淺析自然資源資產(chǎn)離任審計的思考范文

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摘要：自然資源資產(chǎn)離任審計，是近年來從環(huán)境責任審計發(fā)展而來的一大分支，是對原經(jīng)濟責任審計的補充，目的在于加強領(lǐng)導干部的環(huán)境責任，實現(xiàn)環(huán)境責任審計和經(jīng)濟責任審計的有機統(tǒng)一。為此，通過分析當前自然資源資產(chǎn)離任審計面臨的困境，探析強化自然資源資產(chǎn)離任審計的實現(xiàn)路徑，以期對自然資源資產(chǎn)審計理論探索與實踐有所裨益。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)；離任審計；實現(xiàn)路徑

一、引言

為了實現(xiàn)全面深化改革的總目標，全國各省市級單位已積極開展落實審計試點的各項工作。2018年7月，審計署頒布了《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計操作指引》，這對離任審計具有建設(shè)性的引導作用。到了2018年，我國自然資源資產(chǎn)離任審計常態(tài)化的局面基本形成。自然資源資產(chǎn)離任審計能夠有效考核領(lǐng)導干部的環(huán)境責任履行情況，對領(lǐng)導干部處理自然資源的方式進行監(jiān)督和制約，能夠使其在追求經(jīng)濟效益的同時注重環(huán)境的保護，以達到保護環(huán)境的效果。基于此，合理解決自然資源資產(chǎn)離任審計過程中的實現(xiàn)困境成為促進國家資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵，對推動審計的發(fā)展具有建設(shè)性作用。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計面臨的困境

（一）自然資源資產(chǎn)審計對象存量不清、范圍不明

對自然資源準確地進行確權(quán)登記是必不可少的。因為確權(quán)登記是在空間范圍上對登記單元進行確定，并對價值進行準確估算，是在法制層面上清楚界定領(lǐng)導干部任期內(nèi)應(yīng)負責任的重要基礎(chǔ)。但此登記制度會嚴重觸及原權(quán)力劃分和產(chǎn)權(quán)所有，嚴格的生態(tài)紅線在很大程度上會制約當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，種種原因都局限了確權(quán)登記的進一步開展。2016年12月，我國職能部門聯(lián)合頒布通知，在12個地方開展自然資源確權(quán)登記試點。但是，在具體操作自然資源確權(quán)登記時，如何進行科學的分類還需深入探討。由于自然資源定義不明晰，部分省份為如期完成登記工作，不可避免地會回避或是簡化確權(quán)工作，這會導致登記的效果不佳，嚴重影響后續(xù)審計進行。我國有些地方審計對進行自然資源資產(chǎn)離任審計所必需的數(shù)據(jù)準備不夠，具體包括在任期前后轄區(qū)內(nèi)自然資源資產(chǎn)的開發(fā)使用的變化量和保護情況的相關(guān)數(shù)據(jù)。要有效地進行審計，搞清楚自然資源審計對象的具體存量和范圍是開展審計工作的前提。強化自然資源資產(chǎn)離任審計的思考

（二）自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集困難

自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取較為困難，主要有以下三個方面：一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分散和不全面。當前我國自然資源資產(chǎn)管理職能實行條塊分割制度，各項數(shù)據(jù)分散在各地區(qū)、各職能部門，且部門之間相互獨立，導致數(shù)據(jù)沒有進行匯總。同時，隨著生態(tài)經(jīng)濟的提出，許多數(shù)據(jù)首次出現(xiàn)在審計內(nèi)容中，使得現(xiàn)有數(shù)據(jù)統(tǒng)計不全面，如小型水庫及山塘存量和地下水水質(zhì)情況沒有監(jiān)測資料，無法計算。檢測地下水水質(zhì)情況也只能依據(jù)地表水水質(zhì)進行分類統(tǒng)計。二是不同責任主體的部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一，存在重復統(tǒng)計或者是缺失統(tǒng)計的現(xiàn)象，實施審計時需從各地收集相關(guān)數(shù)據(jù)，而獲取完整數(shù)據(jù)較為困難。環(huán)保部門和水利部門的數(shù)據(jù)計算在口徑上存有差異。對于土地資源，國土部門是依據(jù)標準分為10個等級，而農(nóng)業(yè)部門則是分為15個等級。保護的側(cè)重點也有所不同，農(nóng)業(yè)與國土部門重耕地保護，林業(yè)部門卻是重林地保護。三是各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集的間隔時間不同。現(xiàn)有的各類型自然資源資產(chǎn)的數(shù)據(jù)收集間隔年限有所不同，例如森林蓄積量等相關(guān)數(shù)據(jù)為全國普查五年一次，而國土則是十年全國普查一次。但是，數(shù)據(jù)部門均不能按月度提供數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)采集的時間間隔不同，致使當前基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不利于客觀評價領(lǐng)導干部的管理責任，達不到離任審計的數(shù)據(jù)要求。

