的供應上利潤淺薄，政府在提供服務時經常存在建設周期過長、效率低下等問題，養老服務的供給也包含其中。另外，從社會資本逐利性角度來看，在養老服務業中引入PPP模式能夠吸引大量社會資本，在利潤最大化的指引下，社會部門采取多種措施提高建設效率，改善工作方式，從而降低項目成本，提高服務效率與質量。養老服務業PPP模式作為一個新的切入點，政府部門與社會部門應重新分配職責，將利潤和風險進行合理分配，共同推動養老服務工作的順利開展。老年人作為我國基數較大的特殊群體，政府和社會需時刻給予關注。因而養老服務業PPP項目并不能以純粹市場化的方式進行運作，其審計與監管應視為重點。對PPP養老項目進行審計研究，切實將PPP項目全方位、多角度置于審計監控之下，對社會資本與財政資金進行實時監控，保障PPP項目規范運營，切實維護廣大老年人的利益。

二、相關理論及文獻述評

(一)PPP項目理論分析1．PPP模式界定。PPP(Public－PrivatePartner-ship)模式是一種政府部門與社會資本進行合作的融資方式，在進行科學合理的合作安排下，公共部門與社會部門連接，在一個建設項目中充分發揮各自的比較優勢，在資本、技術、管理等各方面深度合作，風險共擔，利益共享，實現共贏。PPP模式主要應用于建設周期長、投資額大的公共產品建設。本文闡述的養老服務業的PPP項目是指政府為提高養老業的服務水平、降低養老壓力，引入社會資本，構建起的一系列可實現互利共贏的合作機制和合作關系的總稱，以授予特許經營權為特色，包含購買服務、特許經營、股權合作等形式。2．PPP與養老服務業的對接。從養老服務業與PPP項目兩端入手，PPP模式基本能夠與養老服務業實現全方位、多角度的對接，在很大程度上緩解養老服務業的窘迫困境。首先，養老服務業從屬于公共服務范疇，同時PPP模式一般應用于基建與公共設施項目，在應用范圍上二者極度匹配。其次，PPP在項目前期投入較高，建設周期長，回本時間長，養老服務業建設項目一般都規模較大，需巨大投資，近似全公益性的建設行為決定了其利潤水平不高。由此可見，二者在幾個方面都具有相似的特征。最后，PPP模式的長期性、穩定性和高安全性的特點，恰與養老服務業相得益彰，二者投資與建設要求完全對接。

(二)文獻綜述隨著養老服務業PPP項目的發展，國內外很多學者從不同的角度對PPP模式進行了研究。在養老服務業與PPP對接的問題上，賈麗等(2014)從養老服務業PPP項目的收益與績效入手，認為基于風險分擔的Shapleys值方法更能真實公平地反映公私雙方的貢獻度，也最有利于實現項目總收益最優，提高社會公共服務水平與品質;曹蕾(2017)以淄博市博山姚家峪生態養老中心為例，結合養老服務業的特點及PPP項目的風險，提出培養政府契約精神、完善相關法規與原則等風險規避措施;桂雄(2015)從構建PPP項目的監管體系、評價體系與合作機制等三方面闡述了PPP模式應用于我國養老服務業的政策分析。在PPP建設項目的審計方面，嚴曉健(2014)認為要想建立高效運行、有效監管的審計系統，需要從建立靈活的會計核算制度、提供最優風險分擔模式、提出合理的治理安排入手，同時應不斷加強PPP方面的制度與管理上的頂層設計;魯心逸(2015)以印度《基建項目PPP政府審計指南》已有的系統規范為參考，分析其中的具體范例并結合我國現實，提出有效推動我國PPP跟蹤審計的幾點啟發;時現(2016)介紹了現代項目管理理論、投資管理理論和審計理論等PPP審計基礎，分析了PPP項目的建設過程，提出完善法律體系、拓寬審計眼界、優化審計手段、整合審計資源、調整審計重點等一系列建議;孫凌志等(2016)從PPP建設項目實施過程、項目管理要素、參與主體關系等三個維度闡述了PPP建設項目的國家審計監督路徑。綜觀現有養老服務業PPP項目及其審計的成果，將二者結合的研究并不多，養老服務業事關千萬老人的安全與幸福，項目招標、資金來源與應用、項目利潤與績效等都是審計部門應時刻關注的。因此，養老服務業PPP項目的經濟審計工作任重而道遠。

