農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷程范文

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《西北農(nóng)林科技大學學報》2015年第十期

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村的重心。近些年來，中國農(nóng)村大地上已經(jīng)創(chuàng)生出轉(zhuǎn)包、互換、租賃、入股等多種形式的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，其中信托流轉(zhuǎn)方式是新生事物。農(nóng)地信托是信托方式在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領域的運用，是“以肯定農(nóng)民集體所有權(quán)及土地承包權(quán)不變?yōu)橄葲Q條件，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人在信任土地信托機構(gòu)的基礎上，將其承包地的使用權(quán)信托給土地信托公司，而土地收益由受益人享有”[1]的一種土地流轉(zhuǎn)方式。數(shù)年來，從浙江紹興的首例農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)實踐開始，湖南益陽、福建沙縣、成都等地開始探索適合本地的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式，直到2013年國內(nèi)知名信托公司開始進入農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)市場，真正的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式才開始出現(xiàn)，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的實踐開始從自發(fā)階段發(fā)展為較為成熟的市場化階段。

一、農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)之雛形模式：政府主導型農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)

(一)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)雛形階段的運作方式近年來，多見于報端且為學者們所研究的典型的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托模式，莫過于浙江紹興、湖南益陽、福建沙縣等地區(qū)的改革。雖然各地所處地理位置不同，經(jīng)濟條件不一，但在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的改革中選擇引入信托方式，并在實踐中取得一定的實績。如今回顧各地農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)發(fā)展，可發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)經(jīng)過了以下兩個發(fā)展時期：

1.萌芽初期。我國實踐中最早運用信托方式進行農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的是浙江紹興。2001年浙江紹興根據(jù)信托的理念，首創(chuàng)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)方式，創(chuàng)造性地建立了縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三級土地信托服務機構(gòu)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供信息、指導和協(xié)調(diào)服務，其基本運作方式為：首先由村經(jīng)濟合作社根據(jù)各村具體情況確定有流轉(zhuǎn)需要的農(nóng)戶土地，由村經(jīng)濟合作社與農(nóng)戶統(tǒng)一簽訂土地使用權(quán)租賃合同；然后村經(jīng)濟合作社作為農(nóng)地信托委托人將租賃的農(nóng)地委托給土地信托服務機構(gòu)，土地信托服務機構(gòu)根據(jù)農(nóng)地具體情況進行農(nóng)地整理與整合，并在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)儲備庫登記簿中進行登記。同時土地信托服務機構(gòu)也接受需地方的委托，為其所需農(nóng)地進行需求信息登記，并極力促使供地方村經(jīng)濟合作社與需地方關于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的協(xié)議意向的達成。一旦意向達成，由村經(jīng)濟合作社與承包大戶簽訂土地使用權(quán)承包合同，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的期限內(nèi)，由承包大戶付給村經(jīng)濟合作社相應的承包款，村經(jīng)濟合作社在拿到承包款后再根據(jù)村集體與農(nóng)戶簽訂的土地使用權(quán)租賃合同中約定付給農(nóng)戶。紹興農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的模式實際上包含以下三層法律關系：土地使用權(quán)租賃合同：由村經(jīng)濟合作社與農(nóng)戶統(tǒng)一簽訂農(nóng)地使用權(quán)租賃合同；委托服務關系：以土地信托服務機構(gòu)為核心的雙方的委托合同，即土地信托服務機構(gòu)分別與村經(jīng)濟合作社和需地方簽訂的土地流轉(zhuǎn)服務合同；信托關系：村經(jīng)濟合作社與承包方簽訂的土地使用權(quán)承包或信托管理關系。參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的多方主體雖然通過多種法律關系的架構(gòu)，實現(xiàn)了農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的完整和順暢，但是由于這種設計的法律關系的多層級化與復雜化，在實踐中帶來一些問題（將在后文中分析）。

