云南環(huán)境審計調(diào)查與分析范文

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資源環(huán)境審計側(cè)重于發(fā)揮傳統(tǒng)審計的“免疫系統(tǒng)”功能，在可持續(xù)發(fā)展理論指導(dǎo)下將自然資源和環(huán)境保護納入審計工作范圍，對被審計單位資源環(huán)境會計信息的真實性、合法性以及效益性進行驗證和審查，是實現(xiàn)社會和審計本身科學(xué)發(fā)展的必由之路。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，云南省資源環(huán)境問題日益突出:云南省6大水系77條河流、150個監(jiān)測斷面中水質(zhì)劣于Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)的占22%，開展水質(zhì)監(jiān)測的53個湖泊、水庫中，水質(zhì)中度或重度污染的占22.6%;全省33.3%的城市空氣質(zhì)量正在下降，有降水酸度監(jiān)測的15個城市中平均酸雨頻率為12.8%，出現(xiàn)酸雨的城市占73.35%;2005年工業(yè)粉塵和二氧化硫排放量分別比2000年上升了26.5%和35.2%。云南省經(jīng)濟社會發(fā)展水平落后于全國平均水平，經(jīng)濟增長仍處于粗放階段，在全國增長方式綜合評估中，云南排在第25位，綜合能耗排在第17位，資源綜合利用指數(shù)排在第26位。云南省多為山地，生態(tài)環(huán)境敏感且脆弱，是邊疆少數(shù)民族省份，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展任務(wù)繁重，全省約40%的土地坡度在25度以上，水土流失面積占國土面積的36.7%，巖溶面積占全省國土面積的28.14%，遍及全省16個州市115個縣市區(qū)。經(jīng)濟建設(shè)和資源環(huán)境承載力之間的矛盾不斷激化，人民群眾要求改善資源環(huán)境的呼聲日益高漲，資源環(huán)境問題已經(jīng)成為制約云南省經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平提升的嚴重障礙。

面對嚴峻的資源環(huán)境形勢，云南省2007年成立了農(nóng)業(yè)與資源環(huán)境審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了辦公室，形成了農(nóng)業(yè)與資源環(huán)境審計協(xié)調(diào)機制。近年來國內(nèi)外學(xué)者對資源環(huán)境審計做了很多研究，但是專門針對云南省資源環(huán)境審計的調(diào)查分析并不多見。通過本項研究探究云南省資源環(huán)境審計的發(fā)展現(xiàn)狀，指出其發(fā)展中存在的問題并提出相應(yīng)的對策，以促進環(huán)境審計工作的科學(xué)發(fā)展。

一、研究對象與方法

1.研究對象

以云南省內(nèi)15個政府審計部門，20個內(nèi)部審計部門以及8個社會審計部門為研究對象。其中政府審計部門主要是云南省審計廳，昆明市審計局及其下轄的5個區(qū)審計局以及大理、曲靖市審計局和紅河縣、永勝縣等6個縣審計局;內(nèi)部審計部門主要是云南銅業(yè)、云南錫業(yè)等20家大型企業(yè)的審計處;社會審計部門是亞太會計師事務(wù)所等8家會計師事務(wù)所。主要內(nèi)容包括對資源環(huán)境審計的認識、資源環(huán)境審計隊伍建設(shè)、資源環(huán)境審計內(nèi)容、資源環(huán)境審計方式與方法、資源環(huán)境審計工作制度、資源環(huán)境審計理論研究等6個方面。

