防范政策執行跟蹤審計風險的幾點建議范文
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一、政策執行跟蹤審計風險特點
近年來，國家審計署組織開展并已完成的涉及政策執行情況跟蹤審計項目有汶川地震抗震救災和災后恢復重建審計、玉樹地震抗震救災和災后恢復重建審計，擴大內需政策跟蹤審計，繼續開展的有支援新疆發展資金跟蹤審計、保障性住房建設跟蹤審計等。幾年來的政策執行跟蹤審計實踐表明，我國在政策執行跟蹤審計的組織方式、審計質量控制等方面取得了較好的成績，同時通過審計公告制度，擴大了一定的審計影響。從政策執行跟蹤審計發揮的效果看，一是有利于有關部門貫徹執行國家宏觀政策、不斷完善監督體制；二是有利于促進行業主管部門不斷完善制度、加強管理；三是有利于提高建設項目管理水平，使財政資金發揮更好的效益。2011年審計署頒布的《審計署“十二五”審計工作發展規劃》也提出，要加強對中央重大方針政策和宏觀調控措施貫徹落實情況的跟蹤審計，促進政令暢通，保障各項政策措施落實到位，由此可見，政策執行跟蹤審計將成為國家審計的重要組織方式，是國家審計實現國家治理的重要路徑。與傳統的審計方式相對比，政策執行跟蹤審計具有審計周期長、政策性強、時效性強等特點，在審計實施過程中，要求審計機關打破以往的審計組織方式，探索新的審計組織方式。同時，對審計程序、審計方法也有了不同的要求，例如政策執行跟蹤審計涉及審計對象點多面廣，依靠傳統的審計方法難以滿足審計需求，審計機關會加大抽樣的力度，在一定程度上滿足了審計的要求，但與此相對應的是，探索的過程中可能會加大審計風險，甚至產生一些影響審計風險的新因素；其次，由于審計方式的改變，政策執行跟蹤審計使審計人員雖然能夠對政策執行的全過程進行同步分析，針對有關制度的制定、執行、具體項目的實施與管理等提出建議，在一定程度上減少了項目本身的風險，但由于受審計人員能力限制，如果不恰當建議被采納，由此帶來的不良后果更為嚴重，管理單位有可能會將此風險及責任轉嫁給審計機關，因此，研究審計風險具有重要意義，筆者歸納總結了以下幾方面的審計風險：
（一）定位風險
當前，社會各界對一些國家宏觀層面的政策執行，如汶川地震災后恢復重建，擴大內需政策實施、保障房建設等政策，希望審計機關能夠關口前移，將容易產生的問題消滅在源頭。審計機關也積極開展上述項目的跟蹤審計工作。但在實際審計中，面對一些專業性、政策性較強的問題時，如規劃制定、優惠政策的實施范圍、招投標工作等，審計機關如果未充分考慮自身能力，在一定程度上便加大審計風險。例如，在政策執行跟蹤審計前期，一些行業主管部門會要求審計機關派審計人員參加，如發改委召開項目論證會，而該審計人員在沒有具體掌握相關政策背景的情況下，對政策是否可行發表了代表審計機關的意見，變成了政策制定的參與者，后期就無法客觀準確的對相關政策及其效果做出審計評價；再比如部分審計機關在政策執行跟蹤審計期間，為減少工程建設領域中容易存在的招投標“走形式”、串標、圍標等問題，將工程項目招投標審計關口前移，審計人員直接參與了建設單位組織實施的招標工作，但由此也難以分清和解脫審計責任，也會形成審計風險。
（二）能力風險
