公共支出績效審計發展論文范文

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一、對中國績效審計概念及其發展現狀的分析

績效審計發展現狀與審計署發展規劃為什么會出現如此大的反差？筆者認為原因可能存在以下幾個方面：

（一）對績效審計概念的認識上出現差異就如北京市審計局新聞發言人所言，“績效審計分兩種，一種包含在常規審計中的，一種是單獨立項。目前多數的部門審計都包含有績效審計的內容，而去年單獨立項進行績效審計的是三個項目，農村義務教育、社區衛生站和節能減排”。由此看，如果認為績效審計就是常規審計的延伸，則會得出績效審計已普遍開展的認識；而如果認為績效審計就是單獨立項開展的審計工作，則可能得出績效審計發展寥寥無幾的認識。從中國績效審計發展現狀中不難看出，完全意義上的績效審計仍然發展滯后，在許多地方審計機關中仍然是空白；而中國特色的績效審計則已普遍推行，即包含在常規審計中的績效審計成為中國績效審計主流。這就是說，目前中國開展的績效審計主要類型并不是國外的那種完全意義上的獨立型績效審計。就如劉家義審計長所說，“當前一些地方、單位不真實、不合法、效益低的現象普遍且交融在一起。中國現在還不能像國外一樣，專門的人員和項目搞績效審計，專門的人員和項目搞財務審計，只能將二者緊密結合、融為一體。只是不同地區和不同項目，因具體情況不同而側重點不同而已”輰訛輥。目前中國績效審計的主要類型非完全意義上的績效審計，而是融進了一些績效審計目標和內容的傳統審計：要么是傳統的財政財務審計與績效審計密切結合，使真實、合法、績效目標和內容融為一體；要么是績效審計與審計調查密切結合，諸如審計署近年來開展機場建設審計、城市基礎設施建設審計等審計項目就是融進了績效理念的審計調查輱訛輥。學者張龍平也認為，當前中國績效審計開展情況很不理想，突出表現在大多數審計機關并未把績效審計作為一個獨立的審計類型來安排，而是在財務合規性審計過程中順帶關注經營管理和績效方面存在的問題，在財務審計報告中偶爾提及績效評價和改進管理的建議輲訛輥。目前的狀況仍然可用10多年前李金華審計長對中國開展績效審計狀況的所做的總結：“這幾年我們有沒有開展效益審計呢？應該說是搞了，審計署成立之初就搞過效益審計，后來又提出把財務收支審計向效益和管理審計延伸。去年的全國審計工作會議，在提高審計質量的6條措施中，就曾提到把財務收支審計和效益審計結合起來的問題，而且我們在實踐中有很多結合得很好的審計案例。正因為這種結合，我們報給國務院的一些綜合性報告，得到國務院領導的重視。所以不能說我們過去效益審計沒有搞，只是沒有把效益審計作為審計的一種類型獨立開展?！笨梢姡绻麖闹袊厣冃徲嫿嵌瓤矗础耙越衣秶乐負p失浪費和國有資產流失為效益審計重點”，那么這類績效審計在中國比較適應而且容易開展起來，看上去完全可以在中國大面積推廣和加以普及，按照審計署的發展規劃，完全可用幾年時間走完國外績效審計發展一二十年走的路。但從完全意義上的績效審計看，這些年績效審計的發展仍然是相當遲緩的。所以，績效審計內涵和類別認識的不同會直接導致對中國績效審計發展狀況的認識或看法不同。

（二）截至目前全國范圍內尚無績效審計的專項準則或指南，使得績效審計無規范性和先進性可言學者呂培儉認為，中國績效審計無論是認識上還是實踐上，都比較膚淺，在目標范圍的確定，計劃的制訂以及程序、方法等方面還沒有形成一套適合績效審計的模式，“基本上還是比照著我們已經較為熟悉的財務審計的思路和方法去做”輳訛輥。一些地方審計機關，諸如無錫市審計局通過以“結合型和滲透型”（其實是對非完全意義績效審計的另一種稱謂）績效審計為切入點來穩步推進績效審計，但從實踐來看，部分結合型和滲透型績效審計項目存在績效審計目標不夠明確，表現出“合規性審計為主、績效審計只作為點綴”或者“為績效而績效”的問題。因為“盡管上級審計機關和無錫市審計局自身在績效審計指南方面已經做了許多有益的探索，但績效審計的對象相當繁雜，而現有的很多指南仍帶有財務合規性審計的烙印，如何盡快實現績效審計程序和方法的標準化，是無錫市審計局以及其他審計機關共同面臨的難題”輴訛輥。