2.研究方法

“云南省完善資源環(huán)境審計的思路和對策”專題調(diào)研從2010年6月開始，歷時3個月，經(jīng)歷了工作籌備、問卷編制、調(diào)查與訪談、數(shù)據(jù)匯總、數(shù)據(jù)處理、分析總結(jié)六個階段。(1)文獻資料法根據(jù)研究的目的和方向，通過西南林業(yè)大學(xué)圖書館以及中國知網(wǎng)、維普資訊等電子檢索工具查閱了大量有關(guān)資源環(huán)境審計的文獻資料，為研究奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。(2)問卷調(diào)查法設(shè)計了“云南省完善資源環(huán)境審計的思路和對策專題調(diào)研”調(diào)查問卷，問卷分為7個部分56題，采取由調(diào)查員攜帶問卷聯(lián)系相關(guān)部門，由相關(guān)部門負責(zé)人填寫問卷的方式進行調(diào)查，共發(fā)放問卷43份，收回問卷43份，有效問卷40份，有效率93%(見表1)。(3)訪談法根據(jù)研究需要，訪談了資源環(huán)境審計方面的專家和資源環(huán)境審計工作者，重點訪談了云南省審計廳農(nóng)業(yè)與資源環(huán)境審計處和昆明市審計局農(nóng)業(yè)與資源環(huán)境審計處等單位的相關(guān)負責(zé)人，就云南省資源環(huán)境審計工作方面的問題進行咨詢，以獲取更加全面、準(zhǔn)確的信息。(4)數(shù)理統(tǒng)計法將調(diào)查問卷數(shù)據(jù)運用excel進行處理，并將各項數(shù)據(jù)進行比較分析以發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。

二、云南省資源環(huán)境審計發(fā)展現(xiàn)狀

1.審計類型以財務(wù)審計為主

最高審計機關(guān)國際審計組織(INTOSAI)的《從環(huán)境視角進行審計活動的指南》指出，政府審計中的財務(wù)審計、合規(guī)性審計以及績效審計應(yīng)應(yīng)用于環(huán)境審計。經(jīng)過調(diào)查，云南省資源環(huán)境審計類型以財務(wù)審計為主，財務(wù)審計在全部被調(diào)查單位的資源環(huán)境審計工作中所占比例達到了55%，其次為合規(guī)性審計，所占比例為25%，績效審計為22.5%。此情況與我國傳統(tǒng)的審計觀念有很大關(guān)系。長期以來，我國的審計工作局限于財務(wù)、財政方向，審計工作人員認為資源環(huán)境審計只是傳統(tǒng)的財務(wù)、財政審計在資源環(huán)境方面的應(yīng)用和延伸，其實財務(wù)、財政審計只是資源環(huán)境審計系統(tǒng)下的一個審計方向，是資源環(huán)境審計眾多內(nèi)容中的一項，資源環(huán)境審計不應(yīng)是資源環(huán)境審計外表下的傳統(tǒng)審計。

2.審計對象以環(huán)保資金使用和環(huán)保法規(guī)執(zhí)行為主

資源環(huán)境審計的對象應(yīng)當(dāng)包括很多方面，如資源環(huán)保政策法規(guī)的執(zhí)行和戰(zhàn)略規(guī)劃的實施情況，資源環(huán)保資金的征收、分配、使用和管理情況，資源環(huán)境相關(guān)項目的建設(shè)和運營效果等。目前云南省資源環(huán)境審計對象以環(huán)保資金的使用和環(huán)保法規(guī)執(zhí)行為主，合計占到全部被調(diào)查單位審計對象的45%，而資源環(huán)境相關(guān)項目的建設(shè)和運營效果所占比例不到18%。由于我國現(xiàn)行法律法規(guī)、傳統(tǒng)觀念的制約以及資源環(huán)境資金的投入和使用具有自身的特點(投入數(shù)額大、管理部門多、使用分散)，故云南省資源環(huán)境審計對象出現(xiàn)了以上述兩方面為主的情況。

3.審計實施方式以自主實施為主

根據(jù)審計實施方式不同，可將資源環(huán)境審計劃分為強制實施和自主實施兩類。云南省資源環(huán)境審計實施方式以自主實施為主，占全部被調(diào)查單位的57.5%。但在對重大資源環(huán)境開發(fā)利用管理、環(huán)保工程以及重大資源環(huán)境政策進行審計時，根據(jù)上級要求進行審計的強制審計占到了37.5%，自主進行定期審計的僅有12.5%。國家在對資源環(huán)境實行宏觀管理時完全依靠自主審計是不現(xiàn)實的，由于地方保護主義等一系列因素，只有實行強制審計才能確保資源環(huán)境的科學(xué)管理。