2.成長期。浙江紹興的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式在多地試行之后，由于暴露出若干問題，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)曾一度出現(xiàn)停滯不前的局面。2010年湖南益陽將浙江紹興的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)方式進行簡化，基本運作方式是：首先由當?shù)卣鲑Y設立專門的土地信托公司，然后由農(nóng)戶與土地信托公司簽訂土地信托合同，將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給土地信托公司進行經(jīng)營管理，土地信托公司將受托管理的農(nóng)地進行整理開發(fā)之后，再轉(zhuǎn)租給需地方承包大戶[2]。2011年福建沙縣也按照湖南益陽的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式開展農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)。湖南益陽的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式相對浙江紹興模式而言，最大的特點就是法律層級關系更加簡單，僅包含兩層基本法律關系：農(nóng)戶與土地信托公司形成的信托關系，土地信托公司接受單個農(nóng)戶的委托，對農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地進行管理，包括土地整理和開發(fā)、土地信息、土地收益的收取與分配等，這是益陽農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)運作中最重要的一環(huán)。土地信托公司與承包大戶的基于土地租賃所形成的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的租賃關系。

（二）對農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)雛形模式的評價實踐中部分地區(qū)所創(chuàng)造的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式，對促進農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，土地的規(guī)模化經(jīng)營起到了積極的作用。但在實踐過程中也存在一些制約農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)發(fā)展和推廣的問題。

1．總的來說，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)從萌芽階段發(fā)展到成長階段，既是實踐推動的結(jié)果，也是法律與政策倒逼的結(jié)果。以浙江紹興為代表的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式法律關系過于復雜，法律層次較多，一方面在實踐中要處理好多種法律關系，平衡好多方主體的利益是非常不容易的；另一方面，由村經(jīng)濟組織統(tǒng)一承租農(nóng)戶土地之后再由村經(jīng)濟組織代替農(nóng)戶與土地信托機構(gòu)簽訂土地信托合同，這種做法遭到很多置疑，認為“這是一種新型的反租倒包方式”。以往的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中的反租倒包主要體現(xiàn)為，村集體經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將已經(jīng)承包到戶的土地通過租賃方式集中到集體，然后再通過土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)承包給農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶的行為。《中共中央關于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》以及《關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》均明確禁止反租倒包，因為通過反租倒包方式，集體經(jīng)濟組織會以集體名義，以維護集體利益為由，強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，可能會出現(xiàn)集體組織或村干部與農(nóng)戶爭奪利益分享農(nóng)地地租的差價。浙江紹興模式中村經(jīng)濟組織承租農(nóng)戶土地再信托流轉(zhuǎn)的做法與反租倒包方式非常相似，因此在實踐中遇到一定的阻力，這也為新的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式的出現(xiàn)埋下伏筆。而湖南益陽的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)做法最大的變化，就是直接促成農(nóng)戶與土地信托公司簽訂土地信托合同，直接由農(nóng)戶參與土地信托流轉(zhuǎn)，減少村集體經(jīng)濟組織或政府的直接參與，這樣既減化了農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)中的法律關系，又避免在農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)與政策法規(guī)相違背的反租倒包現(xiàn)象，使得農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的更加合法和成熟。

