林業有害生物社會化防治市場的監管范文

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摘要：當前林業有害生物社會化防治市場已初具規模并將繼續擴大，但由于監管乏力等原因，市場運行不規范等問題已不同程度地顯現。本文對目前林業有害生物社會化防治市場和市場監管進行了分析，結合工作實踐，對監管制度、監管機制、監管方法、監管技術等進行了一定的思考，并提出了一些探討性的意見和建議。

關鍵詞：林業有害生物；社會化防治；市場監管；問題；思考與探討

自2009年國家林業局森林病蟲害防治總站開展推進林業有害生物社會化防治試點并召開現場會以來，特別是國務院辦公廳《關于進一步加強林業有害生物防治工作的意見》[1]、《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》[2]下發后，全國林業有害生物社會化防治步入了快車道，尤其是社會化防治服務組織的數量迅速增加，所承接防治作業任務快速增多，但由于防治監管相對乏力，林業有害生物社會化防治市場的一些問題也逐步顯現出來，在一定程度上干擾了防治市場秩序，影響了防治市場形象，妨礙了防治事業健康發展，各級林業主管部門及其所屬的森防機構（以下簡稱“防治管理機構”）和有良知的社會防治企業，熱切期盼強化防治市場監管、規范市場運行。

1社會化防治市場現狀

1.1社會化防治市場發展迅速

近年來，各級黨委、政府高度重視林業有害生物防治工作，并以貫徹國務院辦公廳兩個《意見》[1-2]為契機，創新社會化防治機制，積極推進林業有害生物防治的社會化、市場化、專業化。特別是政府購買服務政策的出臺，使社會化防治組織數量逐步增加，政府購買主要病蟲害的疫情除治、蟲情調查等服務的規模越來越大，社會化防治市場的容量不斷擴張。根據森防總站組織的全國林業有害生物社會化防治組織發展情況調查結果顯示，至2017年，全國已成立社會化防治公司2091家，組建社會化防治專業隊10771支，在冊職工54534人；服務方式上，由僅能提供防治作業服務，豐富到可提供有害生物監測、防治技術咨詢、作業設計、質量監理、防效評估等服務；重大疫情除治、重點區域常發林業有害生物防治，基本都是由社會防治服務組織承擔。據森防總站的調查統計，2017年，僅松材線蟲病、美國白蛾兩種有害生物，全國各類社會化防治服務組織實施的防治作業達558.65萬公頃次，涉及政府購買防治服務資金19.46億元。2018年，僅安徽省統計，政府預算安排用于美國白蛾防治服務的資金就達1.34億元。

1.2社會化防治市場問題凸顯

隨著防治市場的開放和發展，少數不懂防治技術、不具備應有的防治能力、鉆剛剛發育起來的防治市場空子的社會組織進入了防治市場，致使違規招投標以及防治服務不規范、防治服務質量不高等問題開始顯現。在招投標中，串標、圍標、低價中標以及惡意質疑、詆毀競爭對手等情況屢見不鮮；在防治作業中，弄虛作假、偷工減料、謊報虛報作業面積等現象屢屢發生。通過有關科研單位研發的飛防質量智能監管系統發現，個別公司采取提高施藥飛行速度、只上天不噴藥等手段賺取防治作業量，漏防漏噴情況時有發生，實際作業面積與飛防公司所報作業面積有時差距很大。這不僅嚴重影響防治效果，也造成防治市場的混亂，使防治市場惡性競爭、劣質服務等現象經常出現，低能中標、劣勝優汰現象日益明顯，經濟糾紛、違法違紀事件時有發生。出現這些問題與一些飛防企業的遵規守矩觀念不夠、社會責任感不強、誠信服務意識淡漠等固然相關，但也與防治管理機構對防治市場監管不足有關。

