資源環境的負面作用及對策范文
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以經濟建設為中心，是黨的基本路線的基石。這一點沒有疑問，而且需要長期堅持。但這并不意味著各級黨組織和政府需要親歷親為，如公司那般投身經濟活動。更為本質的是要求黨和政府凝聚人民，改革和完善社會經濟制度，讓所有普通人以勞動創造富裕生活，以才智開拓錦繡前程。現有模式的缺陷，部分來源于上下一般粗的政府經濟責任。每一級政府都為經濟增長負責，都為財政收入操心。由此派生了幾個問題:其一是以GDP增長速度為導向的政績觀。盡管中央從未明確提出將GDP作為政績考核的主要指標，但縱觀各種區域績效考核體系，領導層績效考核體系，甚至媒體和學術界等社會輿論的評判標準，GDP在中國尤其是地方政府的政績考核體系中始終是一個舉足輕重的核心考量指標。一方面越往基層，政績考核的GDP導向性越強。在一些地區，縣級、鄉鎮政府幾乎每季度都要對下級考核，這種做法是普遍存在的。此類考核體系不僅將GDP作為核心考核指標，還將稅收、招商引資等情況也納入其中。有些地方甚至以簽署承諾書的形式，將指標層層分解下達，并落實到具體部門、人員，負責推進;另一方面，改革開放以來，中國所有正面的典型或經濟發展模式都是高速度的樣品。鮮有因高速度而受到批評者，也鮮有因低速度而獲得贊揚者。這些現象表明，中國其實已經形成了一種速度至上的政治氛圍。其二，現有的財稅體制迫使每一級政府都得為自身的生存與發展而打拼。財政收入多了，政府自己的日子好過，也能夠將更多資源用于民生領域和城市建設，從而創造更耀眼的政績。加之中國尚未建立真正意義上的公共財政體制，不透明之處頗多，由此給過度的公款消費、腐敗和亂作為留下空間。以上兩點派生出導致和加劇資源環境問題的政治現象。首先是GDP至上，許多地區對GDP的追求幾乎到了狂熱的地步。在最終消費和凈出口不能維持高速度的背景下，地方政府很容易轉向對投資的過度依賴。經濟存量越大，越依賴大項目以維持增長。由此形成了投資泡沫，進而拉動上游的鋼鐵、水泥、煤炭等高耗能、高耗材、高污染的相關產業。這是我國能源消費和污染增長的重大源頭。其次，地方之間的激烈競爭，造成嚴重的重復投資、產業同構和產能過剩。每個省都有號稱的“國家戰略”，每座城市都想成為中心城市、金融中心乃至“國際大都市”之類。這種競爭由于任期內出政績的欲望而火上澆油。由于急功近利，真正事關民族前途的研發、農田水利建設、草原修復、生態修復等重要領域難以獲得足夠的長期投入。最后，那些不適合發展工業的地區，如地處偏僻且缺乏資源優勢的邊緣地區或山區縣，以及鄉鎮街道和村兩級基層組織，也承擔推動GDP和財政創收的責任，是我國工業“散、小、低”的制度原因，也與污染企業的進入有著密切關系。由此還造成工業用地高度分散、效率低下、污染集中治理困難、政府環境監管成本過高等難題。
二、資源環境問題與經濟、政治、社會、文化問題的交叉滲透
更值得注意的是，中國當前的資源環境惡化并非一個孤立的問題，它已與經濟、社會、政治、文化等多領域問題交織在一起。資源環境問題若未能及時治理，則很容易隨著時間的累積和空間的擴散，致使環境質量持續惡化，極有可能導致嚴重危害，并向經濟、社會、政治、文化等各個領域溢出，交互作用，進而轉化為經濟發展的阻力、社會矛盾的源頭，以及政治生活中的麻煩。
1．資源環境約束增加經濟發展的不確定性