2．以紹興和益陽為典型代表的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的雛形階段，嚴格地來說其只是借助信托的名義進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并不是真正意義上的農(nóng)地信托機制，其主要理由如下：其一，我國信托法對信托的定義可看出，我國將信托制度定位于“受人之托，代人理財”的財產(chǎn)管理制度，為了保證財產(chǎn)管理制度目的的實現(xiàn)，賦予信托受托人一定的財產(chǎn)控制權(quán)是信托的應有之義，即信托受托人應享有對信托財產(chǎn)的占有、支配與經(jīng)營管理的權(quán)利。但是從雛形階段的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的運作來看，農(nóng)地信托機構(gòu)作為受托人對作為農(nóng)地信托的財產(chǎn)——農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的標的農(nóng)地，并沒有實際上的法律支配行為，也沒有進行具體的農(nóng)地經(jīng)營管理行為，只是對農(nóng)地進行簡單的信息登記、匯總與，促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)方與承租方合同的簽訂。其二，從農(nóng)地信托機構(gòu)的角色定位與運作來看，農(nóng)地信托機構(gòu)與法律意義上的信托受托人相去甚遠[3]。雛形階段的農(nóng)地信托機構(gòu)帶有極強的政府色彩，從農(nóng)地信托的到農(nóng)地的供給、農(nóng)地的整合、農(nóng)地信托合同的簽訂與履行的整個農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，時時處處閃現(xiàn)著政府的身影，雖然這種政府直接參與土地信托流轉(zhuǎn)的方法，可以以政府的公信力使得農(nóng)地承包戶獲得相對穩(wěn)定的信托財產(chǎn)—農(nóng)地來經(jīng)營，也減少了農(nóng)戶在交易過程中的風險系數(shù)。但是從實際操作來看，政府公權(quán)力介入越深，就越容易忽視作為農(nóng)地信托最終受益者農(nóng)戶的利益，甚至有些地方會出現(xiàn)農(nóng)地強制信托流轉(zhuǎn)等非自愿方式，不僅傷害農(nóng)戶利益，而且破壞政府形象。并且從各國土地信托發(fā)展的實踐來看，具有行政影響力的土地信托機構(gòu)只是暫時性的過渡形式，還以土地信托機構(gòu)的非官方、商業(yè)性與市場化的本質(zhì)，才是農(nóng)地信托發(fā)展的大勢所趨。

二、農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)之成熟模式：市場主導型農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)

農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)發(fā)展到雛形階段之后由于若干問題存在一直停滯不前，此時的農(nóng)地信托改革需要鮮活的思路與新鮮的血液注入。黨的十八大以后農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的商業(yè)市場化運作模式開始初露端倪。自2013年中國中信信托公司與安徽宿州埇橋區(qū)人民政府設立了我國首個農(nóng)地集合信托計劃“中信•農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301期”之后，各大信托公司紛紛效仿，北京國際信托、百瑞信托、中糧信托等在北京、江蘇、湖北、安徽等地設立農(nóng)地信托計劃。這種由商業(yè)信托公司參與的農(nóng)地集合信托計劃與以往的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)相比具有明顯的創(chuàng)新性與進步意義。現(xiàn)以首個農(nóng)地集合信托計劃“中信•農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301期”，簡要分析這種模式做法與意義。

（一）“中信•農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301期”的基本內(nèi)容該項信托計劃的委托人是安徽省宿州市埇橋區(qū)人民政府，受托人為中信信托公司。信托計劃的結(jié)構(gòu)設計是：采用結(jié)構(gòu)化混合型設計，既有財產(chǎn)權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)5400畝），又有資金信托產(chǎn)品。委托人安徽省宿州市埇橋區(qū)人民政府將首期涉及流轉(zhuǎn)土地5,400畝，遠期規(guī)劃是25,000畝土地委托給中信信托公司管理經(jīng)營，期限是12年。具體過程是，先由所要流轉(zhuǎn)農(nóng)地的兩村農(nóng)戶與村委會簽訂農(nóng)地委托轉(zhuǎn)包合同，再由村委會與鎮(zhèn)政府簽訂委托管理協(xié)議，然后鎮(zhèn)政府與區(qū)政府簽訂委托管理協(xié)議，最后由區(qū)政府與中信信托簽訂信托合同，中信信托作為受托人引進安徽帝元農(nóng)業(yè)投資公司對農(nóng)地進行具體的開發(fā)經(jīng)營管理，包括土地整理與規(guī)劃、招商招租等。整體項目規(guī)劃分為三部分，首先是事務管理類“財產(chǎn)權(quán)信托”部分，操作模式為農(nóng)村集體組織或農(nóng)戶個人將土地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)，委托給中信信托進行管理，存續(xù)期內(nèi)由信托公司向受益人分配信托收益，信托到期后返還土地經(jīng)營權(quán)。其次是資金類信托部分，為解決土地歸集整理與價值開發(fā)過程中需要的大量建設資金，中信信托配套了另外的資金信托計劃對接這部分資金需求。再次，“中信模式”的土地流轉(zhuǎn)信托中，還安排了“第三類資金”信托計劃，滿足上述兩部分業(yè)務衍生的信托融資需求。具體而言，即為對接“土地流轉(zhuǎn)業(yè)務部分”的租金支付資金缺口，以及“土地開發(fā)業(yè)務部分”中可能出現(xiàn)的暫時流動性支付問題。中信1301期信托計劃存在以下五種法律關系：兩村村民與村委會形成的農(nóng)地委托轉(zhuǎn)包合同關系；兩個委托管理關系，分別由村委會與鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)政府與區(qū)政府簽訂委托管理合同；區(qū)政府與中信信托形成的農(nóng)地信托合同關系；④中信信托與安徽帝元形成的農(nóng)地委托服務關系；⑤安徽帝元將農(nóng)地租賃給其他農(nóng)業(yè)大戶與其形成的農(nóng)地租賃關系。由以上分析可見，中信信托1301期計劃采取了層級更為復雜的法律構(gòu)造，使得法律關系更為錯綜復雜。其中信托合同關系是該農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)計劃中的核心部分，多層級的農(nóng)地委托轉(zhuǎn)包或管理關系是為了迅速地集合更多的農(nóng)地參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)而采取的做法。

