民族自治立法的法治化探索范文

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一、民族自治地方自治立法在法治化進程中應(yīng)注意解決的幾個主要問題

關(guān)于我國民族自治地方自治立法實踐中普遍存在的問題，學者們已經(jīng)進行了較為全面深入的研究。在借鑒學者研究成果的基礎(chǔ)上，筆者就民族自治地方在自治立法法制建設(shè)中存在的主要問題歸納為以下幾方面：

第一，民族自治地方自治立法體系尚不健全，亟待進一步完善。現(xiàn)階段,我國已基本形成了以憲法為依據(jù),以《立法法》和《民族區(qū)域自治法》為主干,包括國務(wù)院的行政法規(guī)、自治地方的自治條例、單行條例以及地方性法規(guī)和規(guī)章等構(gòu)成的民族法律法規(guī)體系。就中央立法而言，國家于1984年頒布實施《民族區(qū)域自治法》，為了盡快完善《民族區(qū)域自治法》配套法規(guī)，國務(wù)院于2005年出臺了實施《民族區(qū)域自治法》的行政法規(guī)即《若干規(guī)定》。自2001年《民族區(qū)域自治法》修改通過以來，國務(wù)院各部委并未制定實施《民族區(qū)域自治法》的行政規(guī)章。事實上，《民族區(qū)域自治法》是國家基本法律，涉及國家社會事務(wù)的方方面面，而國務(wù)院各部委的行政管理職能有可能與民族自治地方有關(guān)。因此，中央各部委應(yīng)盡快制定實施《民族區(qū)域自治法》的行政規(guī)章，使民族區(qū)域自治法律法規(guī)進一步細化。就民族自治地方的立法實際而言，目前我國五大自治區(qū)無一出臺實施《民族區(qū)域自治法》的法規(guī)、規(guī)章，這就導致《民族區(qū)域自治法》在民族自治地方實施過程中，缺乏相互銜接的配套法規(guī)、規(guī)章，不僅影響了《民族區(qū)域自治法》的整個配套立法工作的進展,更直接影響了民族區(qū)域自治法和國務(wù)院若干規(guī)定在民族自治地方的貫徹實施。此外，五大自治區(qū)也尚未出臺自治區(qū)自治條例及單行條例，而自治條例及單行條例作為民族自治地方行使自治立法權(quán)的重要立法形式，是我國民族區(qū)域自治制度在立法領(lǐng)域的核心所在。只有各級民族自治地方依法構(gòu)建起一整套包括自治條例、單行條例、變通補充規(guī)定在內(nèi)的民族自治法規(guī)體系，才能使得《民族區(qū)域自治法》在民族自治地方真正得到落實，也才能確保民族自治地方的立法自治權(quán)全面充分地行使。由此可見，我國民族自治地方自治立法體系亟待進一步完善。

第二，民族自治立法數(shù)量不多，難以滿足自治地方的立法實際需求。民族自治法規(guī)是民族自治地方行使立法自治權(quán)的重要形式，主要包括自治條例、單行條例和變通補充規(guī)定。截止2009年底，我國民族自治地方共制定了135個現(xiàn)行有效的自治條例，510個單行條例，以及74個變通和補充規(guī)定。其中，我國現(xiàn)有的30個自治州中共有25個自治州出臺了自治條例，120個自治縣(旗)共計頒行自治條例110件。30個自治州中28個自治州制定單行條例233件，120個自治縣共制定單行條例256件。迄今為止，全國五大自治區(qū)尚未制定一部自治區(qū)的自治條例和單行條例。已頒行的自治條例、單行條例及變通補充規(guī)定，隨著社會市場經(jīng)濟發(fā)展的新變化，我國民族法制建設(shè)的新任務(wù)新要求，即將面臨著修改的嚴峻形勢。從立法數(shù)量來看，我國民族自治地方的自治立法數(shù)量尚未充分滿足民族自治地方經(jīng)濟建設(shè)和少數(shù)民族合法權(quán)益保障的客觀需要，仍存在較大的立法空間。一些民族自治地方由于自治法規(guī)適用嚴格的報批程序等種種因素甚至將一些應(yīng)當制定單行條例的內(nèi)容以地方性法規(guī)的形式所取代。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)自1980年至2000年，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會制定和批準了法律規(guī)范共227件。其中，地方性法規(guī)占絕大多數(shù)，單行條例僅有極少的幾件。又如，云南省共有8個自治州，29個自治縣，共37個自治地方。但是，總共只有18個民族自治地方制定過單行條例，占總數(shù)的48.6%。這在一定程度上說明了國家賦予民族自治地方自主的、靈活的處理本地方事務(wù)的立法自治權(quán)并未用足用活。

