監督權的雙重屬性分析范文

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《西部學刊雜志》2014年第八期

一、憲法第41條的雙重屬性

在政治憲法學的語境中，憲法不是別的，正是關于主權的規則體系。[8]根據我國憲法第2條第1款規定“：中華人民共和國的一切權力屬于人民”，中國憲法宣明了人民主權的基本原則。但是，社會主義憲法的一個根本特征就是給人民主權賦予了階級內涵。在馬克思主義看來，無產階級作為現代大工業的產物，代表了最先進的生產力，體現了社會發展規律?；谶@樣的歷史定位，中國憲法第1條第1款確認了工人階級的領導者地位和農民階級的同盟者地位。有學者據此指出，由于工人階級和農民階級代表了中國人民中的絕大多數，再加上小資產階級、民族資產階級等其他社會階層，它們之間的協商合作本身就足以形成“人民主權”。[9]所以，人民主權在中國的實現有兩個基本制度：一是人民代表大會制，體現了法律意義上的國家主權；二是中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度，體現了政治意義上的國家主權。[10]162在政治憲法學看來，這種雙重主權制在中國政治生活中發揮著實際作用，事實上起到了建構政治秩序的效果。而政治憲法學的主要任務，就是要走入國家主權運行的真實場景，去發現、挖掘和刻畫那些盡管在憲法文本中不可見、但卻時刻在場的主權運用邏輯與規則。按照政治憲法學的“發現論”，這種雙重主權制在中國憲法文本和國家治理實踐中的主要體現如下：首先，中國憲法確立了人民主權的雙重代表組織。一方面，我國憲法第2條和第3條規定，人民代表大會是國家權力機關，通過民主選舉方式產生，對人民負責，受人民監督；另一方面，憲法序言指出，中國共產黨作為無產階級先鋒隊，集中體現了政治上的先進性，代表了廣大人民群眾的根本利益和長遠利益。黨對國家的領導地位就建立在其政治代表理論體系的基礎上。[10]147由此，中國憲法確認了人民主權的雙重代表組織：一是作為國家權力機關的人民代表大會，其執政合法性建基于民主選舉原則和法律程序之上；一是作為國家根本領導力量的共產黨，其執政合法性源自其無產階級先鋒隊之歷史定位，其政治地位也要高于前者。其次，基于人民主權的雙重代表制，中國具有黨政雙重權威并存的權力運行機制，二者的權威類型和運行邏輯也不相同。用韋伯（MaxWeber）的術語來說，建基于人民代表大會制上的國家機關（立法機關、行政機關與司法機關等）是法理型權威的典型體現。從憲法第一章“總綱”和第三章“國家機構”的有關規定來看，國家機關應該具有分工明確的層級結構，按照正式的規章制度運行，強調工作人員的職業化水平。這些制度安排的內在邏輯指向工具理性，使得國家機關很大程度上具備了韋伯意義上的官僚體制（bureaucracy，又譯為科層體制）特征。相比之下，從憲法序言對中國共產黨的歷史使命、政治理念與階級定位的宣示來看，作為政治主權者代表的執政黨則是“奇里斯瑪權威”（Christmasauthority）的組織化體現。奇理斯瑪權威建筑在領導者的超凡稟賦與民眾擁戴追隨之上，強調超越常規、超越世俗規范。所以，黨可以因應形勢而（暫時）打斷官僚體制的常規過程，代之以政治動員或指令，集中力量來完成某一特定任務。