4.審計項目確定以重大環(huán)境問題為主

調(diào)查顯示，云南省資源環(huán)境審計項目以流域水環(huán)境污染防治、五年計劃目標(biāo)責(zé)任、九大高原湖泊水污染防治、資源環(huán)境重點建設(shè)項目、重點行業(yè)節(jié)能減排、生態(tài)和地質(zhì)環(huán)境等為主，2009年參與了審計署組織的長江上游水環(huán)境審計。

三、云南省資源環(huán)境審計存在的問題

1.資源環(huán)境審計相關(guān)認識不足

數(shù)據(jù)顯示，在被訪單位對其所屬地區(qū)資源環(huán)境狀況了解程度的調(diào)查中，65%的被調(diào)查單位選擇了不了解或不太了解，非常了解的僅有2.5%。其中68.42%的內(nèi)部審計部門和100%的社會審計部門選擇了不太了解或不了解，政府審計部門稍好，為46.7%(見表2)。同時有5%的被訪單位認為節(jié)約資源、保護環(huán)境是環(huán)保部門或其他部門的事情，審計部門發(fā)揮不了什么作用;75%的被調(diào)查單位認為群眾對其開展的資源環(huán)境審計并不關(guān)注，主要原因是群眾的素質(zhì)(65%)、審計報告的可懂性(55%)、審計報告的可信度(52.5%)以及審計報告的公告制度(52.5%)。審計部門和社會群體對資源環(huán)境審計較低的認識及關(guān)注程度已成為開展相關(guān)工作的嚴重障礙。

2.資源環(huán)境審計內(nèi)容單一

調(diào)查顯示，被訪單位主要審計的資源環(huán)境領(lǐng)域為:水資源(45%)、土地資源(40%)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)(37.5%)、大氣污染防治(35%)，對生物多樣性、土壤污染防治、固體廢物等資源環(huán)境領(lǐng)域?qū)徲嬃Χ让黠@不夠(見表3)。雖然審計了經(jīng)濟活動是否遵循現(xiàn)行法律法規(guī)，卻并未涉及資源環(huán)境審計更深層次的內(nèi)容，資源環(huán)境審計仍局限于消極防范，遠未起到積極的制約和促進作用。

3.資源環(huán)境審計投入較少

“十一五”期間，云南省安排中央預(yù)算內(nèi)投資813億元、中央財政資金1305億元支持節(jié)能環(huán)保能力等建設(shè)，但在對這些資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性和公正性進行監(jiān)督檢查的資源環(huán)境審計上的投入?yún)s不大，有90%的被訪單位資源環(huán)境審計投入占其審計工作總投入的比例少于5%。資源環(huán)境審計支出在審計工作支出中所占比例較小，且越到基層越為嚴重，投入不足已經(jīng)嚴重制約了云南省資源環(huán)境審計的發(fā)展。

4.缺乏法律支撐和明確的工作標(biāo)準(zhǔn)

資源環(huán)境審計法律法規(guī)可以約束社會各部門的行為，為資源環(huán)境審計工作提供法律支撐，而相關(guān)的工作標(biāo)準(zhǔn)則可以為資源環(huán)境審計工作提供必要的操作依據(jù)和衡量指標(biāo)。到目前為止，我國已頒布一系列有關(guān)資源環(huán)境的法律法規(guī)，但調(diào)查顯示，被訪單位工作中引用最多的是《中華人民共和國審計法》(60%)、《環(huán)境保護法》(62.5%)和《水污染防治法》(42.5%)，對其他的相關(guān)法律法規(guī)則很少用到甚至并不了解。92.5%的被訪單位認為目前的法律體系不能或不夠充分以規(guī)范資源環(huán)境審計工作，97.5%的被訪單位認為國家沒有具體的資源環(huán)境審計實施辦法和評估標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行法律法規(guī)覆蓋面不夠，很多細則有待明確，且與實務(wù)操作有一定差距。而由于沒有具體的、量化的、可操作的審計程序、審計方法和審計評價標(biāo)準(zhǔn)，審計人員難以實施、報告和落實責(zé)任，審計風(fēng)險大，這都給開展資源環(huán)境審計帶來了很多不便。