政策執行跟蹤審計是一個綜合性的審計工作，對審計工作本身來講，既要求審計人員要具備查處項目存在的違法違紀問題的能力，還要求審計人員具備綜合分析政策實施經濟性、社會性的能力，即按照審計署劉家義審計長要求的，既要做查核賬務的能手，還要做分析研究的高手，這就要求審計人員要具有較高的知識層次③。我國審計機關長期以監督財政、財務收支的真實性和合法性作為審計的主要工作重點，這就使審計業務人員在人才、知識結構上過多的偏重財會人員和財經知識。近年來，國家審計署通過不斷招錄法律、財政、計算機、工程背景的人員，從一定程度上添補了相關領域及行業的空白，但對于基層審計機關來講，由于受財力、人力以及物力的制約，審計人員大多為財務專業，從事復雜性較高的政策執行跟蹤審計還存在一定的能力問題。同時，在審計過程中，除了政策執行跟蹤審計，審計機關要承擔財務收支審計、竣工決算審計、專項調查、經濟責任審計以及績效審計等任務，真正能夠投入到政策執行跟蹤審計的力量有限，難以對政策執行全過程進行分析，也增加了審計風險。
（三）外部風險
在分析研究審計機關自身存在的定位風險、能力風險后，還應關注審計機關面臨的外部環境風險，主要有以下幾點：一是部分審計機關在開展政策執行跟蹤審計時，由于我國現行法律法規不健全、不完善，如審計法與合同法之間的沖突、政策執行涉及的新興事項等，審計機關所依據的法律法規有限，為完成審計工作，審計人員有時會憑借自身的職業判斷對發現的問題進行定性，帶來一定的審計風險；二是隨著目前科技水平的飛速進步，信息系統快速發展，大型的金融、企業等部門信息化程度非常高，后臺數據庫專業性較強，不容易發現存在的漏洞，審計人員無法做出正確的判斷；三是在政策執行環節，制定政策的中央及省級部門管理相對較為規范，內部控制健全，而具體執行政策的基層業務部門內部控制往往比較薄弱，數據、資料以及審計所需證據不完善，審計人員掌握的信息有可能存在失真。以上都對政策執行跟蹤審計的工作質量形成不利因素，產生審計風險。
（一）明確職責，把握定位，減少審計風險審計機關首先應明確，審計機關不是從事政策研究制定等方面的具體工作，而是履行對上述工作的監督職能，是通過對上述工作的審計監督，促進政策執行合法、有效的運行。一是審計人員在政策執行前期審計中，應把重點放到驗證、評價有關部門（如發改委）所作的可行性論證工作是否規范、到位，是否按照規范的流程工作，有無存在領導意志決定事項，項目經濟效益分析評價計算是否正確，所依據的資料是否真實、可靠、充分等工作環節上，并針對所開展的工作發表審計建議；二是要與被審計單位明確劃清各自的工作職責，項目立項由發改部門決策，資金管理使用由財政部門負責，項目招投標及建設由建設主管部門實施，審計部門僅對上述部門的工作開展評價，做到各負其責，由此避免或減少因審計越位而引發的審計風險。
（二）采取多種方式提高審計人員的綜合素質，盡快適應政策執行跟蹤審計的要求政策執行跟蹤審計要求審計人員必須掌握分析宏觀環境，行業狀況以及建設項目經營戰略的能力。在政策執行跟蹤審計過程中，政策制定的可行性、政策執行的完整性，都需要審計人員進行職業判斷，因此，審計機關只有配備充足合格的審計人員，才能有效開展政策執行跟蹤審計。審計機關可以采取多種途徑來加強人才隊伍建設：一是從外部引進人才，尤其是既懂宏觀經濟管理又懂財務審計的復合型人才，一些地方審計機關往往采取聘用制引進專業技術人員；在短時期內無法快速解決人力資源的情況下，審計機關還應加強對現有審計人員的技能培訓，開展崗位輪崗等方式，造就一專多能的復合型人才，按照審計署要求，培養“四手”（即查核賬務的能手、分析研究的高手、計算機應用的強手和精通管理的行家里手）人才，在人才培養方面，國家審計署目前已開展財政金融、投資造價、計算機數據分析等多個行業的后續培訓；最后，各級審計機關應進一步整合加強現有審計資源，推進審計機關內部各部門之間崗位輪換，進一步加強上下級審計機關之間的資源使用，如基層審計機關可派人員前往上級審計機關崗位鍛煉，上級審計機關也可派人到下級機關掛職，對基層人員開展技能指導，合理使用社會審計和單位內部審計的力量，體現他們在真實合法性審計方面的優勢，重視績效審計專家隊伍建設。