（三）受審計機關資源現狀所制約隨著中國經濟和各項事業的發展，審計機關的有限資源與日益繁重的審計任務之間的矛盾日益突出，資源不足成為各級審計機關共同面臨的問題。在此背景下，審計機關探索性地嘗試某些績效審計項目尚可，而要使績效審計成為常態，則可能使本已經任務沉重的審計機關更加不堪重負。為此，重復審計或者僅在名義上包含績效審計而實際仍在做合規性審計。

（四）現行審計體制對于績效審計發展的限制以上三方面的分析，對于認識中國績效審計發展現狀是有利的，但尚不能揭示出中國績效審計發展遲緩的深層次原因，因為上述分析并沒有涉及到現行審計制度（特別是審計體制）問題。眾所周知，審計體制是一國審計制度的核心，也是制約審計職能發揮和審計工作開展的決定性因素。結合審計體制來研究績效審計發展問題，才能抓住矛盾的主要方面，這對于分析和解決績效審計發展問題，乃至于探索績效審計發展規律都是極為有利的?？冃徲嫷漠a生與發展，是一個長期的歷史發展過程，與特定時期的政治、經濟和社會文化環境相關?？v觀國外績效審計發展，可清楚地看到這樣一種辯證關系：立法機關推動了績效審計的發展，而審計機關也因此更重視為立法機關的服務。這是一種內在的因果關系，這種因果關系對國家審計的影響是多方面的。立法機關所具有的立法權、預算權和監督權是實現這種因果關系的保障。從各國情況看，立法機關和國家審計在政府財政預算管理中處在非常重要的地位，并起著非常重要的作用。這種地位和作用不僅體現在立法機關和國家審計對政府公共支出預算的程序性法律規范關系上，而且還體現在立法機關和審計機關對政府部門的制約關系上。國外審計普遍把政府公共支出作為審計重點，這是立法機關推動國家審計發展的要求。國家審計只有進一步完善其監督職能，發展更為有效的審計方式（如績效審計）才能更好地服務于立法機關（實質是特定的政治制度），這也是國家審計充分發揮其獨立的監督職能和作用的必然選擇。公眾的社會需求是開展績效審計的第一個因素，西方發達國家的立法機關及社會公眾持續企盼績效審計對政府管理產生影響的社會張力，正是績效審計產生和發展的原動力。由此我們是否可以得出這樣一個結論：績效審計的產生與發展往往不是審計機構“自彈自唱”的結果，而是適應國家治理的需要，或者說是由國家治理系統中某些重要方面的改革與發展所推動。這就如劉家義審計長所說：“國家審計的產生和發展源于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計的產生，國家治理的目標決定了國家審計的方向”。通過對中國績效審計變遷歷程進行回顧，不難發現中國績效審計制度變遷更多地表現為審計署及地方審計機關為順應世界國家審計發展潮流而在中央及地方積極推動的強制性制度變遷，也即中國績效審計制度變遷是由審計機關推動的、自上而下的制度變遷，但受政府行政體制的影響，這種變遷能否順利推進以及推進程度能否深化，在很大程度上取決于被審計單位（政府及公共部門）對該制度的認同度及需求?？冃徲嬜鳛橐豁椛羁痰谋O督制度，在現行體制下審計機關內部自我發育往往缺乏動力和壓力。審計該干什么或不該干什么，都是由審計之外的環境所決定。那么，外部環境是否創立了績效審計快速發展的有利條件？審計機關是否處在更有力的監督政府權力的位置或地位？所以，績效審計發展緩慢，不應在審計機關自身因素去找，而應在外部環境和制度體系中去探索。比如，許多地方政府領導的政績觀決定或影響到公共支出決策和績效，從根本上來說，績效審計要能夠在一定程度上遏制政府領導在公共資金運用上的無序和亂作為，這屬于績效審計本質所然，但現實中績效審計能否發揮出這種對權力的約束作用？如果說，決策失誤是導致公共支出效率低下的主要原因，而決定大量政府投資項目的決策者往往是政府或政府領導，由此帶來的問題是：能否對決策者進行審計？如果不能，這類問題仍然會不斷發生；而如果要審，是由誰負責進行？如果審計了，問責是由誰主導？這一系列問題，都是現行體制和制度難以保障的。因為，公共支出預算及其執行，以及執行結果的檢查和監督基本都是在同一體制內部運作和循環的。沒有外部監督，是難以有效的。審計應該是一種來自于外部的監督設置。目前，這些問題的長期存在正說明了現行監督體系的薄弱，也說明傳統的內部自我監督模式的無效。

二、中國績效審計發展趨勢分析

認識績效審計發展趨勢對于績效審計制度研究是重要的，因為未來的制度建設應該反映出績效審計發展趨勢及其要求，而研究更應該具有前瞻性和指導性?？偨Y近年來中國績效審計發展變化，不難發現一些發展趨勢，其中不乏積極意義，主要是：

