淺談農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度問題范文

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【摘要】農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是我國解決精準(zhǔn)貧困問題，推動農(nóng)民脫貧發(fā)展的重要舉措。本文從農(nóng)民、政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的三方博弈中，分析浙江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀及困境。結(jié)合實(shí)際工作提出政策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；制度研究

1浙江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營現(xiàn)狀

浙江省“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共保體”運(yùn)行機(jī)制分為共保經(jīng)營方式和互保經(jīng)營方式。其中共保經(jīng)營是主體方式，互保合作是輔助方式。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營具體特點(diǎn)如下：

1.1參保戶數(shù)和保費(fèi)收入呈逐年上漲趨勢2011到2015年浙江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“共保體”共收取保費(fèi)24.9023億元，累計(jì)向1476萬戶農(nóng)戶賠付12.3344億元。2015年浙江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共收取保費(fèi)7.1億元，同比增長15.8%；提供農(nóng)險(xiǎn)保障金額達(dá)403億元，同比增加6.5%。支付保險(xiǎn)賠付3.67億元，同比增長32%。參保戶數(shù)427萬戶，同比增加10%，各項(xiàng)指標(biāo)已保持連續(xù)10年的增長態(tài)勢。截止到2015年，浙江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參保戶數(shù)、保險(xiǎn)金額、保費(fèi)收入、財(cái)政補(bǔ)貼等四項(xiàng)數(shù)據(jù)分別達(dá)到445萬戶、458億元、8.9億元、7.8億元，較2007年分別增長126倍、18倍、11倍、38倍，呈現(xiàn)出迅速的增長速度。

1.2農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種增多以種植業(yè)保險(xiǎn)為例，浙江省目前開辦的種植業(yè)保險(xiǎn)包含小麥、大麥、油菜、水稻、露地蔬菜、棚內(nèi)蔬菜、蔬菜大棚、露地西瓜、大棚西瓜、葡萄和柑橘樹等11個險(xiǎn)種。2015年“共保體”承保998.2萬畝各類種植業(yè)保險(xiǎn)，獲取保費(fèi)收入3.4億元，提供農(nóng)險(xiǎn)保障金額達(dá)58.2億元。其中水稻、小麥和油菜作物承保覆蓋面分別達(dá)44.98%、80%和68.48%。特別是針對主要糧食作物的水稻種植保險(xiǎn)，2015年“共保體”承保555.5萬畝水稻保險(xiǎn)，獲取水稻險(xiǎn)保費(fèi)2.4億元，占浙江省種植險(xiǎn)保費(fèi)收入的70.6%，提供農(nóng)險(xiǎn)保障金額達(dá)39億元。到2016年10月，浙江省已開辦特色險(xiǎn)種29個，其中包含養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)7個，種植業(yè)保險(xiǎn)22個；創(chuàng)辦指數(shù)保險(xiǎn)9個，其中包含氣象指數(shù)保險(xiǎn)7個，價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)2個。以2016年試點(diǎn)的茶葉霜凍氣象指數(shù)保險(xiǎn)為例，2016年，在寧波四明山、杭州余杭、湖州安吉、武義等區(qū)縣，共承保農(nóng)戶3408戶，茶園參保面積5.9萬畝，提供風(fēng)險(xiǎn)保障1.24億元，收取743.35萬元保費(fèi)，支付2311.82萬元保單賠付，2017年，浙江省茶園參保面積12.4萬畝，實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入1704萬元，。

1.3農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)范圍擴(kuò)大農(nóng)村點(diǎn)多面廣、標(biāo)的分散、服務(wù)難度大，從2011年開始，浙江省政府加快構(gòu)建農(nóng)村基層服務(wù)體系，形成三農(nóng)營銷服務(wù)部243個（不含寧波），鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級服務(wù)站743個，鄉(xiāng)村服務(wù)點(diǎn)8076個，協(xié)保人員數(shù)量增至一萬人，初步形成了較為完善的服務(wù)組織體系。