（二）對農(nóng)地信托集合計劃模式的評價以“中信•農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301期”為代表農(nóng)地信托與此之前的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式相比，采取了金融化與商業(yè)化方式改造農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)，采用信托原理重新改造農(nóng)地信托，引入信托公司對農(nóng)地進行信托管理，通過信托公司對市場的敏銳性和洞察性，能夠有效地選擇更適合的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者經(jīng)營農(nóng)地，為農(nóng)地信托創(chuàng)造最大的收益。具體而言：

1.引入信托公司商業(yè)金融主體對以往的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)進行改造，既強化了農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的市場化運作，改變了一直以來被詬病的政府主導型農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的弊端，而且有利于發(fā)揮信托公司的強大的信托管理優(yōu)勢和資金優(yōu)勢。以往的由政府主導的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn),其在實踐中有時會體現(xiàn)出違背農(nóng)戶意愿流轉(zhuǎn)、農(nóng)地地租過低、農(nóng)地流轉(zhuǎn)集合性程度低等弊端而受到人們詬病，甚至使得一段時間農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)停滯不前。各地政府也非常希望從這種傳統(tǒng)的農(nóng)地被信托流轉(zhuǎn)中解脫出來，但是苦于沒有合適的專業(yè)化的信托受托人能夠或愿意從事農(nóng)地信托管理。而引入商業(yè)信托公司參與到農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)，使信托公司能從傳統(tǒng)的資金信托領域跨越到農(nóng)地信托領域，依靠其強大的信托管理經(jīng)驗與市場運作方式，將政府從被動的農(nóng)地信托受托人的角色中解放出來，還原以農(nóng)地信托的“信托”本色。而且將金融機構(gòu)信托公司引入到農(nóng)地信托既可以充分發(fā)揮其專業(yè)性的財產(chǎn)管理能力，依靠其對農(nóng)業(yè)市場的較強的行業(yè)分析與風險防控能力，保證農(nóng)地經(jīng)營收益的最大化與農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險最小化，同時信托公司可以利用自身的平臺功能設計出很多融資品種，為后續(xù)建設提供多樣的融資渠道。

