行政決策法治化研究范文

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《南方論刊雜志》2014年第六期

一、我國行政決策法治化面臨的困境

近年來，我國各級政府為推進(jìn)行政決策法治化做出了不少有益的探索，取得了許多可喜的成績。但是總體而言，行政決策的法治化水平與建設(shè)法治政府的要求相比還有較大的差距，且在法治化過程中面臨著諸多困境。

（一）行政決策的法律體系不夠健全完備的法律體系是實(shí)現(xiàn)行政決策法治化的前提，但是我國行政決策的法律體系還很不健全，最顯著的表現(xiàn)就是我國至今尚未出臺行政程序法，亦無統(tǒng)一的行政實(shí)體法。目前，依法決策所依據(jù)的“法”還主要是一些規(guī)范性文件。在國務(wù)院出臺的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)意見》等指導(dǎo)文件的推動下，我國各級政府制定有關(guān)行政決策規(guī)范性文件的熱情持續(xù)高漲，涉及行政決策的規(guī)范性文件已經(jīng)數(shù)以千記。但是這些規(guī)范性文件的層次較低，效力有限，本質(zhì)上依然是政府的一種自我控制行為，算不上行政法律體系的范疇。即使是這些規(guī)范性文件，也存在很多漏洞和缺陷。這些規(guī)范性文件基本上照搬國務(wù)院相關(guān)規(guī)定；對于行政決策程序的規(guī)定，缺乏可操作性，使決策程序流于形式，難以得到民眾的認(rèn)可，決策的合法性大打折扣。

（二）行政決策主體的法治意識淡薄無論法制如何完善，行政決策最終要依靠決策者做出。決策主體法治意識的淡薄是制約我國行政決策法治化的一大困境。我國有幾千年的“人治”歷史，人治思想根深蒂固，至今依然影響著我國的政治文化。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國的行政管理也基本上是以人治為主，行政機(jī)關(guān)及其工作人員主要是按照領(lǐng)導(dǎo)人的指示、命令辦事。在這樣的行政文化影響下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部表面上高喊“法治”口號，實(shí)際上漠視法律，認(rèn)為法律程序繁瑣，在工作中并不按照法律規(guī)范辦事。或是持一種法律工具主義思維，對自己有利的就選擇依法辦事，反之則將法律束之高閣。決策主體法治意識的淡薄表現(xiàn)的決策工作中，就是大量的非法治化決策行為，如按照長官意志決策、內(nèi)部暗箱決策、忽視決策程序的正當(dāng)化等等，特別是在實(shí)際運(yùn)作中存在大量的“三拍”決策，嚴(yán)重?fù)p害了人民利益，阻礙了行政決策的法治化進(jìn)程。

（三）行政決策的法律責(zé)任缺失法治的人性假設(shè)前提即是“人性本惡”，一切擁有權(quán)力的人都有可能濫用權(quán)力。因而法律的權(quán)威要通過法律責(zé)任的追究來實(shí)現(xiàn)。行政決策責(zé)任的追究是對決策過程進(jìn)行有效控制的制度保障。近年來，我國各級政府不斷完善行政問責(zé)制，但是從目前的情形來看，行政決策法律責(zé)任的追究機(jī)制還存在很多漏洞。在責(zé)任主體上，行政首長個人作出的決策，卻打著“集體決策”的幌子，出現(xiàn)個人決策由集體承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象，而集體責(zé)任又往往形成“法不責(zé)眾”的局面，最后誰也沒有承擔(dān)責(zé)任；在責(zé)任形式上，責(zé)任追究更多的停留在道義責(zé)任和政治責(zé)任的層面，留下了很大的隨意空間，主觀性比較大；在責(zé)任追究的程序上，受長官意志和輿論壓力的影響比較明顯，一旦造成重大的社會反響，則無需經(jīng)過法定的程序馬上問責(zé)，與此相比，主動追究責(zé)任的情形比較少。

二、推進(jìn)我國行政決策法治化的路徑選擇

（一）健全行政決策法律體系。首先，要提高行政決策立法層次，由全國人大和國務(wù)院通過一批對各級政府具有普遍約束力的法律法規(guī)。其次，在立法內(nèi)容上要加快決策權(quán)限立法，解決黨政機(jī)關(guān)決策權(quán)力、權(quán)限、范圍、關(guān)系不清的問題；加快決策程序立法，盡快出臺決策程序法。再次，應(yīng)加快重大行政決策立法。行政決策的范圍極為廣泛，對公眾利益的影響有大有小，這些決策受到法律約束的強(qiáng)度也應(yīng)該不同。鑒于立法成本的考慮，亦不可能將一切大小決策均置于法律規(guī)制的范圍。因而行政決策立法的范圍應(yīng)該限于重大行政決策，其核心內(nèi)容應(yīng)包括重大行政決策的范圍和重大行政決策的程序兩大方面。