1.3對社會化防治市場監管乏力

林業有害生物防治市場尚屬形成初期，市場管理制度還處于探索建立中，雖然一些省（區、市）建立了資質管理、招標管理等制度，但還不夠系統、不夠完善。在林業有害生物高發頻發的態勢下，在社會化防治服務組織良莠不齊的背景下，因為工作人員少、防治任務重，防治管理機構的市場監管很難做到完全到位。特別是在“放管服”背景下，防治管理機構對如何實現由“管防治企業”向“管防治行為”轉變，存在著監管觀念不夠新、監管制度不健全、監管機制不靈活、監管手段不先進、監管責任不落實甚至虛化弱化的現象。各級防治管理機構應把防治市場監管工作提到重要日程，認真分析研究當前防治市場形勢，積極探索強化防治市場監管工作的路徑和方法。

2對社會化防治市場監管的思考

2.1合肥市社會化防治市場監管的實踐

近年合肥市防治市場發展較快，開展了一些防治市場監管工作。對防治公司實行了資質認證管理，目前全市通過資質認證的防治公司已達14家；對防治作業任務實行了嚴格的招標管理，采取綜合評分法擇優選擇“有實力、講信譽、靠得住”的防治公司承擔防治任務，2018年全市100萬畝的美國白蛾飛防任務均以公開招標方式落實；對防治公司的防治作業采用“互聯網+飛防質量監管系統”進行全過程管理，引入第三方監管機構，實時監控飛行軌跡、噴灑航跡、作業高度、作業速度、噴灑流量、施藥面積和施藥質量等，除試點的肥東縣外，今年市域范圍內有飛防任務的肥西、長豐兩縣也通過政府購買服務方式，實行了美國白蛾飛機防治第三方監管；對防治效果實行第三方機構驗收管理，委托安徽農業大學等單位對防治公司實施的防治進行防治效果評價等，全市林業有害生物防治市場監管正在逐步邁向專業化、規范化的軌道。

2.2對社會化防治市場監管的建議

2.2.1提高思想認識，落實監管責任

加強林業有害生物防治是保護生態文明建設成果、建設美麗中國的重要措施，推進社會化防治，是扭轉我國林業有害生物嚴重發生局面的迫切需要，是發展林業有害生物防治生產力的必然選擇，是實現林業有害生物防治工作職能轉變的客觀要求，也是貫徹落實《國辦意見》的根本途徑。推進社會化防治工作，必須強化對社會化防治市場的監管，這是各級防治管理機構的法定職責。防治管理機構要提高站位，增強抓好社會化防治市場監管的責任感、使命感，主動作為，協調各方，盡早形成以“政府為主導、防治管理機構為主體、行業自律為基礎、制度建設為前提、多個部門協同為保障、第三方力量為補充”的監管體系，全面提高防治市場監管水平。

2.2.2加強制度建設，規范監管行為

制度建設是維護市場公平競爭的基礎和前提，行業規范、行業標準等制度一定要先行，否則，事前的采購招標、事中的質量監管、事后的效果評估等便缺乏科學依據及公正性。防治管理機構應聯合政府采購、招投標管理等相關部門，根據有關規定和行業特點，組織防治管理機構、社會化防治組織、防治協會以及其他社會組織，研究制定適合林業有害生物社會化防治特點的服務規范、招標投標規范、信用評價制度，以及事中、事后監管制度等，強化對社會化防治組織和社會化防治市場的管理和規范。