三、養老服務業PPP項目經濟審計面臨的挑戰

PPP模式在我國養老服務業建設項目的應用仍處于起步階段，其進入壁壘高，項目設計難度大，且無成熟經驗可循。

(一)政策法規不完善目前運行的PPP項目主要依據《特許經營法》《中華人民共和國政府采購法》等規定進行管理，審計工作主要以《中華人民共和國國家審計準則》為參考，為PPP審計量身定做的法律法規還是空白。由于沒有明文規定對運行的養老服務業PPP項目審計予以指導，地方政府與社會部門位置嚴重不平衡，在參與PPP項目中雙方定位不明確、不合理，風險利益共擔體系不健全，極易出現利潤共享、風險共避等問題。而且，政府各部門間職責不明、分工不清，在一味激勵社會部門進入養老服務業的同時，無法提供合理快捷的審批與運作程序，復雜耗時，增加了社會資本投資的時間成本與交易成本，不利于PPP活動的展開，成為養老服務業發展的障礙。另外，養老服務業PPP項目的審計內容與范圍也無明確規定，審計應觸及到PPP項目中的哪一環節，應達到怎樣的深度與廣度，這都亟待明確與規范。

(二)審計機制不健全養老服務業PPP效應的不斷放大給審計隊伍的綜合素質帶來了極大的壓力與挑戰。首先，審計部門一般只涉及到市政基礎設施和機關事業單位等重大建設項目中的政府投資，對養老服務業的PPP項目這種新興模式少有涉及，造成審計監管空白。其次，對長期且復雜的養老服務業PPP項目進行審計時，要明確合同各參與方風險與收益如何分配，項目的整體構造與界限是否合理。最后，對立項與運行進行審計時，審計團隊需配備具有法、財及建設等知識的綜合性人才，同時對養老服務業要具有實際運營經驗。而目前，我國的審計隊伍缺乏專業性人才，審計程序不夠規范，對養老服務業建設項目的特點研究不夠，對審計PPP項目的路徑、對象、方法不熟悉，審計機關、審計人員對職責定位、角色轉換反應不敏銳等。PPP模式在不斷創新，而審計工作明顯滯后。

(三)績效責任評價存在偏差在養老服務業PPP項目完工后，審計人員要首先對項目的完成質量進行關注。由于審計隊伍整體素質偏低、專業技能不足，審計任務時間短、任務繁重等原因，在審核、整理、評議等各環節上存在程度不一的表面行為。同時，因為PPP項目的環節多、人員雜，對復雜的PPP項目審計時，在進行復核、審理等質量內控檢查后仍存在審計盲區。在養老項目的推進與運行中，逐利天性使得擁有特許經營權的社會部門抬高養老院定價，降低建筑成本，造成壟斷高價、剝奪消費者剩余、養老服務供給無效率、養老設施質量不過關等問題，背離服務社會的初衷。在公眾看不見的背后，養老PPP項目淪為某些政府部門和社會部門謀取利益的手段。如此而言，審計部門在正確評價績效責任和項目績效上存在眾多無奈。落實將項目質量與公眾滿意度作為審計工作的重要參考，既是項目審計的重點，也是評價政府部門工作績效的重要指標。

(四)項目運作透明度不高政府對養老服務業的大力扶持與資金投入，吸引來更多的社會資本參加。整個項目從招標到運作的不透明、不公開成了審計工作的一大難題。在PPP項目招投標階段的審計中，社會部門為獲得項目建設權，容易向政府主管部門賄賂，進行財務往來;在項目建設期，PPP項目成本計算通常采用成本加成定價模型，關鍵指標成本及成本利潤率由企業與定價機構談判確定，這一過程并未有審計部門參與，審計缺乏力度，其規范度與合理性不得而知;最易忽視的是社會資本的退出審計，對項目移交形式與內容，補償方式，項目產出、成本、效益與可持續性缺乏后續監督與審計。養老項目事關重大，一旦社會部門貪利或行政權力干預交易，進行非法讓利或私下交易，就會導致建設成本和經營成本無限擴大，牟取個人利益。如果審計不及時、不到位，加之監管不嚴，容易滋生貪污、腐敗等違法違規行為。