2.信托公司參與的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)使得農(nóng)地信托開始具備信托的基本特征，農(nóng)地集合信托計劃有利于對農(nóng)戶利益的保障。農(nóng)地集合信托計劃中農(nóng)戶兼具委托人與受益人雙重身份，其權(quán)益可受到較全面的保障，其主要表現(xiàn)為：其一，用于信托的農(nóng)地的獨立性特征有利于保障農(nóng)戶利益。信托財產(chǎn)獨立性理念是信托的基本原理之一。其表現(xiàn)為信托一旦有效成立，信托財產(chǎn)就從委托人、受托人和受益人的自有財產(chǎn)中分離出來，而成為一項獨立運作的財產(chǎn)，即“信托一旦設立，信托財產(chǎn)即自行封閉與外界隔絕”[4]。正由于信托財產(chǎn)的獨立性導致了信托的破產(chǎn)隔離功能，信托受托人破產(chǎn)或發(fā)生債務危機時，其債權(quán)人不能對信托財產(chǎn)主張權(quán)利。將其運用到農(nóng)地集合信托中，可使受托人將自有財產(chǎn)與作為信托財產(chǎn)的農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地區(qū)分開來，即使受托人破產(chǎn)或有無法履行債務的可能，其債權(quán)人也不能主張以農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地及其所生利益來償債，從而保障農(nóng)戶對農(nóng)地享有的承包經(jīng)營權(quán)與收益不受損害。正由于農(nóng)地集合信托具備此特殊功能，學者們認為“信托型土地流轉(zhuǎn)，不存在農(nóng)民失地的風險而有著制度上的優(yōu)勢”[5]。其二，農(nóng)戶的集合性特點有利于保障農(nóng)戶利益。農(nóng)地集合信托的農(nóng)戶既是委托人又是受益人，能同時享有信托法賦予的委托人權(quán)利和受益人權(quán)利，如收益分配請求權(quán)、信托文件查閱權(quán)、受托人解任權(quán)和選任權(quán)、損害賠償請求權(quán)等。除此之外，農(nóng)戶集合信托由于委托人人數(shù)較多，多數(shù)的委托人可以匯集群體的力量形成整體的合力以對抗處于優(yōu)勢地位的農(nóng)地信托機構(gòu)，以消彌單個委托人力量弱小無法與信托機構(gòu)相抗衡的不足。當然農(nóng)戶集合信托的集合力量的形成是需要借助良好的制度設計來完備的。

3.農(nóng)地集合信托計劃可以更迅速地發(fā)揮農(nóng)地集合功能，實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模化。農(nóng)地集合信托計劃通常是集合多個農(nóng)戶的農(nóng)地，委托給專業(yè)的信托公司進行經(jīng)營管理，并將經(jīng)營管理農(nóng)地所得的收益分配給農(nóng)戶的信托管理計劃。集合多人的農(nóng)地，可以讓更多的有流轉(zhuǎn)需求的農(nóng)戶有機會參與到其獨立無法的領域，并通過專業(yè)機構(gòu)對集合農(nóng)地的管理和運用，并借助于信托合同和法律制度的規(guī)范保障了專業(yè)機構(gòu)可以專心于專業(yè)經(jīng)營管理，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢從而獲得更好的管理收益。同時由于農(nóng)地集合信托參與的便利以及眾多農(nóng)戶的參與使得單一的小規(guī)模的農(nóng)地可以集合成為一個整體的可以規(guī)模經(jīng)營的成片的土地，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，以達到規(guī)模效益，從而降低風險與投資成本，提高收益。

三、我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)之未來發(fā)展趨勢

近年來我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了從“政府主導型”農(nóng)地信托到“市場主導型”農(nóng)地信托的演變，從不成熟逐漸走向成熟。回顧數(shù)年來我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)改革所走過的路程，總結(jié)目前農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)正經(jīng)歷的變化，結(jié)合國外土地信托發(fā)展的經(jīng)驗，未來我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)將表現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢：

1.以市場為主導的農(nóng)地集合信托的發(fā)展方向。如上所述，我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)改革在經(jīng)歷十多年的有益探索后，實現(xiàn)了從“政府主導型”農(nóng)地信托到“市場主導型”農(nóng)地信托的轉(zhuǎn)變，“市場主導型”的由信托公司參與的農(nóng)地集合信托計劃，不僅將農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)還原為本應有的商業(yè)模式，充分發(fā)揮了信托公司的強大的信托管理優(yōu)勢和資金優(yōu)勢為農(nóng)地創(chuàng)造更大的增值能力，并且其迅速地集合大片農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，也為農(nóng)戶創(chuàng)造了最大信托收益。從目前農(nóng)地集合信托計劃的發(fā)展趨勢來看，在短短的兩年期間內(nèi)，各大信托公司迅速密集地發(fā)行了多種涉及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的信托計劃，這種迅猛發(fā)展的勢頭本身也表明，這種農(nóng)地集合信托流轉(zhuǎn)不僅得到地方政府的認同，而且得到農(nóng)地集合信托流轉(zhuǎn)各方的認可，其為將來農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)改革尋找到了新的突破口，代表了未來農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的大方向。