2.2.3引導行業自律，強化信用監管

防治管理機構要積極引導社會化防治組織主動承擔社會責任，自覺遵守相關法律法規以及相關技術標準、服務規范，守法經營、合法經營。要結合信用林業建設，定期或不定期地組織力量對防治組織的服務范圍、服務情況以及違規信息等信用數據進行采集和歸集，并將歸集的信用數據、信用評價結果等，及時地在相關信用平臺上公開，作為參與招投標、進入防治市場的條件，同時要引導社會化防治組織自覺接受第三方的信用評價；要督促社會化防治組織自覺履行合同，并聯合相關部門采取“協同監管、聯合懲戒”的機制，對沒有達到甚至嚴重違背購買合同等不誠信行為，要進行黑名單管理，限制其參與市場競爭，增加其違約成本，追究其違約責任。[3]2.2.4創新工作機制，實行綜合監管防治管理機構要主動協調工商、質監、安監、民航、政府采購、招投標等管理部門，對市場主體、市場行為等進行聯合監管、協同監管。要積極探索引入第三方監管機制[4]，由防治管理機構委托第三方監管機構對投入防治的藥劑、人員、設備以及噴霧質量、防治效果等專業性強、技術含量高的環節，運用一定的技術手段進行監管。第三方監管是一種社會監督行為，既可有效緩解防治管理機構監管力量缺乏的問題，又能增加防治管理機構監管的可信度和透明度。防治管理機構應借鑒其它行業的經驗，積極培育社會化的防治監管機構，并探索適應防治行業要求的監管制度。

2.2.5借鑒相關經驗，創新監管方法

目前，比較成熟的第三方機構監管的方法，是建設工程領域所運用的工程監理方法和模式，森防總站已在“互聯網+飛防質量監管”試點中借鑒了其中的一些做法。此種方法主要是依據相關規定、相關標準以及監理服務合同，對防治服務進度、防治服務質量、防治服務效果等進行監管。主要方式有：審查審核，主要是對照防治合同和有關技術標準，采取踏查、抽查相結合的方式，對作業設計方案進行符合性評價；旁站監督，主要是對防治服務商投入防治服務的人員數量及其從業資格、設備及其維保質量檢測證明、藥劑助劑數量及其質量、飛行架次等關鍵環節、關鍵工序，采取現場記錄等方式，進行現場檢查核驗、登記等；巡視檢查，主要是對服務范圍、內容、程序、方法、質量等進行定期或不定期的現場檢查；平行檢驗，主要是有效噴幅以及藥劑噴灑質量等進行量測、測定；見證取樣，主要是對容易存疑的農藥等服務投入品進行現場取樣、封存、送檢；面積計量，主要是根據作業區域圖、防治作業記錄、智能監管系統中的監測數據等，進行面積計量、核算；效果調查，主要是在防治作業前和防治作業后，按照相關技術要求，對蟲口數量進行調查，并對防治效果進行評價。[5]

2.2.6運用現代技術，確保監管質量。

發揮大數據、互聯網技術在監管中的作用[6]，是目前其它行業正在試行的普遍做法。森防總站已在探索綜合運用現代信息、通信、視頻、勘測、傳感等技術，組成交互平臺，研制智能監管系統，對飛機防治的飛行狀態、作業軌跡、作業幅寬、作業高度、作業速度、施藥流量、作業面積等重要參數進行實時監測、統計、反饋。兩年的試點實踐表明，所研制的這套智能監管系統，符合當前先進技術發展現狀，符合林業有害生物防治特點，符合國家綠色發展理念和推進“互聯網+”工作要求，對深化推進林業有害生物社會化防治工作，提高林業有害生物防治現代化、規范化、精準化水平，進一步促進互聯網技術在林業有害生物防治工作中的推廣應用，意義重大，值得在全國示范推廣。建議將此監管系統進一步優化并按照這一思路，擴展研發地面防治、病蟲情監測的實時監管平臺，實現智能監管技術在林業有害防治監管上的全覆蓋。

參考文獻：

[1]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于進一步加強林業有害生物防治工作的意見(國辦發〔2014〕26號)[Z].2014-05-26.

[2]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見(國辦發〔2013〕96號)[Z].2013-09-26.

[3]國務院.國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見(國發〔2014〕20號)[Z].2014-06-04.

[4]范稷,王佩蓉,.試析“第三方監管”在衛生監督中的應用[J].中國衛生法制,2015,23(5):44-46.

[5]國家林業局.國家林業局關于頒布<林業生態建設工程監理實施辦法（試行）>的通知(林計發〔2002〕137號)[Z].2002-06-21.

[6]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見(國辦發〔2015〕51號)[Z].2015-07-01.

作者：高乾奉 單位：合肥市森林病蟲害防治檢疫站