干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)論文范文

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一、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)

確定自然資源離任審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)，既要考慮一般意義上的國家審計(jì)目標(biāo)，又要考慮全會通過的《決定》作出的關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署。一般意義上的國家審計(jì)目標(biāo)可以劃分為根本目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)目標(biāo)和直接目標(biāo)三個(gè)層次，其中:根本目標(biāo)是維護(hù)人民群眾的根本利益，現(xiàn)實(shí)目標(biāo)是推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展;直接目標(biāo)是監(jiān)督和評價(jià)被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益(劉家義，2013)。本文把一般意義上的國家審計(jì)目標(biāo)與《決定》作出的戰(zhàn)略部署結(jié)合起來，認(rèn)為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的根本目標(biāo)是:“通過揭示領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)使用、管理和監(jiān)管方面存在的突出問題，從體制、機(jī)制和制度層面分析原因，提出建議，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，從而推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，維護(hù)人民群眾根本利益，維護(hù)國家資源安全。”自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的直接目標(biāo)是:“通過檢查和評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)使用、管理和監(jiān)管方面的責(zé)任履行情況，促進(jìn)建立健全系統(tǒng)完整的加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理制度體系、促進(jìn)用制度來加強(qiáng)對自然資源資產(chǎn)的管理。”審計(jì)直接目標(biāo)的具體內(nèi)容包括以下三個(gè)方面:1.促進(jìn)建立健全并推動(dòng)執(zhí)行源頭嚴(yán)防的加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理制度體系。主要包括按照兩權(quán)分離、一件事一個(gè)部門的原則，促進(jìn)建立健全管理體制，統(tǒng)一行使所有者職責(zé);促進(jìn)建立健全并推動(dòng)執(zhí)行產(chǎn)權(quán)制度，解決所有權(quán)人不到位、所有權(quán)權(quán)益不落實(shí)等問題;促進(jìn)建立健全并推動(dòng)執(zhí)行用途管制制度，解決任意變更土地用途、任意開發(fā)山地、林地、濕地、湖泊等問題。2.促進(jìn)建立健全并推動(dòng)執(zhí)行過程嚴(yán)管的加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理制度體系。主要包括促進(jìn)建立健全監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé);促進(jìn)建立健全并推動(dòng)執(zhí)行有償使用制度，解決自然資源資產(chǎn)及其產(chǎn)品所付費(fèi)用太少、價(jià)格沒有體現(xiàn)資源稀缺狀況和開發(fā)中對環(huán)境的損害等問題;促進(jìn)建立健全并推動(dòng)執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，解決生態(tài)產(chǎn)品的公共性、外部性等問題。3.促進(jìn)建立健全并推動(dòng)執(zhí)行后果嚴(yán)懲的加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理制度體系。主要包括促進(jìn)建立健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，防止領(lǐng)導(dǎo)干部為了任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長，不顧資源環(huán)境狀況，盲目開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害等問題;促進(jìn)建立健全并推動(dòng)執(zhí)行損害賠償制度，解決違法違規(guī)成本過小等問題。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對象范圍