（三）自然資源資產(chǎn)審計評價體系不健全

自然資源資產(chǎn)審計評價體系是準確評估和量化審計對象的前提，是審計人員最后得到恰當審計結(jié)論的基礎(chǔ)。自然資源資產(chǎn)審計評價體系應(yīng)便于客觀評價領(lǐng)導干部的履職情況和決策事宜。但是，自然資源資產(chǎn)的價值難以評估。土地、水、森林等均歸屬于自然資源，由于這部分資源自身的獨特性以及考評體系不健全，對存量、變化量、具體價值和質(zhì)量水平的考評難度較高。通常情況下，與自然資源資產(chǎn)保護有關(guān)的項目投入大且周期較長，要達到目標生態(tài)效益進程較為遲緩，導致項目的建設(shè)期、收益期不能與領(lǐng)導干部的考核評價相同步。許多環(huán)境破壞的時間較長，而任期較短，導致應(yīng)承擔的責任難以劃分。

三、強化自然資源資產(chǎn)離任審計的實現(xiàn)路徑

開展自然資源資產(chǎn)離任審計關(guān)鍵要解決審什么、如何審、如何評價的問題。審計人員進行審計時，應(yīng)拓展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集渠道，采用現(xiàn)代化審計技術(shù)，對審計對象和內(nèi)容進行分析、評價，揭示領(lǐng)導人在任期間自然資源資產(chǎn)管理過程中存在的問題或潛在風險，以期實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）明確自然資源資產(chǎn)離任審計對象與內(nèi)容

各地方的審計機關(guān)要與自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理部門深入溝通，收集信息，了解并調(diào)查自然資源資產(chǎn)的分布及管理情況，明確領(lǐng)導干部對生態(tài)環(huán)境損害的問責范圍，對各級黨委和政府有關(guān)部門的環(huán)境保護責任歸屬權(quán)問題進行明確具體劃分。自然資源資產(chǎn)離任審計的對象通常包括:一是礦產(chǎn)資源，如煤炭、天然氣等，屬于不可再生資源；二是水資源，水是生命之源，是我們?nèi)粘Ｉ罴肮ぷ鬟^程中不可替代的能源；三是國土資源，如林耕地、居民用地等各類用地；四是海洋資源，是指海底礦產(chǎn)、海岸線以及和海底、海面等有直接關(guān)系的資源；五是森林資源，對于人類的活動具有重大影響；六是生態(tài)環(huán)境保護，其中主要包括環(huán)境質(zhì)量、排放量控制以及生態(tài)紅線的防控。在審計業(yè)務(wù)工作過程中，審計人員需要依據(jù)審計轄區(qū)內(nèi)的主要功能區(qū)定位、自然資源資產(chǎn)特征、環(huán)境保護的重點等情況，依照可查證、科學可行、可操作的原則，明確自然資源責任審計的內(nèi)容，公正、準確地進行審計，評價領(lǐng)導干部的履職情況。依照自然資源資產(chǎn)的獨特性，對目前跨區(qū)域的自然資源資產(chǎn)采用直接治理的形式，對當前產(chǎn)權(quán)界定清楚的資源，委派當?shù)卣畽C構(gòu)管理，由地級領(lǐng)導干部承擔該部分資源的管理責任。自然資源資產(chǎn)離任審計中的被審對象主要是指各級黨委及政府領(lǐng)導干部。黨委進行決策，政府主導實施，生態(tài)環(huán)境的維護由決策者和執(zhí)行者共同承擔。為避免決策者“指揮無責”的情況發(fā)生，要貫徹落實主體責任，實行“黨政共擔”“一崗雙責”是推進生態(tài)文明改革的重要舉措。