2浙江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的困境

2.1政府的困境2.1.1“共保體”運(yùn)行制度不透明首席承保人和共保人分別承擔(dān)不同職責(zé)。“共保體”各成員公司實(shí)行單獨(dú)建賬、共負(fù)盈虧。共保人定期從人保財(cái)險(xiǎn)浙江分公司獲取分?jǐn)偙ＹM(fèi)和支付賠款和費(fèi)用成本，幾乎不參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)日常經(jīng)營工作。辦理農(nóng)險(xiǎn)承保手續(xù)的承保人員、出具的農(nóng)險(xiǎn)保單、收取保費(fèi)的銀行賬戶、保險(xiǎn)定損理賠都是人保財(cái)險(xiǎn)公司浙江分公司全程操辦。浙江省政府、保監(jiān)會的有關(guān)共保體農(nóng)險(xiǎn)事項(xiàng)的政策性文件，特別是具體業(yè)務(wù)操作規(guī)范性文件往往停留在首席承保人的層面。2.1.2地方政府財(cái)政壓力大，財(cái)政支持不足2017年，“共保體”共收到4.4億元各級財(cái)政補(bǔ)貼，其中包含2億元中央財(cái)政補(bǔ)貼，2.4億元省縣兩級財(cái)政補(bǔ)貼，中央財(cái)政補(bǔ)貼占比為45%。其中中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼險(xiǎn)種8個，省級財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種13個，地方特色補(bǔ)貼險(xiǎn)種29個，中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼險(xiǎn)種占比為16%。沒有中央補(bǔ)貼的農(nóng)險(xiǎn)險(xiǎn)種，政府承擔(dān)的補(bǔ)助比例普遍在60%以上，其中縣級一般地區(qū)承擔(dān)補(bǔ)助比例普遍在33%以上，欠發(fā)達(dá)或海島地區(qū)承擔(dān)補(bǔ)助比例普遍在20%以上。一般情況下，農(nóng)業(yè)大縣也是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，浙江省平湖市、海鹽縣、諸暨市、龍游縣、江山縣等地區(qū)都是國家產(chǎn)糧大縣（國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)），但是海鹽縣、龍游縣、江山縣都是貧困縣。貧困縣的支農(nóng)支出有限，倘若全力支持農(nóng)險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的困難可以得到緩解，卻勢必影響農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等其他支農(nóng)項(xiàng)目的支出。2.1.3法律法規(guī)缺失近年來，國家陸續(xù)頒布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法》等相關(guān)的制度條例。浙江省結(jié)合工作實(shí)際相應(yīng)出臺了一些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧的地方性法規(guī)，如《浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共保體章程》中規(guī)定了浙江省共保體制度的細(xì)則規(guī)范。總體而言，相關(guān)條例規(guī)范還是制度框架性規(guī)范，缺乏實(shí)際操作性和評價(jià)性，與農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策的銜接有斷線。浙江省推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)所遵循的還是政府紅頭文件,解決問題的諸多措施方法缺乏法律保障,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的健康發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