粗放的經濟增長模式對中國資源環境構成的巨大壓力已經不容質疑，而嚴峻的資源環境形勢也正在成為中國經濟發展的硬約束。近年來經濟增長遇到的阻力，主要來自三個方面:一是增長的動力，即依靠什么來拉動經濟持續高速增長。二是資源要素的供給，即能源、土地、勞動力和其他資源如何支撐未來經濟的高速增長，我們需要占用多少的土地、消耗多少的資源才能完成現代化。三是環境，包括環境和生態惡化對經濟增長造成的實際影響和發展成本的上升，民眾環境意識的覺醒以及全球環境變化對中國經濟發展造成的壓力。在城鎮化和擴大內需成為未來經濟增長動力的認知下，資源與環境約束趨緊將成為未來中國經濟發展不確定性的重要影響因素。資源環境因素對經濟增長的約束極為復雜。除了通常容易觀察到的環境污染導致的經濟損失，以及資源要素短缺導致的價格上漲外，還在許多方面阻礙著經濟的健康發展。首先，環境污染導致的健康損失會損害中國的人力資本。以大氣污染為例，世界銀行2007年的一份報告顯示，在1995年至2003年間因大氣污染而給中國帶來的健康損失以貨幣計算占全國GDP總量的4%～5%。美國麻省理工學院2011年的一項研究認為這個數字更高，能占到全國GDP總量的6%～9%。世界衛生組織2011年的《全球空氣質量報告》則指出，每年全世界約有200萬人死于空氣污染引發的疾病，其中大多數死者生活在發展中國家。如此高昂的污染健康損失，加劇了人們對環境污染的不滿和焦慮。因群眾對污染的警惕和抗拒而引發的日益廣泛的環保運動，甚至會阻礙合理的發展項目落地。所有這些均表明，“以人為本的發展”理念如果不能真正落實，發展本身會遇到越來越大的阻力。其次，因為資源環境問題的凸顯，發展的成本會不斷增大。耕地的減少和質量下降，會要求中國單位面積耕地有更大的要素投入，由此進一步導致面源污染的加劇和農產品成本的上升;水污染導致原水和制水成本的上升，甚至因污染需興建調水工程;空氣污染導致對我國能源結構和質量的要求提高。這一切都是需要成本的。事實上，我國當前GDP中越來越大的部分，已經屬于資源環境形勢惡化條件下的防御性開支。最后，中國存在并積累著數量龐大的生態赤字。經濟高速增長過程中以“先發展后治理”名義造成的生態環境破壞，無疑是一種提前大筆透支的行為。需要修復的十幾億畝退化草原、需要綜合整治的諸多水系、需要建設與完善的農田水利設施、需要治理的數十萬平方公里的受污染土地，以及有待恢復的大氣質量……還清所有這些債務，需要的是數十萬億元的投入，以及幾代人的努力。綜上所述，意味著我們GDP中很大一塊是被動應對環境污染和生態退化的產物，它們耗費資源，但并不實質性地增加社會總財富。資源環境問題越嚴重，這樣的模式越是吸收各種資金、人力和物力資源，從而阻礙我們將更多的資源投入到那些真正提升競爭力、增加真實財富、提高社會福利的領域。
2．資源與環境問題的政治性日益凸顯
中國對自然資源越來越高的國際依賴引發了“新殖民主義”的質疑，而在國際氣候博弈中，中國也在逐漸脫離發展中國家陣營。“中國氣候威脅論”、“中國資源威脅論”成為繼“中國人口威脅論”、“中國糧食威脅論”后新的國際話題。隨中國經濟影響力的不斷上升，伴隨大國身份而來的是國際社會對于中國在國際環境事務中承擔大國責任預期的不斷上升。可以預見，在未來的國際政治舞臺上，中國在資源與環境方面將承受越來越沉重的國際壓力。而在國內，資源環境的負面影響也在不斷發酵，其危害正在從隱性轉向顯性，從局部轉向整體。環境污染、生態退化對人民生活質量的威脅，正在轉化為對社會穩定和國家安全的威脅。而政府在環境信息公開上的滯后、在企業污染問題上的遮遮掩掩、在環境治理上的事倍功半等等，加劇了人們對于政府偏袒資本而無視乃至傷害公共利益的質疑，使得政府在環境領域的公信力不斷遭到削弱。這里要特別強調政府公信力的問題。公信力是一種極為寶貴的政治資源，而且與所有其他資源一樣具有動態性，可以發展，也可以削弱。黨和政府的公信力在抗擊各類重大災難時得到強化。每逢大地震這樣的重大災難，廣大人民群眾會堅定地團結在黨和政府的周圍。但在環境領域，政府的公信力則不斷遭到削弱。民眾對環保部門的環境監測數據，對環境治理資金的使用和成效，甚至對第三方的環評機構出具的環評報告，往往持質疑態度。其中的原因固然與信息不透明和缺乏公眾參與有關，但地方官員缺乏群眾意識、傲慢自大、麻木不仁、偏向污染企業，導致其言語失當、處置失衡，經常性地隱瞞真相、推卸責任、抵賴推諉，是更為重要的原因。環境事件發生后，“問而不責”、“高調問責，低調復出”的現象更是讓政府公信力大打折扣。必須強調，在環境問題上，哪怕僅僅是一個基層的官員，如果出現上述問題，在公眾的心目中，遭受損害的也是黨和政府的威信。這種不信任感蔓延到一定范圍、累積到一定程度，必然會導致社會運行和治理成本的上升。