（二）拓展自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集渠道

目前，依據(jù)自然資源資產(chǎn)負債表審計是我國離任審計的主要審計模式之一。領(lǐng)導干部要依據(jù)自然資源資產(chǎn)負債表建立可行的數(shù)據(jù)收集渠道，進行有針對性和代表性的離任審計。例如在沿海省份，要重點審計海洋資源。由統(tǒng)計局帶頭，結(jié)合各職能部門掌握的數(shù)據(jù)，先編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較為完善的自然資源。對于各部門現(xiàn)存數(shù)據(jù)不一致的情況，應(yīng)先整合各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，及時補充缺失的相關(guān)數(shù)據(jù)，統(tǒng)一標準，建立可行的數(shù)據(jù)采集途徑。將統(tǒng)計局編制負債表所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和自然資源資產(chǎn)離任審計所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)聯(lián)系起來，有助于自然資源資產(chǎn)負債表的完善，拓展審計數(shù)據(jù)采集的通道。此外，在收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的過程中要同時關(guān)注資源的數(shù)量和質(zhì)量。在對自然資源資產(chǎn)進行量化時，還可以參考國外的相關(guān)制度，結(jié)合國情進行具體審計工作。例如在編制水資源資產(chǎn)負債表時，需結(jié)合我國水資源的實際狀況，對水質(zhì)的登記、量化和信息公示等有關(guān)問題進行深入研究探討，制定、實施符合我國國情的水資源會計準則，在全國形成對水資源全面計量、有效監(jiān)管和準確的報告體系。

（三）完善自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系

對領(lǐng)導干部實行離任審計，涉及的內(nèi)容復雜，綜合程度較高。另外，不同地區(qū)和部門的側(cè)重點不一致，導致審計評價指標也會有所不同。現(xiàn)階段我國許多地區(qū)已經(jīng)逐步按照當?shù)貙嶋H情況建立了評價指標體系，但由于個別地區(qū)存在特色資源，地區(qū)之間的評價指標體系存在差異，導致評價結(jié)果也會有所不同，不適用于分析比較。為降低地區(qū)之間的差異化水平，我國政府應(yīng)當在制度上采取保障措施，建立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系，保證量化指標合理可行，統(tǒng)一評價的依據(jù)，并在全國推行。將評價依據(jù)的內(nèi)容根據(jù)自然資源資產(chǎn)資金管理的決策、執(zhí)行和監(jiān)管責任進行劃分，結(jié)合主要功能區(qū)定位設(shè)計指標，建立分層次的自然資源資產(chǎn)評價指標體系，并放入政績考核之中，根據(jù)評價結(jié)果和履行情況進行考評，有助于離任審計的順利實施。

（四）提升現(xiàn)代審計技術(shù)運用能力

在大數(shù)據(jù)時代的大背景下，自然資源資產(chǎn)離任審計需要依靠大數(shù)據(jù)的支持，探索出適應(yīng)時展的審計模式。進一步擴大收集資料和分析數(shù)據(jù)的范圍，才能更高效地得出審計結(jié)論。大數(shù)據(jù)分析能夠為實現(xiàn)審計全覆蓋提供技術(shù)支持，因此要做好頂層數(shù)據(jù)部署，消除各部門、企業(yè)之間的橫向壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通。審計部門還需要加快提高云計算的能力，對收集到的大量數(shù)據(jù)進行有效處理，通過對數(shù)據(jù)的整理分析，找出自然資源資產(chǎn)信息存在的異常，如結(jié)合地理信息系統(tǒng)和影像時間維度進行分析，充分利用航拍圖、歷年影像圖、內(nèi)業(yè)分析與野外調(diào)查等數(shù)據(jù)進行核實，比對往年數(shù)據(jù)，通過綜合應(yīng)用形成審計數(shù)據(jù)，完成自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)在審計過程中的可視化分析處理。此外，審計人員需要主動學習各類行業(yè)的基本數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流程，了解數(shù)據(jù)字段關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新數(shù)據(jù)建模工作的開展，還要及時總結(jié)歸納數(shù)據(jù)分析現(xiàn)存的問題及重難點，突破技術(shù)瓶頸，進一步提升大數(shù)據(jù)審計工作能力，促進審計效能的提高。

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作者：邱高松 瞿茂林 單位：湖南工商大學