因此，中國國家治理的制度邏輯實際上建立在奇理斯瑪權威與法理權威的雙重基礎上，并且更多地是以執政黨的奇里斯瑪權威為實，以官僚體制的法理權威為表。再次，用政治憲法學的語言來說，國家治理的雙重邏輯就是“日常政治”與“非常政治”的相互交替狀態。在日常政治中，國家治理主要建立在官僚體制的常規過程之上，但是，由于中國官僚體制具有“向上負責制”和非正式關系盛行等特點，其運行成本容易隨著自身規模擴大和職能轉變而不斷增加，時常導致國家治理的常規機制失靈，引起地方性封閉和利益割據現象。[13]因此，執政黨經常會運用主權權威，有針對性地采取各種非常規的治理行動，例如開展各類整風運動、支持新聞媒體的“輿論監督”，等等，從而開啟非常政治時刻。而如前文所述，奇理斯瑪權威是通過領導者顯示超凡稟賦與民眾認可響應的互動過程來實現的。因此非常規治理行動具有兩個基本特征：一是在具體運作上主要依賴上級部門的決斷，而非常規的制度和程序；二是強調直接面向民眾，重申領導者與民眾血肉相連的密切關系，以超越官僚體制的等級制度。例如，在許多輿論監督個案中，國家就直接對公眾意見或媒體報道做出了回應，并通過暫停官僚體制常規過程（例如紀委介入），或加速其運行（如責令有關職能部門介入）等非常規方式，打擊、約束某些地方政府或官員的自利行為。綜上所述，如果將憲法第41條規定的“監督權”放置于政治憲法學的視野之中，我們就會發現，它其實是一種非常規的國家治理邏輯在憲法文本上的體現。從監督權的規范內涵來看，公民意見（批評和建議）對所有國家機關都具有影響力，但這種影響力并非訴諸官僚體制的常規過程，也不是來自于國家機關及其工作人員的自覺意識，而是通過執政黨的政治決斷實現的。因此，監督權的內涵實際上有兩層（：1）公民享有“批評和建議”的言論自由；（2）執政黨作為主權者的代表機構，擁有對公民意見即“批評和建議”的決斷權力。它的邏輯結構可以表示為：公民意見——政治決斷。而只要其付諸實現，就意味著主權權威直接出場。可見，監督權不僅是個體公民的憲法權利，還是主權意志的彰顯。換言之，它具有人權與人民主權的雙重屬性——這正是其在立憲主義語境中陷入困境的深層原因！而在“雙重屬性”的視角下，那些解釋困境便一一消解了。具言之，“批評和建議”之言論自由只是監督權的第一層內涵，自然不能等同于監督權的規范內涵；監督權的實施方式是政治決斷，這也不同于言論自由的規范實施；而新聞媒體則可以看作是人民主權運用的必要工具，而不是權利主體，這樣的定位也就避免了憲法文本與實踐之間的背離。根據上面的解讀，我們用圖（二）來表示政治憲法學語境中的憲法第41條含義：

二、監督權的規范內涵：內在張力與正當性重構

通過對憲法第41條的文本分析和邏輯追究，我們發現監督權具有雙重屬性，或者說，人權與人民主權共處于憲法第41條之中。但是，上述論斷必然會引出一個憲法學上的難題，即怎樣解決公民意見形成與主權意志形成之間的分歧。具體來說，基于人權保障原則，只要沒有逾越法律邊界，公民就可以自由表達，所以公民意見總是異質而分散的，隨時處于流變之中，甚至可能出現錯誤；然而，基于人民主權原則，政治決斷（主權意志形成）必須著眼于人民的普遍利益和根本利益，不允許有錯。從此來看，監督權的兩層內涵就隱藏著張力，無法滿足憲法規范的安定性要求。這就意味著，我們還必須找到一種能夠解決上述憲法學難題的理論方案，消除監督權內涵的內在張力。而歸根結底，上述難題源于人權與人民主權之間的分歧。因此在討論具體的理論方案之前，我們需要先簡略地看一下人權與人權主權存在分歧的根源。

（一）監督權的雙重屬性：人權VS人民主權追根溯源，人權與人民主權之間的分歧源于兩種對立的政治傳統：自由主義和共和主義。概言之，洛克等古典自由主義者認為，生命、財產與自由等基本人權是先驗的，國家權力只不過是人們與之訂立契約，用來保護個人權利的機構；與之形成鮮明對比，人民主權理論的奠基人盧梭假設，全體公民共同訂立契約而產生了一個政治共同體，即主權者，政府就是主權者的人。為了保證主權者的至高無上權威，每個公民都必須把自己的全部權利無保留地交付出去。這樣一來，每個人都成了主權者的臣民，但也都成了主權者的一分子，因為人們最終服從的只是他自己。因此，作為主權者的人民并不是多數個人的聚合，而是以某種行為結合起來的“一個道德與集體的共同體”，并且以這同一個行為“獲得了它的統一性、它的公共大我、它的生命和意志”。[15]21由此可見，人民作為主權者是一個擬制的公共人格，它與個體公民一樣具有自主意志。但在盧梭那里，統一的人民意志的虛構，只能以隱藏或壓制個別意志的異質性為代價才能實現。于是，人民主權與人權就難免存在著分歧。哈貝馬斯深入剖析了這種分歧產生的思想根源。他指出，人民主權和人權都根源于近代哲學的主體性原則，它們的核心內涵都是“自主性”（autonomy）概念，并且都把自主之能力歸諸于某一個主體（人民或者個人）來進行。具言之，人民主權是一個倫理共同體的自主意識之體現，強調公共自主；人權則如康德所言，是普遍化的人類理性和個人道德自我立法的體現，強調私人自主。顯然，在這種以單個主體為中心的哲學信念中，無論是人民主權還是人權，“都缺少一個意見形成和意志形成過程的合法化力量”[16]127，它們之間的分歧也就是不可避免的?；氐街袊鴳椃ㄕZ境。如前文所述，中國憲法在人民主權的建構上有別于社會契約論，主要是立基于兩個方面，一是“選舉——代表”的民主程序與法律秩序；二是以無產階級為領導力量的多階級聯合。前者以權利主體為核心，是官僚體制和日常政治生活的基礎；后者產生了政治主權，并在非常政治時刻顯現。因此，正如有學者所言，作為主權者的“中國人民”一身分飾兩角：一個人民注重人權保障與權力控制；一個人民強調“普遍與共同意志”的實現，追求公意。[17]在日常政治生活中，前一個人民通過官僚體制的有效運行而在場，后一個人民隱身于憲法背后；但在監督權行使過程中，官僚體制的常規機制被懸置，政治主權權威直接出場。這樣一來，人民主權的雙重角色就會同時在場，二者必然產生邏輯上而非現實上的緊張關系。由此可見，哈貝馬斯所說的人民主權與人權，或曰公共自主與私人自主之間的張力在監督權內涵中仍然可能存在。