2.2共保體公司的困境2.2.1產(chǎn)品保障程度與農(nóng)戶需求有差距據(jù)財(cái)政部估算，全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障程度與直接物化成本存在35%左右的差距。隨著近些年土地和人工成本的不斷上升，保險(xiǎn)保障與農(nóng)戶心目中的成本投入距離在拉大。譬如，2017年浙江省晚秈稻單產(chǎn)為495.96公斤，較上年增加14.41公斤，但是晚秈稻畝均總成本為1232.75元，較上年增加67.24元。首先，種植戶在病蟲防治中過分依賴化學(xué)農(nóng)藥，農(nóng)藥和化肥使用量越來越多；其次，晚秈稻平均售價(jià)142.72元/50公斤，同比下調(diào)了2.30元/50公斤；第三，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村青壯年勞動力減少，雇工困難使得雇工成本不斷提高，個別地區(qū)小工價(jià)格人均120元/天，有些地區(qū)甚至達(dá)到150元/天；第四，水果、蔬菜、食用菌等經(jīng)濟(jì)類作物畝產(chǎn)效益較種植水稻要高，農(nóng)民增加了經(jīng)濟(jì)類作物的種植面積，經(jīng)濟(jì)作物的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用上漲，促使糧田流轉(zhuǎn)費(fèi)也水漲船高。而水稻保險(xiǎn)保額為750元/畝或者500元/畝，保險(xiǎn)凈額低于種植成本，無法滿足農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)保障需求。2.2.2險(xiǎn)種收益低從業(yè)務(wù)量上看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)低于企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、機(jī)動車輛保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)對保險(xiǎn)公司凈利潤的增長并不顯著。加上農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品都是一年或半年的短期產(chǎn)品,浙江省地處臺風(fēng)高發(fā)地區(qū)，容易遭受巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，譬如2014年10月的“菲特”臺風(fēng)登陸后，浙江省共接受各類報(bào)案17.8萬件，當(dāng)年賠付金額達(dá)到47.6億元。其中人保財(cái)險(xiǎn)浙江省分公司支付農(nóng)險(xiǎn)賠付6.93億元,太平洋產(chǎn)險(xiǎn)浙江分公司支付農(nóng)險(xiǎn)賠付2.39億元,平安產(chǎn)險(xiǎn)浙江分公司支付農(nóng)險(xiǎn)賠付1.01億元,都邦保險(xiǎn)浙江分公司支付農(nóng)險(xiǎn)賠付926萬元。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)低概率、高損失的特點(diǎn)，導(dǎo)致經(jīng)營公司“十年盈利不抵一年巨災(zāi)賠付”的狀況發(fā)生。2.2.3再保險(xiǎn)低目前中國再保險(xiǎn)集團(tuán)已與浙江農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共保體簽署了一攬子成數(shù)合同。然而，僅依靠中國再保險(xiǎn)集團(tuán)一家再保險(xiǎn)公司所能提供的再保險(xiǎn)額度，無法滿足日益增加的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)需求。保險(xiǎn)公司不得不尋求國際再保險(xiǎn)市場的幫助，并為此支付較高的再保險(xiǎn)費(fèi)用，在一定程度上約束了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展。2.2.4產(chǎn)品設(shè)計(jì)困難農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的價(jià)格確定機(jī)制離不開公共利益的代表者政府的參與。代表公共利益的政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的價(jià)格提供財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等各種資金和政策支持，因此將本應(yīng)屬于市場的定價(jià)權(quán)部分納入政府權(quán)力。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品定價(jià)主要方法有現(xiàn)值法、期權(quán)定價(jià)法、代表性人均衡定價(jià)模型、農(nóng)險(xiǎn)巨災(zāi)模型等。對比當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)況，以上國際常用的模型借鑒性不高，原因主要有以下幾點(diǎn)：首先，國外的模型主要是基于產(chǎn)量精算現(xiàn)值進(jìn)行定價(jià)，共保體的農(nóng)險(xiǎn)側(cè)重于對農(nóng)作物的物化成本進(jìn)行承保；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)基本都是一個省采用一個費(fèi)率，對省內(nèi)所有的縣市進(jìn)行承保，但是各市、縣的農(nóng)業(yè)環(huán)境不同,農(nóng)業(yè)災(zāi)害性質(zhì)、發(fā)生頻率、損失強(qiáng)度也有差異,造成保險(xiǎn)的責(zé)任難以精準(zhǔn)和合理確定，使得當(dāng)前農(nóng)險(xiǎn)定價(jià)采用廣義線性模型一刀切的方式不再適合；如果保險(xiǎn)精算師根據(jù)各地區(qū)設(shè)置當(dāng)?shù)氐馁M(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，,由于自然災(zāi)害損失在不同年份間差別很大,純費(fèi)率厘定基于災(zāi)害的長期平均損失率,那么需要各個地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種類、地理?xiàng)l件、產(chǎn)量、氣候環(huán)境、土壤等要素和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)種類、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的致?lián)p率等對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出可能有影響的其他因素?cái)?shù)據(jù)資料，但部分年份數(shù)據(jù)的缺失和部分年份數(shù)據(jù)可信度較低，使得保險(xiǎn)費(fèi)率難以擬制。此外,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保對象是動植物,其價(jià)格在不斷的變動,很難精準(zhǔn)估算預(yù)期利益與損失程度,所以給定損理賠帶來困難。最后,若是小規(guī)模的方式經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),很難實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散,造成保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具備很大的冒險(xiǎn)性。2.2.5專業(yè)人才缺失如費(fèi)率厘定、損失評估等保險(xiǎn)崗位,在操作上有極高的技術(shù)要求;風(fēng)險(xiǎn)防范與保險(xiǎn)期間監(jiān)管也需要由專業(yè)的技術(shù)人員擔(dān)負(fù)；保險(xiǎn)承銷商、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人等在內(nèi)的從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中介工作人員,也需要掌握農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)知識。由于對保險(xiǎn)行業(yè)的偏見和保險(xiǎn)行業(yè)入門門檻較高，導(dǎo)致就職農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的人員偏少，特別是農(nóng)險(xiǎn)發(fā)生后的查勘員數(shù)量偏少，導(dǎo)致?lián)p失核定不及時(shí)，服務(wù)質(zhì)量更是很難保障。特別在臺風(fēng)、洪澇等巨災(zāi)發(fā)生后，保險(xiǎn)公司無法做到分戶查勘定損，普遍采用抽樣調(diào)查的方式，或者根據(jù)種糧大戶和行政村來勘定災(zāi)害面積和損失程度；由于保險(xiǎn)公司人手短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和農(nóng)村合作社承擔(dān)了投保數(shù)量統(tǒng)計(jì)、農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收取、查勘定損等工作，人保公司將農(nóng)險(xiǎn)賠款支付給基層政府或村委會，再由基層政府負(fù)責(zé)將賠款分發(fā)到戶。同時(shí)，保險(xiǎn)公司承保業(yè)務(wù)幾乎主要依靠自身的業(yè)務(wù)人員，基層政府、農(nóng)村合作社和村委也會承擔(dān)保險(xiǎn)中介的功能，但基層組織不獲取傭金，只根據(jù)上級紅頭文件開展工作，政府組織對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳積極性不高，個別小散遠(yuǎn)農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識缺失。