(五)風險評估難度大PPP模式雖不能說徹底推翻了政府的主導定位，至少政府和社會資本存在“契約”平等、風險共擔。在養老PPP項目審計中，要充分關注政府出現的違約風險，特別是財政性資金不到位的問題。長期以來，只進行PPP項目可行性與盈利性的審計風險評估，其他環節的風險管理僅浮于表面，甚至根本不進行。養老服務業PPP合同是否合理、是否合規，工程設計、建設及移交時的資產交割，其中任一節點疏忽審計，就容易產生審計風險。養老項目與其他傳統項目不同，項目質量極為關鍵，項目設計應方便老人生活，建設難度較大，也增加了不確定風險。在設施使用與管理中也存在損毀、意外傷害、服務態度差等問題，注意事項冗雜繁多。審計重點領域較難確定，全覆蓋難度較大，同時后續的持續審計難以介入，傳統審計模式越發顯出無力。

四、完善養老服務業PPP項目經濟審計的對策建議

(一)推進法制建設，PPP項目經濟審計依法合規進行完善相關法律法規是PPP項目建設和審計的前提。只有在完善相關法律法規的指導與約束下，PPP項目經濟審計工作才能夠依法進行。首先，關注公私協作領域立法空白死角，推動立法，并修訂或廢除現有無用無理的規章制度，實現部門規章和規范的順暢銜接，減少相互沖突的問題。鼓勵有條件的地方立足當地養老發展實際，出臺有地方特色、針對性強的法規。其次，合理確定審計重點。圍繞各方責任與義務，將審計的重點轉向項目績效、融資合規、建設質量等，依照制度嚴格落實審計程序，改進審計手段和方法，保持內外調查同入手，賬目與事實相結合，定查與抽查相配合。最后，推動強化部際協調，促進建立跨部門的監管審計協調機制，改善審計缺位、錯位現狀。倡議伙伴契約、重視平等理念，加強制度創新，在全社會樹立有利于養老服務業發展的審計理念

(二)加強人才培養，搭建高效PPP項目審計團隊審計隊伍的專業素質決定了審計結果是否科學。加強審計人員關于財務、養老、稅務、PPP運營管理等多方面的專業知識與技術培訓。創新審計監督工作的組織形式，在具體養老服務業PPP項目的基礎上，圍繞項目構建審計架構，形成全角度的PPP項目包裹審計，實現經濟監督全覆蓋。聘請養老服務領域專家進行審計協助，組建審計監督專家庫，提前明晰經濟審計目的，防止審計失誤、結果錯誤，避免行政復議、訴訟等突發狀況。推行審計組長負責制，合理分配現有審計資源，加強審前調查，提高審計效率，節約審計費用。促進審計人員及公眾審計意識的轉變，不僅要維護投資人利益，對項目管理人與投資人應同時跟進必要的審計。關注財政資金與社會資本，以建設項目為切入點，向外逐步延伸到建材承包人、監理單位等，防止出現社會投資人信用風險與道德風險。

(三)堅持效率優先，維護保障民生在PPP項目審計過程中，應始終保持效率優先的原則。PPP模式最終應實現合作多贏，不能從傳統、對立的角度去片面看“公”與“私”。依據經濟性、效率性和效果性等標準進行績效評價審計，考慮該養老PPP項目是否有利于全社會的資源共享、優勢互補、風險共擔，以提升公私合作績效。項目立項階段，運用各種技術和方法對項目規劃立項工作進行梳理;建設實施階段，充分考慮項目投資、進度、質量、安全、環保;竣工運營階段，定期進行管理評價、經濟效益評價、社會效益評價和可持續性評價分析。每個階段都需確定評價指標體系及其邏輯關系;經濟審計要切實保障公眾利益，保障老年人安全、舒適;開展跨地域、跨領域綜合分析，前瞻性地提出促進PPP項目模式發展的宏觀性、綜合性、針對性建議;關注公共安全，關注養老PPP項目是否存在違規征地拆遷、違法收費、違規操作等損害群眾利益的問題。