（二）重構監督權的正當性根基那么，如何消解這種張力呢•哈貝馬斯在這方面做出了重要的理論貢獻。他提出，要打通人民主權與人權之間的內在聯系，就必須從主體間性的視野出發，以協商民主（DeliberativeDemocracy）理念來重構它們的正當性根基?！叭嗣裰鳈嗯c人權之間的內在聯系，存在于一種運用政治自主的方式之中，這種方式并不是普遍法規的形式所已經確保了的，而只有通過商談性意見形成和意志形成過程的交往形式才能得到確?！?。[16]127這種運用政治自主的方式，就是哈貝馬斯提出來的協商民主。它以國家與市民社會的相對分離為前提，主要包括兩個基本理念：第一，市民社會中應當存在著各種開放、溝通的公共領域，它們可以不斷生成公共輿論，形成公共議題；第二，國家決策機構必須認真對待那些在公共輿論中產生、并經過充分商談的議題，對其進行審議，制定決策。由此可見，協商民主是一種雙軌制的民主理論，其決策模式是一種從公共輿論到正式決策過程的制度模式。哈貝馬斯指出“：只有那些可能得到一切潛在的相關者——只要他們參加合理商談——同意的規范，才是可以主張有效性的”[16]155，因此從某種意義上看，協商民主重新奠定了人民主權的規范性基礎。但對于本文的主題而言，它更重要的意義是消解了人權與人民主權這兩種規范正當性論證思路之間長期以來的爭論。具言之，協商民主的決策模式一方面是立足于公共領域的公共輿論形成；另一方面是立足于決策機構的意志形成。這樣一來，人民主權就不僅僅是公共意志的自主表達，而成為了一種建基于公共輿論之上的建構過程；后者又以強調私人自主的人權保障為前提。于是，人民主權與人權的“自主性”，即公共自主和私人自主都在連續不斷的溝通之流和交往網絡中得到了充分體現，而雙方之間的內在聯系也就此建立了起來。用哈貝馬斯的話來說，就是私人自主不在公共自主之上，也不在公共自主之下，而是以公共輿論為中介力量，深入了公共自主的內部運作過程。協商民主理論為我們厘清監督權的規范性內涵帶來了重要啟示。如前文所述，監督權內涵的張力源于其雙重屬性之間的分歧。因此，如果要厘清監督權的規范內涵，我們就應當引入協商民主的基本理念——公共輿論與政治決策之間的相互作用，重構監督權的正當性根基，讓人權與人民主權在“去主體化”的溝通之流中統一起來。具體來說，就是一方面強調受到決策影響的公民以各種交往方式自主溝通、理性協商，從而建構公共領域，產生公共輿論；另一方面，建立起順暢的溝通渠道，讓國家決策立足于公共輿論的共識之上。這樣一來，（作為權利主體的）公民意見形成與（作為主權者的）人民意志形成之間的內在聯系便被打通。更進一步而言，公共輿論可以起到一種在先的“過濾”作用，將尚不成熟、不適合決策機構討論的公民意見過濾掉，只有那些可被普遍化的意見才能被納入到人民主權的領域。于是，公民個別意見與人民統一意志之間的分歧便被消解了?？梢姡貥嫳O督權的正當性根基，并不是否定或動搖監督權的雙重屬性；而是將人民主權的運作機制建立在公共輿論的基礎上，從而使其在保障人權的前提下更為有效地運行。因此，在協商民主理念的重構下，監督權的規范內涵可以概括為：在保障公民“批評和建議”的權利（公民意見形成）之前提下，實現公共輿論與政治決策（人民主權意志形成）之間的相互作用。這其實是人民主權運行的一種理想模式，我們可將其稱為“協商決策模式”。由上述分析可知，它至少有三個基本要求（：1）保障公民“批評和建議”的權利（；2）保持公共領域的活力，發揮公共輿論的良性溝通功能；（3）執政黨作為主權代表機構，對公共輿論中浮現的議題做出決斷。我們用圖（三）來表示協商決策模式的規范內涵：