2.3農(nóng)戶的困境2.3.1信息缺失農(nóng)戶和保險(xiǎn)公司二者之間存在信息不對等，分散經(jīng)營的農(nóng)戶在保單簽約和損失理賠的談判中處于弱勢地位，加之農(nóng)戶自我保護(hù)意識缺失，在簽訂保單和災(zāi)后理賠過程中，經(jīng)常處于弱勢和被動接受地位而遭受損失。2.3.2意識淡薄受歷史原因，農(nóng)戶受教育年限普遍較低和農(nóng)村保險(xiǎn)扶貧工作起步較晚、各項(xiàng)工作制度建設(shè)不健全，不少農(nóng)戶對風(fēng)險(xiǎn)缺乏一個清晰的認(rèn)識，不了解風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)對抗，對保險(xiǎn)功能認(rèn)識存在偏差，內(nèi)心常常存在僥幸，以為可以逃避風(fēng)險(xiǎn)損失。譬如，有的農(nóng)戶只關(guān)注眼前既得利益，參加保險(xiǎn)后連續(xù)幾年無自然災(zāi)損，就認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上大吃虧，不再參與投保；有些農(nóng)戶認(rèn)為種田是靠天吃飯，是否參保都行，對風(fēng)險(xiǎn)損失較低的險(xiǎn)種不愿意參保，對風(fēng)險(xiǎn)損失較高的險(xiǎn)種，往往因保費(fèi)過高而負(fù)擔(dān)不起；加上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳不夠，中介工作由村政府承擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)戶把支付保費(fèi)作為額外負(fù)擔(dān)，甚至被認(rèn)為是“亂收費(fèi)”。2.3.3替代手段多，存在“搭便車”行為浙江省土地基本上是按戶均分承包，分布零散，且人均土地面積較低，由于農(nóng)資成本逐年上升、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動頻繁等原因使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的利益逐漸下降，農(nóng)業(yè)收益在家庭收入中的占比不斷降低，即使遭遇自然災(zāi)害，對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營和家庭生活造成影響較小，完全可以由自行調(diào)劑解決。有的災(zāi)害發(fā)生后，由于賠款達(dá)不到心理額度，農(nóng)戶采用鬧訪等手段，政府為了息事寧人，只得與保險(xiǎn)公司進(jìn)行溝通，雖然政府和保險(xiǎn)公司的讓步和妥協(xié)使鬧訪的農(nóng)戶損失得到了最大程度的保障，但是卻造成其他遭受災(zāi)害后按正常流程保險(xiǎn)理賠的農(nóng)戶在下一次碰到災(zāi)害后，可能采取類似的手段提報(bào)保險(xiǎn)賠付，這也是對現(xiàn)有政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的重大挑戰(zhàn)。