第三，民族自治立法內(nèi)容不豐富，地方立法特色不鮮明，自治立法質(zhì)量不高。我國《民族區(qū)域自治法》第19條和《立法法》第66條都規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。”上述立法規(guī)定表明，我國法律并未明確規(guī)定制定民族自治法規(guī)的立法事項范圍，只是通過“依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點”這一立法原則為自治法規(guī)的制定指明了立法方向。客觀地講，我國法律賦予民族自治地方立法機關(guān)較為靈活寬泛的立法自治權(quán)。但就自治立法內(nèi)容而言，現(xiàn)有的自治條例大多幾乎照抄《民族區(qū)域自治法》的立法模式，立法內(nèi)容缺乏可操作性，民族自治地方的特點并未充分體現(xiàn)；現(xiàn)行頒布的單行條例的立法內(nèi)容，大多局限于義務(wù)教育、民族語言文字、自然資源與環(huán)境保護、人口與計劃生育、野生動植物保護、民族風俗習慣等領(lǐng)域，而對民族自治地方經(jīng)濟建設(shè)、財政稅收金融、對外貿(mào)易、少數(shù)民族合法權(quán)益保護方面缺少專項自治法規(guī)的調(diào)整；現(xiàn)有的74件變通或補充規(guī)定主要集中在婚姻繼承、計劃生育、選舉、森林草原、義務(wù)教育等領(lǐng)域，其中有關(guān)實施《婚姻法》的變通規(guī)定數(shù)量最多，對法律法規(guī)的變通補充規(guī)定的立法領(lǐng)域有待全面拓展。正是由于我國民族自治法規(guī)普遍存在立法范圍較為狹窄，立法內(nèi)容不夠豐富，地方民族特點不夠鮮明等問題，致使上述自治法規(guī)的調(diào)整效果實際上也很難產(chǎn)生促進民族自治地方發(fā)展的顯著效果。

第四，民族自治立法程序不規(guī)范，立法技術(shù)水平有待提高。我國《立法法》第68條規(guī)定，地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照全國人民代表大會立法程序、全國人民代表大會常務(wù)委員會立法程序及其他規(guī)定，由本級人民代表大會規(guī)定。在立法實踐中，各級民族自治地方在自治立法程序方面的規(guī)定各式各樣，很不統(tǒng)一規(guī)范。根據(jù)筆者統(tǒng)計，截止2009年底，我國共建立的155個民族自治地方，僅有5個自治區(qū)、7個自治州以及3個自治旗制定了自治法規(guī)的立法程序規(guī)定。從已有的民族自治立法程序規(guī)定來看，大多數(shù)自治立法程序規(guī)定基本照搬《立法法》的規(guī)定，主要規(guī)定了民族自治法規(guī)案的起草、提出、審議、表決、批準、公布程序，但立法步驟不具體，操作性不強。尤其是民族自治立法程序中立法聽證程序的缺失，立法對自治法規(guī)適用的報批制度并未明確規(guī)定批準標準及批準期限等內(nèi)容，這些立法缺陷不僅容易造成立法效率的降低，也會存在自治立法內(nèi)容的民主性原則得不到充分保障之嫌。立法畢竟是一門科學,但由于自治立法者的立法素質(zhì)不高，自治立法程序的隨意性，自治立法梯隊不健全等原因，使得自治立法技術(shù)很難得到完善和提高。自治條例和單行條例在立法技術(shù)方面的問題主要體現(xiàn)在其結(jié)構(gòu)和條文順序的安排上顯得過于單一，多數(shù)自治條例和相關(guān)領(lǐng)域的單行條例的體例結(jié)構(gòu)基本與《民族區(qū)域自治法》的結(jié)構(gòu)順序一致，立法內(nèi)容操作性不強，立法語言表述不夠規(guī)范，法律責任規(guī)范缺失等問題，使得民族自治法規(guī)缺乏應(yīng)具有的可操作性和嚴肅性。

二、結(jié)語

鑒于上文所述我國民族自治地方自治立法實踐中存在的諸多突出問題，已經(jīng)嚴重制約了民族自治地方法制建設(shè)實現(xiàn)法治化的進程。筆者認為，我國各級民族自治地方的各級機關(guān)及公民應(yīng)切實加強民族自治立法意識，在高舉黨的十八大鮮明旗幟下，以構(gòu)建完整的民族自治立法體系為立法目標，以服務(wù)民族自治地方的社會經(jīng)濟發(fā)展、維護少數(shù)民族合法權(quán)益，推動我國民族自治法律法規(guī)體系更加完善為立法宗旨，通過運用科學規(guī)范的立法技術(shù)方法，在確保自治立法質(zhì)量的前提下，加快提高民族自治立法數(shù)量的步伐，為我國全面推進依法治國奠定重要法制基礎(chǔ)，為民族自治地方全面建成小康社會，實現(xiàn)自治立法法治化不懈奮斗！

作者：楊芳單位：北方民族大學法學院