三、走向協商決策的監督權

綜上所述，監督權的規范內涵是協商決策模式，也即以人權保障和主權決斷為前提、以協商對話為具體機制的政治決策模式。而從憲法學方法論的角度來看，上述論斷并非源自立憲主義的“權利論”；也不完全源于政治憲法學的“發現論”；而是我們從監督權的雙重屬性中重構出來的。從憲法文本和實踐上看，這種重構方法的主要根據來自于兩個方面：首先是中國憲法所確立的主權運用原則——民主集中制已經蘊含了豐富的協商要素，或者說，協商決策的“雛形”原本就潛藏于民主集中制原則之中；其次，隨著中國社會轉型與國家治理邏輯的變革，協商決策模式所需的各項條件不斷得到滿足，它在實踐中開始成為可能，并且具有較大的發展潛力。具體說明如下。

（一）民主集中制原則與協商決策理念中國憲法所確立的權力運用原則是民主集中制。民主集中制有效運行的關鍵，在于民主與集中的有機統一，而這正是通過協商來實現的。進言之，“民主”本身就意味著協商，要求透過民意來達成共識；而集中則是對協商（民主）的決斷，必須建立在協商的基礎之上。事實上，在新中國的“制憲時刻”（ConstitutionalMoment），憲法的重要起草者和修憲者都曾表明類似的主張，強調協商對于人民參與管理國家事務的意義。例如1954年憲法制定期間，在“關于中華人民共和國憲法草案”中做過闡發：“這個憲法草案，結合了少數領導者的意見和八千多人的意見，公布以后，還要由全國人民討論，使中央的意見和全國人民的意見相結合。這就是領導和群眾相結合，領導和廣大積極分子相結合的方法。過去我們采用了這個方法，今后也要如此?！痹偃?982年憲法修正之前，鄧小平在《解放思想、實事求是、團結一致向前看》的著名講話中提出：“人民群眾提出的意見，當然有對的，也有不對的，要進行分析。黨的領導就是要善于集中人民群眾的正確意見，對不正確的意見給予解釋?！睆纳鲜霭l言中，我們不難體察制憲者們對協商的重視。然而，改革開放之前的中國社會是高度同質化的“總體性社會”，難以滿足協商決策所需的條件，所以國家在實際決策中還是更傾向于自上而下的決斷，更強調“集中”的一面。

（二）社會轉型中的協商決策實踐1978年改革開放以來，隨著國家行政權力從某些社會經濟領域撤離，相對獨立于國家的“社會”孕育并成長起來，協商決策已經在實踐中成為了可能。具體而言，首先是社會主義市場經濟體制改革不斷深入，推動了社會結構的巨大變化。大量涌現的新興社會階層在利益需求方面存在著較大差異；其次，隨著中國法治建設的進步，公民言說的法律保障明顯增強。特別是2004年第四次修憲后，我國憲法增設了“國家尊重和保障人權”的條款，在規范意義上確立了人權保障原則。人權保障條款作為我國公民權利意識覺醒的產物，蘊含著個體主義的價值內涵，又進一步地形塑了人們的知情權、表達權、監督權和參與權等權利觀念。隨著市場經濟發展與法治進步，民眾的權利主體意識不斷增強，更為強調按照契約精神和非強制性原則，自主表達利益訴求。在此背景下，近年來聽證會、民主懇談會、社區議事會等協商實踐方興未艾。而通過一系列公共論辯的訓練，“作為權利主體”的公眾已經成為了參與協商的重要社會力量。從實踐來看，正如許多學者所言，近年來一種立基于媒體平臺上的“公共領域”正在某些議題領域中生長出來，例如環境運動等公益領域。它主要建基于兩個方面：首先，在市場和專業主義文化等復雜力量的影響下，中國媒體尤其是市場化媒體普遍具有推動公眾與國家對話的能動性；其次，中國互聯網已經進入社交網絡（SocialNetworkingService）時代，公眾不必親自觀察（親身在場）就能夠通過網絡渠道參與、組織公共討論。在一定條件下，公眾可以在網絡空間中建構公共議題；或者公眾的意見可以經由媒體報道凝聚而成，進而傳遞到有關國家機關，對國家決策產生影響，甚至在一定程度上實現了公共輿論與制度變遷的相互作用。因此，不同于哈貝馬斯所說的西方資產階級公共領域，中國正在萌芽的“公共領域”一直與公眾的日常生活以及新聞媒體聯系在一起，充滿了活力和發展潛力。