（二）提高決策主體依法決策的意識和能力提高決策者的法治意識，對其形成內(nèi)在的約束力，能夠節(jié)約監(jiān)督成本，塑造良好的政府形象。在人治色彩濃厚的政治氛圍下，決策者要依法決策，不僅需要強(qiáng)烈的法治意識，也需要勇氣和智慧，這就需要提高決策主體依法決策的能力。提高決策主體依法決策的意識和能力，一方面要注重對政府工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法制教育。如建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法培訓(xùn)制度，定期為領(lǐng)導(dǎo)干部舉辦法制講座，保證學(xué)法經(jīng)常化。不僅能促使他們給予全民普法教育以更多的重視和支持，而且還能帶動各級干部和全社會，把學(xué)法用法活動深入持久地開展下去，并取得實(shí)效。另一方面要注重利用公務(wù)員考核、獎懲機(jī)制督促各級領(lǐng)導(dǎo)干部提高自身法律素質(zhì)、規(guī)范決策行為。如干部法律素質(zhì)考試制度、決策法治化水平評議制度等等，并把評議結(jié)果作為對其任用、晉升的一項重要依據(jù)確定下來。

（三）完善行政決策法治化的保障措施行政決策的法治化過程，需要一定的保障措施作為支撐。特別是針對行政決策的法定程序，應(yīng)為其順利進(jìn)行提供便利的條件。如行政決策的合法性審查機(jī)制，為審查機(jī)構(gòu)設(shè)置較高的行政級別以提高其權(quán)威性，為審查機(jī)構(gòu)配備充足的專業(yè)人員以確保其專業(yè)性。為了方便社會和公眾對于決策過程的監(jiān)督，應(yīng)該及時公布決策信息，并方便公眾的查閱。專家咨詢機(jī)制，要確保相關(guān)領(lǐng)域的專家有平等參與論證的機(jī)會和條件，擴(kuò)大專家的代表性；要保證專家意見的獨(dú)立性，減少行政機(jī)構(gòu)或者利益集團(tuán)對于專家意見的干預(yù)；要使專家意見對政府決策形成一定的約束力，政府在選擇和吸納公共意見時須向公眾說明理由。

（四）強(qiáng)化行政決策法律責(zé)任的追究機(jī)制行政決策法律責(zé)任是指行政決策主體在決策過程中，違法行使行政決策權(quán)或行使行政決策權(quán)違法所必須承擔(dān)的法律責(zé)任。制度規(guī)范效力的發(fā)揮并非僅僅取決于規(guī)范本身的合理性，從終極意義上來講更多地在于規(guī)范所具有的對違反它必須承擔(dān)不利后果的規(guī)定。針對行政決策過程中行政權(quán)失誤與濫用的具體情形設(shè)計相應(yīng)法律責(zé)任是行政決策法治化之內(nèi)在保障。法治政府必然也是責(zé)任政府，政府工作人員應(yīng)當(dāng)為他們的決策行為承擔(dān)法律責(zé)任。強(qiáng)化行政決策的法律責(zé)任追究機(jī)制要從以下幾個方面著手：（1）明確責(zé)任主體。行政機(jī)關(guān)實(shí)行的是首長負(fù)責(zé)制，應(yīng)嚴(yán)格按照“誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則，把決策責(zé)任落實(shí)到個人。（2）明確歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對法律規(guī)定的“嚴(yán)重失誤”、“重大失誤”、“造成惡劣影響”這些失誤等級進(jìn)行量化，體現(xiàn)責(zé)任追究的規(guī)范性和公平性。（3）規(guī)范責(zé)任追究條件和責(zé)任形式。決策失誤應(yīng)該以是否造成損害作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)決策者是否有主觀故意、是否依照職權(quán)作為、是否違反法定程序作為責(zé)任追究的認(rèn)定依據(jù)。并根據(jù)這些條件決策者承擔(dān)的刑事責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任。可以并處黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分，但是不能以黨紀(jì)、政紀(jì)處分代替法律責(zé)任。（4）建立責(zé)任追究的長效機(jī)制。行政決策不是一種短期行為，而是以國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期目標(biāo)為依據(jù)。要為決策責(zé)任設(shè)定一個較長的責(zé)任追究年限。不管決策者調(diào)任至何處何職，在責(zé)任追究年限內(nèi)發(fā)生事故都要由他承擔(dān)責(zé)任，從而解決“拍屁股走人”的難題。

作者：吳映熹單位：江西財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院