2.以農(nóng)地事務管理型信托為主，農(nóng)地資金信托為輔的農(nóng)地集合信托發(fā)展方向。目前信托公司在開發(fā)農(nóng)地信托計劃時，通常采取兩種信托產(chǎn)品設計，一為“純農(nóng)地事務管理型”信托，一為“農(nóng)地事務管理型+農(nóng)地資金融資型”信托，前者是信托公司單純地只對農(nóng)地進行信托管理，包括對農(nóng)地集合、農(nóng)地的平整與設施完善、農(nóng)地的租賃以及農(nóng)地租賃經(jīng)營的監(jiān)督。而后者除了主要對農(nóng)地進行信托管理之外，還需要根據(jù)農(nóng)地實際經(jīng)營者的需要以及農(nóng)地信托的各階段不同主體的需要設計出相應的中短期的資金信托，以滿足相關主體的融資需求。從目前農(nóng)地信托計劃的初始階段來看，多數(shù)信托公司采取的是“純農(nóng)地事務管理型”信托，少數(shù)信托公司設計為“農(nóng)地事務管理型+農(nóng)地資金融資型”信托。從國外土地信托的發(fā)展經(jīng)驗來看，土地信托均經(jīng)歷了從“純事務管理型”信托到“事務管理型與資金管理型并重”的信托方式。而我國農(nóng)地信托設計之初目的在于滿足農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需求，因此“農(nóng)地事務管理型”信托應該是目前階段農(nóng)地集合信托計劃的主流方式，隨著農(nóng)地集合信托的深入發(fā)展，相關各方主體有了更大的資金需求以及農(nóng)地金融配套制度的完善，農(nóng)地資金信托也將成為農(nóng)地集合信托的發(fā)展方向。

3.農(nóng)地集合信托的法制化方向。盡管目前信托公司紛紛試水農(nóng)地集合信托，其也代表了未來農(nóng)地信托發(fā)展方向，但是相關法律政策的供給不足，成為制約農(nóng)地集合信托發(fā)展的主要制度性因素。農(nóng)戶作為農(nóng)地集合信托的最終受益人，從目前的集合信托計劃來看卻成為權(quán)利最被忽視的主體，也是權(quán)利最易被侵犯的主體。首先從農(nóng)地集合信托計劃的內(nèi)容制定中幾乎沒有看到農(nóng)戶的聲音，農(nóng)戶只能選擇要么加入，要么離開，沒有與信托公司自由協(xié)商的權(quán)利；其次農(nóng)地集合信托計劃的實施中，有的情況下農(nóng)戶并不是作為直接委托人參與信托計劃，比如中信農(nóng)地流轉(zhuǎn)1301計劃中村民通過與村委會、鎮(zhèn)政府、區(qū)政府的多層委托轉(zhuǎn)包關系才將農(nóng)地委托給中信公司，由于農(nóng)戶不是農(nóng)地信托合同的直接委托人，因此有聲音認為此種農(nóng)地委托轉(zhuǎn)包行為實質(zhì)上也是反租倒包的做法，有違反國家農(nóng)地政策之嫌[6]。這個問題急需要國家法律法規(guī)政策來明確。再者眾多的農(nóng)戶不僅對自身權(quán)益無法得知，而且由于“搭便車”心理的存在甚至會對自身權(quán)益不關心。而信托公司處于整個農(nóng)地集合信托計劃的核心地位，農(nóng)地管理權(quán)力完全掌握在信托公司手中，如何對信托公司的信托行為進行制約和監(jiān)督成為農(nóng)地集合信托成敗的關鍵。雖然有《信托公司管理辦法》對信托公司的信托行為進行約束，但是其中的許多規(guī)定僅適用于信托公司的資金信托行為，并不適用于信托公司的土地信托行為。因此隨著農(nóng)地集合信托不斷的發(fā)展和成熟，相應的法律和政策供給應需不斷完善。

作者：葉朋 單位：南京大學 法學院 江蘇科技大學 人文社科學院