自然資源是審計(jì)的載體。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)認(rèn)為，自然資源是在一定時(shí)間、地點(diǎn)、條件下能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以提高人類當(dāng)前和將來福利的自然因素和條件。《英國大百科全書》將自然資源定義為:人類可以利用的自然生成物及生成源泉的環(huán)境能力。前者如土地、水、大氣、巖石、礦物，以及其群集的森林、草場、礦床、陸地、海洋等;后者如太陽能、地球物理的循環(huán)機(jī)能、生態(tài)學(xué)的循環(huán)機(jī)能、地球化學(xué)的循環(huán)機(jī)能等。《中國大百科全書》認(rèn)為:自然資源作為生產(chǎn)資料和生活資料的來源，一般包括土地資源、水資源、生物資源、氣候資源、旅游資源等(劉耀彬，2014)。并非所有的自然資源都是資產(chǎn)。根據(jù)《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》，資產(chǎn)主要特征是能夠給所有者帶來收益。自然資源要成為自然資源資產(chǎn)，需要進(jìn)行資產(chǎn)化，即將自然資源作為商品投入社會的再生產(chǎn)，提供服務(wù)，以獲得資產(chǎn)收益。因此，自然資源資產(chǎn)是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會物質(zhì)財(cái)富的源泉，是自然環(huán)境中天然存在、在一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下可提高人類當(dāng)前和未來福利、具有稀缺性、有用性(包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益)及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源。自然資源資產(chǎn)的范圍十分寬泛，根據(jù)生成機(jī)理、生成條件、穩(wěn)定性和蘊(yùn)藏量等進(jìn)行分類，自然資源資產(chǎn)可分為無限的和有限的自然資源資產(chǎn)，其中有限的自然資源資產(chǎn)根據(jù)其可更新性和可再循環(huán)性等方面存在的差異又可分為再生性的和不可再生性的自然資源資產(chǎn)(王文軍，2013)。在我國開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的初期，要突出審計(jì)重點(diǎn)，抓自然資源資產(chǎn)的主要方面，才能取得預(yù)期的效果。當(dāng)前，選擇自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)對象范圍，可重點(diǎn)關(guān)注關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的生產(chǎn)資料和關(guān)系人民生活的生活資料，特別是要加強(qiáng)對戰(zhàn)略性資源的審計(jì)。具體來說，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)對象范圍可包括以下5個(gè)方面:1.礦產(chǎn)資源。這類資源屬于不可再生性自然資源，其中:有些可以通過再循環(huán)回收得到重新利用，包括金屬礦物和許多非金屬礦物;有些是一次消耗性的，包括煤、石油、天然氣等能源礦物。2.土地資源。土地資源利用類型一般分為耕地、林地、牧地、水域、城鎮(zhèn)居民用地、交通用地、其他用地(渠道、工礦、鹽場等)以及冰川、永久積雪、石山、高寒荒漠、戈壁沙漠等(朱群芳，2013)。3.水資源。水資源是不可替代的一種重要資源，不僅為維持地球一切生命所必需，而且對一切經(jīng)濟(jì)問題都有生死攸關(guān)的重要意義。它雖然可以再生，但再生的速度和數(shù)量都是有限的，而且分布不均勻。4.森林資源。森林作為地球上可再生自然資源，在人類生存和發(fā)展的歷史進(jìn)程中起著不可替代的作用，它是“地球之肺”，凈化空氣、保護(hù)土壤、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候。5.海洋資源。海洋資源指的是與海水水體及海底、海面本身有著直接關(guān)系的物質(zhì)和能量，包括海水中生存的生物，溶解于海水中的化學(xué)元素，海水波浪、潮汐及海流所產(chǎn)生的能量、貯存的熱量，濱海、大陸架及深海海底所蘊(yùn)藏的礦產(chǎn)資源，以及海水所形成的壓力差、濃度差等。廣義的還包括海洋提供給人們生產(chǎn)、生活和娛樂的一切空間和設(shè)施。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和資源環(huán)境審計(jì)具有密切的聯(lián)系，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和資源環(huán)境審計(jì)的交集。在確定領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容時(shí)，既要考慮《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，又要考慮資源環(huán)境審計(jì)工作的要求，如《審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)工作的意見》等。根據(jù)十八屆三中全會作出的關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署和上述影響因素，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面:

(一)自然資源資產(chǎn)使用情況1.自然資源資產(chǎn)可持續(xù)利用情況。審計(jì)要關(guān)注儲存性資源的可持續(xù)利用情況，是否將相對固定的供給量分散在較長時(shí)間內(nèi)使用;關(guān)注恒定性資源的可持續(xù)利用情況，是否在現(xiàn)有的條件下最經(jīng)濟(jì)有效地利用資源，有無由于使用不當(dāng)造成資源閑置浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)損失情況等;關(guān)注臨界性資源的可持續(xù)利用情況，是否能平衡當(dāng)期使用收益和未來使用能力之間的關(guān)系，既在當(dāng)期取得盡可能大的收益，又不影響未來利用資源的能力等。2.自然資源資產(chǎn)有償使用情況。審計(jì)要監(jiān)督自然資源資產(chǎn)價(jià)格和稅費(fèi)改革情況，關(guān)注價(jià)格是否反映了市場的供求關(guān)系、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)成本等;關(guān)注自然資源資產(chǎn)的配置情況，能由市場形成的價(jià)格是否交給市場定價(jià)，是否收取合理的使用費(fèi)、保護(hù)費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi);關(guān)注政府在自然資源資產(chǎn)配置中發(fā)揮作用情況，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓是否采用招拍掛形式，防止無償或低價(jià)轉(zhuǎn)讓，造成國有資產(chǎn)流失等。3.自然資源資產(chǎn)節(jié)約使用情況。審計(jì)要把資源是否節(jié)約使用放在重要位置，關(guān)注是否著力推進(jìn)資源節(jié)約集約利用，提高資源利用率和生產(chǎn)率，降低單位產(chǎn)出資源消耗，有無亂采(挖)濫伐、無序開發(fā)等導(dǎo)致資源浪費(fèi)情況;關(guān)注自然資源資產(chǎn)消費(fèi)方式和結(jié)構(gòu)調(diào)整情況，有無加強(qiáng)全過程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，如降低煤碳消費(fèi)占能源消費(fèi)總量的比重等;關(guān)注自然資源資產(chǎn)開發(fā)使用中的科技創(chuàng)新的投入及成效，關(guān)注節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展情況，是否大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程的減量化、再利用、資源化，提高利用效率和效益。4.自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量變化情況。審計(jì)要關(guān)注自然資源資產(chǎn)存量及其變化情況，來評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)政績是“正”還是“負(fù)”;關(guān)注自然資源資產(chǎn)的質(zhì)量情況。關(guān)注自然資源價(jià)值量變化情況，包括自然資源單位價(jià)格估定與總價(jià)值量核算。對直接參與市場交易的自然資源是否與未進(jìn)入市場交易的自然資源采用不同的估價(jià)方法，直接參與市場交易的是否采用市場法進(jìn)行估價(jià)，如市場估價(jià)法、成本核算法、凈價(jià)法等。