3意見建議

3.1健全重大災(zāi)害防御機(jī)制保險(xiǎn)公司應(yīng)提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識，正對自然風(fēng)險(xiǎn)的特殊性設(shè)計(jì)行之有效的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。險(xiǎn)公司勘察定損、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控人員通常掌握一定防災(zāi)減損專業(yè)知識，可鼓勵保險(xiǎn)公司員工參與防災(zāi)減損工作，使保險(xiǎn)公司成為防災(zāi)減損體系的重要組成部分。

3.2加大財(cái)政支持力度浙江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營采取商業(yè)化經(jīng)營與政府適當(dāng)補(bǔ)貼的模式，共保體公司的基本目標(biāo)定位為營利。政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管中必須對保險(xiǎn)公司作為商業(yè)機(jī)構(gòu)的“內(nèi)生逐利”本質(zhì)給予尊重,在引導(dǎo)保險(xiǎn)公司發(fā)揮社會責(zé)任的同時(shí),給予保險(xiǎn)公司對利益的尊重。政府應(yīng)在保險(xiǎn)公司稅收、再保險(xiǎn)、巨災(zāi)補(bǔ)貼等方面給予優(yōu)惠制度，以保障保險(xiǎn)公司的經(jīng)營安全，特別是保障商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有效參與農(nóng)村保險(xiǎn)扶貧與獲得合理利益。從制度上保障保險(xiǎn)公司“獲利”的可能性,減少政府行政插手，完善對保險(xiǎn)公司的報(bào)酬激勵。

3.3加快開發(fā)特色農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品貧困地區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)、文化等外部因素發(fā)展程度各不相同，許多農(nóng)村發(fā)展比較落后，保險(xiǎn)公司必須根據(jù)實(shí)際情況開發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，確保開發(fā)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有實(shí)際可操作性，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的實(shí)際支付能力相符合。保險(xiǎn)公司要優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的收入情況、收入結(jié)構(gòu)以及當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力，增強(qiáng)農(nóng)村保險(xiǎn)險(xiǎn)種開發(fā)和自然風(fēng)險(xiǎn)防范設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保范圍，農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種開發(fā)可選擇不同類型的農(nóng)產(chǎn)品聯(lián)結(jié)投保，使不同類型的農(nóng)戶都有符合自身需求的保險(xiǎn)產(chǎn)品，使參保率得到有效地增長，保障農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對精準(zhǔn)扶貧政策產(chǎn)生積極和正面作用，促使國家扶貧工作更穩(wěn)定有序地開展。

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作者：戴銘 單位：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院