（一）完全意義上的績效審計趨于增多這一點可從北京市審計局副局長李擁軍在接受《新京報》記者采訪中得到印證“2010年績效審計項目肯定比去年要多，領域要廣，去年是3個項目，今年在6個左右”輶訛輥。實際上，近些年來，各地審計機關都在不同程度上探索完全意義上的績效審計實踐。

（二）績效審計有獨立發展趨勢隨著績效審計的廣泛實踐，在審計制度建設上，績效審計將由隨意性向強制性發展，由零散的、粗略的、彈性較大的審計實踐向統一組織、具有一定規模和影響的審計活動發展。特別是從立法、計劃、項目和程序安排等方面對績效審計進行不同于常規審計的制度建設。比如有一些省市已經把績效納入地方立法，即可以單獨立法；人大常委會在聽取年度預算執行的報告時，要求政府部門選擇一些項目的績效審計提交常委會，或者有些地方人大常委會要求政府每年選擇一至兩個重點項目聽取績效審計情況的報告，由此看到績效審計也可以單獨作為一種審計活動而存在。比如，北京市擬將績效審計一起寫進《北京市審計條例》；并通過立法程序建立健全有關審計制度，規范審計主體和審計客體的行為，從制度上保證這項工作的開展，從而實現績效審計的法制化、制度化和規范化。與此同時，北京市規定政府每年要向市人大常委會報告政府預算績效管理和績效審計情況輷輥訛。

（三）績效審計已與績效監督以及更多的社會活動相聯系面對公共支出存在的諸多問題，事實上單純的審計機關績效審計已難以從根本上有效解決問題的發生?？冃ПO督，這一超越績效審計的治理手段已逐漸進入人們視野中。所謂績效監督，就是為了更好地把對預算編制、調整、執行的監督與預算資金使用績效的監督結合起來，避免和防止某些部門和單位一定程度存在的“要錢容易、花錢隨意”。有的地方還在探索把績效審計結果看作為預算編制的依據，尋求進一步把績效審計結果向社會公開的程序和途徑，有的地方甚至還把績效納入政府督察考核中，實施績效問責?？梢姡冃ПO督事實上把社會監督、人大預算監督、財政部門績效管理和審計機關績效審計聯系起來，從不同部門的不同職責出發尋求和建立提高公共支出績效的機制和措施。

（四）人大對績效審計的關注與推動作用越來越明顯近些年來，各級人大在預算監督過程中越來越重視績效審計問題，許多地方人大開創性地在預算監督中引入了績效預算和績效評價的做法。比如，2009年北京市人大常委會首次把對公共資金使用的績效監督作為改進和加強人大預算監督工作的重要方面，通過績效審計督促市政府加強對資金使用績效的監督，促進預算編制和資金使用科學合理輮訛輦。相比以前的預算監督主要關心的是預算支出是否按預算執行、是否存在違紀違規問題，績效監督的重點是在真實性、合法性基礎上要突出支出效果，即重視公共資金使用的效果?？傊?，人大預算監督職能的加強在極大地促進財政部門績效預算和審計機關績效審計發展的同時，也意味著公共支出績效審計在配合和加強人大預算監督的意義和作用方面已越來越明顯。這種相互關系，在一定程度上反映出公共支出績效審計在體制上和制度上的發展趨勢。

（五）法律建設將會得到重視立法先行是推行績效審計的法制保障輯訛輦。開展績效審計必須要有立法的支持，在法律上明確績效審計的地位，把績效審計提到與財政預算執行審計同等重要的地位。目前中國還沒有一套完整法規體系適用于績效審計，已出臺的法律法規中涉及績效審計的內容較少，除了一些地方制定的條例外，無一套有權威的并適合中國審計的績效審計操作指南。1994年《審計法》第二條第三款只是原則性地規定審計機關對“財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督”，在2006年修訂時僅在第一條中增加“提高公共資金使用效益”的提法，但績效審計的法律授權實屬不夠充分。因為《審計法》并沒有明確授予審計機關開展績效審計的權限，對財政財務收支的效益性審計也沒有明確具體內容，審計機關在這種法律框架下開展績效審計存在許多障礙輰訛輦。將來隨著人大立法監督體系的逐步加強和完善，很有可能制定有關的《績效審計法》，從立法上給予規范，維護績效審計的權威性。另外，一些專業制度和準則也會逐漸建立起來，如制定《績效審計準則》。通過一系列的標準、規則來規范績效審計的實施程序，包括計劃、執行、報告、評價等方面。

作者：楊肅昌單位：蘭州大學經濟學院