5.資源環(huán)境審計工作制度不健全

資源環(huán)境審計工作制度應(yīng)該包括審計部門內(nèi)部組織協(xié)調(diào)機制、審計部門之間以及審計部門與主管部門間的組織協(xié)調(diào)機制、審計部門與社會其他部門間的組織協(xié)調(diào)機制、資源環(huán)境審計工作報告和通報制度等很多方面。調(diào)查顯示，95%的被訪單位沒有設(shè)置專門的資源環(huán)境審計部門;在開展資源環(huán)境審計工作時75%的被訪單位沒有明確的工作職責(zé)和任務(wù)劃分;80%的被訪單位從來沒有和其他審計部門開展過聯(lián)合審計。在開展過聯(lián)合審計的部門中，審計結(jié)果分別提交給人民政府并進行互相通報的僅占12.5%;87.5%的被訪單位沒有建立資源環(huán)境審計工作協(xié)調(diào)機制;審計中得到的數(shù)據(jù)從不或者很少與相關(guān)主管部門(如環(huán)保部門)數(shù)據(jù)進行對比的占到了全部被訪單位的62.5%;從未與其他單位合作研究資源環(huán)境審計理論及實務(wù)的單位占到了87.5%;65%的被訪單位從不或很少將資源環(huán)境審計納入平時的傳統(tǒng)審計工作中。制度上的缺陷降低了資源環(huán)境審計工作的效率，造成了資源的浪費并且影響了審計結(jié)果的科學(xué)性和權(quán)威性。

6.資源環(huán)境審計隊伍建設(shè)落后

資源環(huán)境審計與傳統(tǒng)審計相比要求更高素質(zhì)的工作人員。因為除傳統(tǒng)審計知識外，資源環(huán)境審計還要求工作人員具備一定的資源環(huán)境知識，如環(huán)境法學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境管理學(xué)、工程學(xué)、社會學(xué)和統(tǒng)計學(xué)等學(xué)科知識。被訪單位從事資源環(huán)境審計的工作人員具有本科學(xué)歷的占45%，?？埔韵碌恼?5%，學(xué)歷構(gòu)成不高，這種趨勢越到基層越為嚴重(見圖1)。70%的被訪單位沒有配備資源環(huán)境相關(guān)專業(yè)的人才(見圖2);77.5%的單位沒有對現(xiàn)有工作人員進行資源環(huán)境審計培訓(xùn);42.5%的被訪單位對國際常用的資源環(huán)境審計信息技術(shù)與方法不熟悉;有50%的單位在審計過程中從來不參考國外先進經(jīng)驗;87.5%的被訪單位沒有與科研單位、高等院?；蛘咝袠I(yè)主管部門協(xié)調(diào)共同使用專業(yè)人才。現(xiàn)有審計人員素質(zhì)不高，缺乏環(huán)境資源審計相關(guān)專業(yè)人才，對自有審計人員沒有進行必要的資源環(huán)境審計培訓(xùn)，不了解國際資源環(huán)境審計方法和經(jīng)驗等原因，造成云南省資源環(huán)境審計隊伍建設(shè)遠遠落后于審計實務(wù)的需要，資源環(huán)境審計效率低、績效差、覆蓋面窄，阻礙了資源環(huán)境審計向縱深發(fā)展。