(二)自然資源資產(chǎn)管理情況1.自然資源資產(chǎn)管理體制建立健全情況。審計(jì)要重點(diǎn)關(guān)注自然資源資產(chǎn)管理體制建立健全情況，是否統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，是否對屬于全民所有各類自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、范圍、用途統(tǒng)一管理，是否充分行使占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)的統(tǒng)一;是否將反映自然資源資產(chǎn)消耗和利用成效指標(biāo)納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價(jià)體系，防止簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄;在限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，是否主要考核生態(tài)環(huán)保指標(biāo)等。2.自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定情況。審計(jì)要檢查是否對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，是否形成歸屬清晰、明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度;是否因國有產(chǎn)權(quán)虛置或弱化造成資源過度消費(fèi)，國有收益被轉(zhuǎn)化為部門、企業(yè)或個(gè)人的利益等。3.自然資源資產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償情況。審計(jì)要關(guān)注自然資源資產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制建立情況，是否按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，建立開發(fā)與保護(hù)地區(qū)之間、上下游地區(qū)之間、生態(tài)受益與生態(tài)保護(hù)地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如基于主體功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，基于跨界流域的補(bǔ)償機(jī)制，基于礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，基于生態(tài)公益林地、濕地、水資源的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制等;對生態(tài)產(chǎn)品受益對象明確的，是否建立地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，讓生態(tài)環(huán)境消費(fèi)的成本內(nèi)部化、制度化、剛性化;對生態(tài)產(chǎn)品受益對象不明確的，上級政府是否通過均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移方式購買生態(tài)產(chǎn)品;如果審計(jì)對象自身是生態(tài)產(chǎn)品受益者，是否按照補(bǔ)償機(jī)制的要求進(jìn)行付費(fèi);如果審計(jì)對象是生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者，是否如期收到補(bǔ)償并積極生產(chǎn)更多生態(tài)產(chǎn)品等。4.國家自然資源資產(chǎn)開發(fā)和使用政策貫徹執(zhí)行情況。審計(jì)要關(guān)注這些政策措施的執(zhí)行情況，是否在加快落后產(chǎn)能技術(shù)的淘汰更新、推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展以及科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮了促進(jìn)作用。

(三)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管情況1.自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制建立健全情況。審計(jì)要重點(diǎn)關(guān)注自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制建立健全情況，是否統(tǒng)一行使所有國土空間用途監(jiān)管職責(zé)，是否對各類自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一的用途管制制度等;是否建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的監(jiān)管體制;是否形成政府、企業(yè)和公眾共同參與的監(jiān)管新機(jī)制;是否做到區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控;自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和監(jiān)管者是否相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督等。2.自然資源資產(chǎn)用途管制情況。審計(jì)要監(jiān)督是否按照主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，將國土空間劃分為生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間;是否按照環(huán)境功能區(qū)劃將國土空間分為生存生態(tài)安全和聚居環(huán)境安全兩大環(huán)境功能，并與主體功能區(qū)規(guī)劃相統(tǒng)一;對某一具體區(qū)域，是否按照禁止開發(fā)、限制開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)的要求，實(shí)行不同的政績考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn);是否嚴(yán)格保護(hù)耕地，防止任意變更土地用途;是否對水域、林地、海域、灘涂等生態(tài)空間建立用途管制，防止土地指標(biāo)用完后，任意開發(fā)山地、林地、濕地湖泊等。3.自然資源資產(chǎn)損害責(zé)任追究情況。審計(jì)要監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部是否為了任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長而不顧資源環(huán)境狀況，盲目決策、盲目開發(fā)，造成潛在的生態(tài)環(huán)境損害甚至不可逆的系統(tǒng)性破壞。4.自然資源資產(chǎn)損害賠償情況。審計(jì)時(shí)要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部是否建立了自然資源資產(chǎn)損害賠償制度，是否對違反環(huán)境法律法規(guī)行為進(jìn)行處理處罰，防止沒有建立賠償制度，或有令不行;要關(guān)注對造成生態(tài)環(huán)境損害的處罰金額，防止因數(shù)額太少，導(dǎo)致違法成本過低，不能彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害程度和治理成本等。

作者：陳獻(xiàn)東單位：江蘇省鹽城市審計(jì)局、南京大學(xué)商學(xué)院博士研究生