（三）適當發揮風險導向審計在政策執行跟蹤審計中的作用，降低審計風險審計機關可以運用現代的風險導向審計思路，以審計業務的風險為審計質量控制的根本依據。在政策執行跟蹤審計過程中，對所跟蹤審計的政策，首先研究該政策出臺的背景、意義及制定的過程等情況。根據這些前期的研究和理解來評價政策制定及執行過程中的薄弱環節，然后通過對相關信息和數據的分析，了解政策實際執行狀況，依據對政策制定及執行薄弱環節風險水平的評估，執行具體的審計程序，搜集審計證據，支持審計結論。從審計思路上看，現代風險導向審計首先從政策的制定及出臺入手，通過制定環節和執行環節的薄弱環節及容易產生問題的方面推理，確定相關的審計目標和審計程序。基于這樣的審計思路，整個審計過程就是審計人員由逐步深入，不斷加深對被政策的認識過程。在具體的跟蹤審計工作中，審計人員不再面面俱到或者僅抽查一部分樣本，而是重點關注政策制定及執行中風險較高的環節。通過加大對這些高風險環節的抽樣比例，一方面可以有效地提高審計質量，另一方面也可以提高審計工作效率。例如2008年汶川特大地震后，國務院出臺了“關于支持汶川地震災后恢復重建政策措施的意見”，其中針對災區產業恢復重建，意見中也做出了明確的規定，如“鼓勵地方政府通過財政注資等方式，支持受災嚴重地區地方法人金融機構恢復重建”等。審計人員在針對該項政策的跟蹤審計過程中，首先分析了該政策制定的背景及意義，其次，對該政策的執行過程進行了了解，由于該政策是由國務院出臺，省市縣三級政府部門具體執行，在前期調查中，審計人員了解到該項扶持資金已全部由省級財政部門撥付至市縣，政策是否執行到位，主要取決于縣級財政、經貿等部門，同時，該政策的具體執行過程中，由于需要扶持的重建項目多而資金少，容易產生權利尋租情況。基于以上情況，審計人員未按照以往的對省市縣三級部門進行抽查審計，而是決定對該政策所涉及的縣級政府部門執行政策的情況進行全面的跟蹤審計，重點審計了該扶持資金的使用情況，同時，審計了縣級政府對所扶持企業及項目的確定標準，確定程序，了解是否公開透明，是否真正發揮扶持政策的引導作用。通過對政策執行的薄弱環節進行重點審計，也進一步減少了審計風險。
（四）全面提升審計人員在政策執行跟蹤審計中的風險責任意識由于政策執行跟蹤審計是近年來才開展的一項工作，同時，相對于一般的項目審計，政策執行跟蹤審計過程中存在大量的調研，座談等，相應的財務預算執行及工程造價審計內容較少，審計人員往往容易產生該審計工作不會導致巨大的審計風險損失，從主觀上不重視審計風險，乃至廉政風險。基于此，審計機關要通過培訓、講座等多種方式強化審計人員的法律責任，制約其審計行為，盡可能減少審計風險。
（五）大力推進審計信息化建設，充分發揮計算機技術在政策執行跟蹤審計中的應用審計機關應充分利用現代信息技術條件，借助于審計署“金審一期、金審二期”相關平臺，建立政策執行跟蹤審計數據庫，及時全面地掌握被審計單位的經濟活動情況和財務狀況，實現動態審計、遠程審計，聯網審計，加強計算機輔助審計軟件的應用和開發力度。隨著信息系統的日益普及，計算機輔助審計的應用已成為必然趨勢，政策執行跟蹤審計也要充分發揮計算機輔助審計的優勢，有效地推進審計的深度和廣度，才能提升審計工作的質量控制，減少審計風險。
三、總結
總之，結合審計實踐，筆者認為，審計機關只有明確自身定位及職責，在日常工作中加強審計人員業務培訓，結合審計署的現場管理辦法，制定政策執行跟蹤審計管理辦法，同時適當利用現代風險導向審計模式，借助審計信息化建設，才能有效的加強審計項目質量控制，防范審計風險。
作者：榮志堅單位：西北大學經濟管理學院