四、云南省資源環(huán)境審計發(fā)展對策

1.擴大宣傳，增加資源環(huán)境審計的影響

通過開展資源環(huán)境審計擴大其影響。各級政府和有關(guān)部門、單位應(yīng)樹立科學(xué)發(fā)展的觀念，將資源環(huán)境方面的指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核機制，提高其對資源環(huán)境審計在促進社會科學(xué)發(fā)展上重要性的認識。通過對資源環(huán)境項目和有關(guān)資金的審計，促使項目實施單位和管理部門合法、合理、合規(guī)地使用資源環(huán)境資金。對資源環(huán)境項目實施和管理單位履行職責(zé)過程的經(jīng)濟性、效益性和效果性進行審計，促使其承擔(dān)責(zé)任、改進管理、提高效率。對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為進行資源環(huán)境審計，評估其對資源環(huán)境造成的影響，促使企業(yè)從社會和自身長遠利益出發(fā)，注重資源環(huán)境，樹立良好企業(yè)形象。通過審計過程中與被審計單位以及群眾的接觸，宣傳資源環(huán)境審計，同時完善審計結(jié)果報告制度，提高審計報告的可信度和可懂性，提高全社會對資源環(huán)境審計的認識和關(guān)注程度。

2.審計內(nèi)容上加強重點項目的專項審計

由于目前云南省資源環(huán)境審計資源有限，資源環(huán)境審計隊伍建設(shè)落后，故應(yīng)強化對重點項目的專項審計，例如節(jié)能減排專項資金審計、地質(zhì)審計、生物多樣性審計等。通過對這些關(guān)系國計民生，對資源環(huán)境有重大影響的重點項目進行審計，保證資源環(huán)保政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行和戰(zhàn)略規(guī)劃的實施，規(guī)范資源環(huán)保資金的征收、分配、使用和管理，提高資源環(huán)境相關(guān)項目的建設(shè)和運營效果。

3.加大資源環(huán)境審計方面投入

發(fā)達國家資源環(huán)境審計的成功都建立在雄厚的經(jīng)濟實力和大量的環(huán)保投入上。云南省資源環(huán)境審計尚處于起步階段，此時在投入上應(yīng)對資源環(huán)境審計做適當(dāng)?shù)膬A斜，建立資源環(huán)境審計專項資金，在保證傳統(tǒng)審計投入的基礎(chǔ)上增加資源環(huán)境審計投入力度，同時應(yīng)建立資源環(huán)境審計投入長效機制，保證資源環(huán)境審計投入的持續(xù)性，定期對資源環(huán)境審計投入資金進行審計，保證資金使用的合規(guī)性、效益性和效果性。

4.盡快建立資源環(huán)境審計法律體系和工作標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)建立具有中國特色的資源環(huán)境審計法律體系和工作標(biāo)準(zhǔn)。首先要通過法律明確政府審計機關(guān)在資源環(huán)境審計上的監(jiān)督權(quán)利，規(guī)定社會各部門在資源環(huán)境審計工作中的地位、權(quán)限和職責(zé)。修訂現(xiàn)有資源環(huán)境法律法規(guī)，使其適應(yīng)目前資源環(huán)境審計發(fā)展的需要。以法律的形式確立資源環(huán)境審計在監(jiān)督、執(zhí)行和處理過程中的權(quán)威性、強制性。其次要加緊制定資源環(huán)境審計操作準(zhǔn)則和審計標(biāo)準(zhǔn)。參考國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)ISO14000環(huán)境體系標(biāo)準(zhǔn)，最高審計機關(guān)國際審計組織(INTOSAI)《從環(huán)境視角進行審計活動的指南》、《環(huán)境審計與合規(guī)性審計》以及聯(lián)合國國際會計和報告標(biāo)準(zhǔn)政府間專家工作組(ISAR)《環(huán)境會計公告》，依據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)、制度準(zhǔn)則和國內(nèi)有關(guān)行業(yè)規(guī)范，制定適合中國國情的資源環(huán)境審計操作準(zhǔn)則和審計標(biāo)準(zhǔn)。制定過程中應(yīng)注重定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合并突出其可操作性，使工作人員在資源環(huán)境審計過程中有法可依、有據(jù)可憑，并在實際工作中對其進行修改和完善。