3．環境公平問題危及社會穩定
近年來，由環境污染問題引發的社會矛盾頻發，相關的群體性事件此起彼伏。由于生產力布局混亂，環境準入門檻過低和監管不力，污染企業引發的廠群沖突已頗為常見;城市化過程中各類具有環境負面影響的市政設施，如垃圾填埋場、焚燒廠、機場等的布局也不斷引發各類規模不等的社會矛盾;而經濟社會發展過程中累積下來的環境問題的爆發，如大氣污染引發的霧霾天氣、水體和土壤污染帶來的飲用水和食品安全風險等都成為全社會關注的焦點，并在持續拷問政府的執政能力。因環境問題引發的社會矛盾爆炸性增長局面，凸顯了中國當前環境領域的社會不公平現象。在長期的經濟快速增長過程中，社會公共資源的配置發生了扭曲:一方面是對環境領域投入不足，另一方面是不同地區與不同群體在享受環境服務、環境資源和承擔環境風險方面存在嚴重的不均衡現象。并且環境不公平問題與社會、經濟不公平問題疊加在一起，導致處于社會底層的弱勢群體受損范圍和程度不斷加劇。中國環境領域的公平問題與發達國家存在顯著的差異:中國是人口眾多的發展中大國，正處于多重轉型期，環境公平問題與社會、經濟公平等問題交織在一起;考慮環境公平的同時還需要兼顧效率。因此相比于發達國家，環境公平問題涉及多個方面的權衡，其產生的原因、表現及后果更為復雜。首先是發展權與環境權孰輕孰重。環境公平一般與經濟發展相聯系，貫穿環境問題始終。社會經濟發展固然重要，但如果發展的代價是生態環境質量受損，又該如何取舍?這是個老大難的現實問題。當某個群體或個體既是發展受益主體，又是環境權益受損主體時，尚難以做出抉擇。而當發展受益主體與環境權益受損主體不一致時，利益的天平更是難以保證不偏不倚，由此就引發了另一對需要權衡的關系。值得注意的是，在許多環境不公平案例中，環境權益的受害者一開始往往都處于絕對的弱勢，但當受害程度或受害者情緒累積到一定程度，又缺乏訴求途徑，就可能自發集結，給政府施加壓力，甚至產生過激行為。近些年越來越多的群體性環境沖突事件，將政府聚焦在處理環境公平問題的社會關注之下。此外，還需注意到一點，即“沉默的大多數人”與“被彰顯的精英立場”。這屬于環境權益受損者內部的不公平現象。不同群體的環境偏好是不一樣的，對同一種環境損害的評價尺度和承受能力也是不同的。在環境保護設施空間配置、環境補償政策方案選擇、環境公共服務和資源供給等具體問題上，需要認真研究如何打破少數人代表多數人的利益格局，如何權衡不同社會階層群體的環境意愿。應該承認，伴隨著公眾生活水平的提高、環境意識的覺醒、信息化手段的普及，涉及環境公平正義問題的社會矛盾可能會愈演愈烈。如果沒有有效的疏導解決機制，很有可能成為各類不穩定因素的誘發器、傳導器和放大器。
4．環境與生態危機折射價值危機