（三）走向制度化的協商決策更重要的是，按照民主集中制原則，黨的決策都必須在高度共識的基礎上做出。因此，無論是革命年代還是社會主義建設時期，中國共產黨都非常重視通過協商來達成共識，這已經成為一種根本領導方法。早在革命年代，黨就提出了“群眾路線”的基本要求，要求各級黨組織在決策時必須傾聽群眾的意見、重視群眾觀點；并在此基礎上，將“群眾中分散的無系統的意見化為集中的系統的意見”。建國以后，中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度建立，執政黨與派、團體之間的政治協商成為了國家決策的基本制度。而改革開放以來，隨著中國社會經濟結構的巨大變化，協商實踐的參與主體、渠道和范圍都在不斷擴大。繼中共十三大提出“社會協商對話”的構想之后，2012年中共十八大明確提出了“健全社會主義協商民主制度”。十八大報告特別指出，“推進協商民主廣泛、多層、制度化的發展”，“通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”。由此可見，社會主義協商民主的參與主體不僅是政治精英（黨派、社會團體），還包括社會公眾；協商渠道不僅是政協會議，還包括更多的表達和參與平臺；協商內容也不限于國家的重大方針政策，還包括日常生活中涉及群眾利益的現實問題。一言以蔽之，協商不僅發生于國家機構內部，還應該發生于公民與國家之間。這表明，協商決策已經開始走向制度化。綜上所述，協商決策模式在中國不僅有深厚的政治制度基礎，還有多年來廣泛而深入的社會實踐基礎。中國憲法所確立的主權運用原則——民主集中制本身就蘊藏著協商決策的“理想”；另一方面，隨著中國社會轉型，協商決策模式在實踐中具有很大的發展潛力。當代中國“國家——社會”關系還在不斷調整，但總的趨勢是國家從一些社會領域中退出，并推動某些社會自生力量的形成，這是一個難以逆轉的過程；與之相應，政治決策的模式也將不斷變革，從傳統自上而下的“動員模式”走向自下而上的協商決策模式。從這種意義上來說，協商決策模式是民主集中制發展的必然要求。因此，盡管現實中協商決策的條件還不充分，在實踐中還面臨諸多局限，但是從長遠來看，它仍然具有旺盛的生命力。

四、結語

中國憲法第41條的獨特之處，在于它所確立的監督權具有雙重屬性：人權與人民主權。因此，監督權的內涵有兩層（：1）公民對于國家機關及其工作人員享有“批評和建議”的言論自由；（2）作為主權者代表的執政黨對公民意見做出決斷。由此可見，監督權是一種非常規的國家治理邏輯在憲法文本中的體現，集中表現了中國“黨—國體制”（party-state）的政治特征。然而，由于人權與人民主權之間的分歧，上述內涵潛藏著內在張力。鑒于此，本文借用哈貝馬斯的協商民主理念，重構了監督權的正當性根基，并在此基礎上厘清了它的規范內涵：協商決策模式。協商決策模式與西方協商民主模式有著本質上的區別。它立足于中國憲法所確立的主權運用原則與實踐之中，其根本保證來自于執政黨代表的主權權威，以堅持中國共產黨的領導和社會主義制度為前提。另一方面，作為一種理想化的政治決策模式，協商決策模式需要具備較高的條件才能付諸實踐，例如保障公民的言論自由；建立平等、開放的公共領域；建立順暢的溝通渠道，等等。全面而詳盡地闡述這些條件已經超出了本文的主旨。但可以肯定的是，只有在國家與社會的協作下，上述條件才能獲得滿足。顯然，對于這種還在成長、發展的決策模式，我們還需要在學理上闡明更多的運作條件和規則，為其鋪設更多的制度性管道。這樣才能真正實現“民主基礎上的集中”和“集中指導下的民主”。

作者：李洋單位：西北大學新聞傳播學院新聞系講師