(四)實施跟蹤審計，確保審計全覆蓋在養老PPP項目的建設中，若審計方不盡早入手，極易造成中后期介入困難。跟蹤審計身兼監督和咨詢的雙重服務。一方面，進行全過程的項目動態監督，從籌備到結束，將審計工作滲透到各個環節，確保審計的連續性。跟蹤建設可以及早發現問題，或從源頭規避，或從中段阻隔。另一方面，充分發揮審計的預警功能，通過審計避免資產損失，創造更多價值，把控項目建設的關鍵環節和影響項目的或大或小的威脅，提出針對性的審計性意見。養老服務業的PPP項目應更重視營運管理方面的跟蹤審計。建立項目大數據跟蹤審計，對施工進度、采購合同等實時資料與建設現場進行定期檢查與不定時抽查，分析異常情況。工程審計必須與財務審計相結合，如此才可以完整反映該項目真實的資金籌集、建設成本和運營狀況。對于需要使用長達幾十年的養老院而言，跟蹤審計不僅覆蓋建設期，在運營階段維護時期都可以更及時地發現問題并做出反饋，提供全生命周期的審計監督。

(五)建立風險隔離制度，避免項目風險向財政風險的轉嫁傳染養老服務業PPP項目一般為大中型項目，建設周期長，投資額巨大，不確定性大。如果審計不及時，投資風險就無法規避。政府與社會參與雙方按“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，二者承擔最適合自身特點的風險，像政策風險、經濟風險等外部風險，多應由對此更具控制能力的政府來承擔;而項目設計建設等風險，則依照項目模式的差別由合適的一方負責。經濟審計要主動對各項問題進行全面的了解監督，發現問題及時與負責方及承包單位進行溝通協商，商議解決方案并督促其改進，形成更加完善的管理制度。由于養老服務業具有自身的特殊性，財政管理部門應建立嚴格而獨立的隔離審查模式，對為PPP工程進行信用擔?；蛘呤怯邢迵５姆ㄈ嘶蛘块T格外關注，防止或有負債的難以控制，避免商業風險向公共財政風險的滲透與傳染。同時，財政部門應聯合專家團，在市場價格的基礎上，給出合適易接受的養老服務定價，防范因價格機制導致的市場供給失衡，實現在最大合理化利潤空間內向大眾提供高品質、高效率的養老服務。

參考文獻:

［1］許亞，張弛，夏勝權，等．公共投資審計視角下的PPP模式研究［J］．財政研究，2017(6)．

［2］王立國，張瑩．PPP項目跟蹤審計探討［J］．審計研究，2016(6)．

［3］劉驊，陳涵．政府和社會資本合作(PPP)項目運營績效審計研究［J］．金融理論與實踐，2017(6)．

［4］凌玲，王麗，張冬梅．PPP養老項目審計研究［J］．財會通訊，2017(16)．

［5］丁淑芹，田園．我國PPP模式下大數據審計的思考［J］．當代經濟，2017(4)．

［6］時現．公私合伙(PPP)模式下國家建設項目審計問題研究［J］．審計與經濟研究，2016(3)．

［7］孫凌志，賈宏俊，任一鑫．PPP模式建設項目審計監督的特點、機制與路徑研究［J］．審計研究，2016(2)．

［8］張天舒．PPP模式存在的風險及規避對策思考［J］．中國財政，2016(17)．

［9］桂雄．當前我國社會養老服務體系建設存在的問題和建議［J］．經濟縱橫，2015(6)．

［10］嚴曉健．公私合作伙伴關系(PPP)的應用及審計重點探討［J］．審計研究，2014(5)．

作者：陳華 季欣瑤 單位：山東財經大學