消費主義盛行是當代資源與環境危機的主要根源，其背后蘊含著經濟增長邏輯，即通過誘導和刺激人們多消費來加速從生產到消費的周期循環，從而不斷擴大再生產，促進經濟的增長。而在增長的名義下，廣告和生產者的營銷機制均在誘導消費者去消費更多的物品。精英們整天津津樂道的是豪華和奢侈，以此為社會發展方向或“世界一流”。更為深刻的影響是，在一個崇尚消費主義的社會，人們的生產和生活方式會日益變得與資源環境相敵對。消費正在替代工作成為人們獲得社會地位、社會尊重，甚至實現自我價值的主要渠道。“以成敗論英雄，以金錢論成敗”，經濟增長成為衡量社會進步的標準，經濟價值成為衡量價值的唯一尺度，而包括環境價值在內的非經濟價值則被邊緣化。這種邊緣化不僅表現為對環境價值的忽視，而且表現為試圖將環境價值等非經濟價值量化為經濟價值。事實上，這種量化本身就是對非經濟價值的摧毀，并將最終導致社會價值體系的潰敗，而社會價值體系的潰敗又會進一步加劇資源與環境危機。因此，當前中國的環境與生態危機實際上反映了整個社會的價值危機。
三、轉型期資源環境問題的應對策略
1．對發展目標的反思
一切資源與環境問題本質上都是發展問題，包括發展目標和發展路徑的缺陷。在傳統發展模式中，經濟發展被等同于經濟增長，增長的最有力尺度是經濟規模的擴張。為保證這種規模上的擴張，企業必須鼓動消費，政府必須鼓勵企業的擴張。預算赤字成為政府的正當行為，而赤字的確定往往又是建立在假定未來經濟增長的基礎之上。這樣的循環使一個社會對增長上癮，其背后是能源和物質資源的投入不斷增加，資源環境問題不斷加劇。可以說，在特定的發展階段，將經濟增長等同于發展具有一定的合理性，但是發展包含著遠遠超越經濟增長的使命。一個國家，尤其是像中國這樣的發展中大國，經濟總量的擴張是重要的，但不是唯一重要的。在發展中更重要的是消除貧困;讓全體國民的福利水平、生活質量和知識技能不斷提高，享受全面的良好的社會保障、公共服務和生態環境;讓社會整體地實現從傳統農業社會向現代公民社會的轉型。誠然，上述目標的實現需要依賴經濟的增長，但是經濟的增長并不意味著上述目標的實現。中國的經濟規模已經達到全球第二。應該勇于承認一個事實，那就是通過這么多年來的發展，我國已經積聚起巨大的社會財富，我們有能力承擔那些基本使命。之所以在相關領域欠了賬，只是因為發展成果被不當配置。而用增長來醫治增長帶來的問題，只會被增長本身所吞噬，甚至可能使我們更加偏離發展目標。如果不正視和解決這一問題，利益主體化的各級政府依然會繼續依賴粗放的增長方式以追求盡可能高的速度，從而使資源節約和環境保護成為一句空話。而要扭轉這種局面，就必須從制度上加以改變:不同地域、不同層級的政府，其工作重心和職責應該有所區分。發展經濟的責任，不應層層分解地落在每一層級的政府身上，鄉、鎮、街道等基層政府應從完成GDP指標的任務壓力和利益漩渦中解脫出來，并將工作重心轉移到更好地服務社會上來。首先，財稅體制的改革，應重點從協調與統一地方財權和事權、改變基層政府的財稅收入來源這兩方面入手。一方面，基層財政收入與GDP脫鉤，能降低基層政府為了創收而投身地方經濟建設的沖動，并有利于統籌產業布局。另一方面，基層政府稅收收入以財產稅(不動產稅)為主體，能夠使政府致力于發展居民需要的區域性公共物品。其次，改變現有的被GDP綁架的政績考核體系，可以從三個方面入手:一是弱化GDP在考核體系中的分量，甚至逐步取消省以下GDP統計，轉為更加關注經濟在質的方面的增長，更多地關注人的福利和發展是否得到尊重，包括生態環境優化、公民權益保護、社會公平正義、公共物品供給等等;二是與政府職責相對應，對不同地區、級別的政府而言，其考核內容和標尺應該是有所差別的。越是低層級的政府，越應強化公共服務職能，淡化經濟發展職能;三是政績考核應在指標的選取、體系的構建和政績反饋等多個環節引入公共參與機制。
2．追求節儉的發展