5.建立完善的資源環(huán)境審計工作制度

首先，建立審計部門內(nèi)部組織協(xié)調(diào)機制。建立專門的資源環(huán)境審計部門，并針對資源環(huán)境審計的特點設(shè)置資源環(huán)境審計工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，實現(xiàn)資源環(huán)境審計部門內(nèi)部的資源合理配置，加強部門內(nèi)部溝通，保證人才、信息、設(shè)備等的充分、合理利用，緩解資源環(huán)境審計資源不足的現(xiàn)狀。其次，建立資源環(huán)境審計部門之間以及資源環(huán)境審計部門與主管部門間的組織協(xié)調(diào)機制。促進跨區(qū)域資源環(huán)境審計部門之間、資源環(huán)境審計部門與主管部門之間加強合作聯(lián)系、協(xié)調(diào)配合與信息溝通，建立合作審計工作制度、工作聯(lián)系會議制度和工作信息通報制度。第三，建立資源環(huán)境審計部門與社會其他部門間的組織協(xié)調(diào)機制，充分調(diào)動一切資源為資源環(huán)境審計工作服務(wù)。第四，建立資源環(huán)境審計工作報告和通報制度，使上級單位及時了解資源環(huán)境審計工作情況，并讓全社會參與到對資源環(huán)境審計工作的監(jiān)督中，擴大資源環(huán)境審計的社會影響。同時還應(yīng)建立責(zé)任制和激勵機制等等。

6.強化資源環(huán)境審計隊伍建設(shè)

強化資源環(huán)境審計隊伍建設(shè)首先要建立專門的資源環(huán)境審計機構(gòu)。隊伍建設(shè)主要有三個途徑。

第一，外部招聘。招聘熟悉環(huán)境法學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境管理學(xué)、工程學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等學(xué)科和審計實務(wù)的復(fù)合型人才。外部招聘可以在短期內(nèi)解決資源環(huán)境審計部門人才缺乏的問題，且能保證隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)。但是目前資源環(huán)境相關(guān)人才缺乏是一個普遍的現(xiàn)象，沒有足夠的相關(guān)人才，且容易造成成本上升和機構(gòu)臃腫，對原有審計人員工作積極性也有消極作用。

第二，內(nèi)部培養(yǎng)。加大對現(xiàn)有審計人員的培訓(xùn)力度，鼓勵其參加資源環(huán)境相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，提高資源環(huán)境審計能力。內(nèi)部培養(yǎng)能夠從長遠上解決資源環(huán)境審計隊伍建設(shè)落后的問題，并能提高其工作積極性，而且現(xiàn)有審計人員對審計實務(wù)比較熟悉，有一定的經(jīng)驗。但現(xiàn)有審計人員多年來從事傳統(tǒng)審計，長期工作中養(yǎng)成的慣性思維不能適應(yīng)新興的資源環(huán)境審計，且現(xiàn)有審計人員素質(zhì)參差不齊，不能保證隊伍建設(shè)的質(zhì)量。

第三，外聘專家和人員交流。從大專院校、科研院所等單位聘任相關(guān)專家直接參與資源環(huán)境審計工作或者由其進行工作上的指導(dǎo)、幫助。同級審計部門或者上下級審計部門之間開展人員交流，整合資源環(huán)境審計人才，通過聯(lián)合審計等審計形式，共享有限的專業(yè)人才。外聘專家制度靈活性強，成本更低，審計結(jié)果更具權(quán)威性，同時對原有審計人員能力提升也有幫助。但是由于實務(wù)與理論之間的差別以及地域上的差異性，審計過程中應(yīng)對專家的意見和建議進行甄別。人員交流具有成本低、風(fēng)險小、效果好等優(yōu)點，但卻不是解決資源環(huán)境審計隊伍建設(shè)落后問題的根本途徑。要建立一支數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)秀、結(jié)構(gòu)合理的資源環(huán)境審計隊伍，就應(yīng)該根據(jù)實際情況合理搭配以上三個辦法。