中國尚未實現現代化，而資源環境約束卻日益趨緊，雖然技術進步使我們能夠以同樣的資源消耗獲得更多的財富，實現更多的享受，但在自由放任的市場條件下，由人類自身的貪婪決定，技術進步帶來的是更多的能源和物質消費，它不能使我們免除環境問題的困擾。因此中國必須走一條節儉的發展道路，這也是應對中國資源與環境問題的根本性戰略。于是，如何處理資源節約與擴大內需或者說保持強勁的增長動力之間的關系，就成為必然面臨的難題。從理論上說，資源節約與擴大內需不是一對矛盾的概念。資源節約不是限制消費，而是優化資源配置的需求。擴大內需也不是擴大浪費，而是資源優化配置下需求規模的擴大和需求結構的優化。擴大內需解決的是經濟增長的長期動力問題，而資源節約關系的則是可持續發展的問題，兩者可以說具有相同的目標，具有一致性。但在實踐中，資源節約和擴大內需之間的矛盾突出的根本原因在于粗放的經濟增長方式導致發展效率低下，資源有效配置不足，即在現有的發展模式下，擴大內需不是在優化資源配置，而是在擴大資源的不合理配置，從而造成擴大內需與資源節約之間的沖突。我們追求的是以內需為主導的經濟增長，這一點毋庸置疑。但不能將內需簡單理解為老百姓掏腰包消費，甚至吃喝玩樂，更不應該因此倡導奢侈與豪華。能夠為我國帶來長遠發展動力的內需是人的發展。“以人為本的發展”的內涵包括提高民眾的福利水平，以此為發展的終極目標。但這并不意味著消費主義。對個人而言，其消費需求可以分為兩類:一類是基本需求，包括營養、教育、就業、醫療、住房、養老等生存性需求以及基本的政治需求。一類是享受性需求。對于一個現代社會而言，基本的非歧視的和全覆蓋的醫療服務、養老保障、教育和培訓機會，以及體面的工作和創業機會，這些才是社會目標和政府的基礎性使命。而奢侈和揮霍，如果對實現社會發展目標無礙，則可以視為一種不值得提倡但可以包容的市場行為。反過來，如有違社會公平正義，或有違環境生態道德，則應通過法制和社會公德力量予以抑制。另一方面，需求還可簡單分為物質性需求和非物質性需求。需求增長中的物質含量是高度可變的，在正確的引導和激勵作用下，人們可以通過消費較少的物質和能源增量，獲得盡可能大的福利。在增長至上、擴大規模的慣性思維下，過去的內需擴大具有明顯的消費主義傾向，而內需的結構性問題被長期掩蓋或者忽略了。隨著人的收入和財富的增長，鼓勵和引導消費者找到物質消費和非物質消費的平衡的政策以及相應的制度安排就顯得愈益重要。因此，在節儉的發展戰略下，需要強調福利作為測度進步的重要性，而不是僅僅依賴經濟測度的GDP，而內需的優化也是擴大內需的應有之義。追求節儉的發展，是為了通過優化資源配置，來保障公共財力向上述基礎性領域的充分投入，不斷擴大其覆蓋范圍，以滿足人的發展需求，進而為發展帶來持續動力。因此，節儉不再是一種由少數圣賢倡導的美德，而是效率與公平統一維度下的發展戰略，是制度驅動下生活的常態。我們需要遏制浪費、奢侈與揮霍，需要一種新的發展模式來破除增長主義之下資源節約與擴大內需之間的矛盾，在資源節約的規范下引導擴大內需的投入方向:一是投于健康的城市化;二是投于人力資本，以大幅度提高中國人力資本的積累水平;三是對國土資源的自然生產力進行系統、全面和大規模的投入，其目標是提高土地承載人口及其經濟活動的能力。通過對以上領域的投入來提升中國的核心競爭力和促進可持續發展。
3．“五位一體”的環境綜合治理模式
當前中國環境與生態總體趨于惡化的形勢已經相當嚴峻。以往該領域的研究大多針對既有的資源環境約束狀況給出治理對策。但環境與生態問題已不再是一個孤立問題，而是與經濟、社會、政治、文化等多領域的問題相互交織、作用。因此只有同時在這些領域正視環境保護和生態建設，在環境保護和生態建設過程中與其他的各個領域的建設相包容、相融合，即真正推進政治、經濟、社會、文化與生態建設“五位一體”，才能形成有效的環境綜合治理模式。具體來說，首先，需以經濟發展方式轉型來獲取資源與環境效益，以嚴格的資源環境保護制度來倒逼發展方式轉型;其次，應以深化經濟體制改革與政治體制改革來明確政府、市場、社會的職能邊界，理順資源與環境保護中三者的相互合作和制衡機制，釋放發展潛力，從而革除以資源環境破壞為增長代價的制度因素;第三，必須重塑政府在環保領域的公信力，通過落實環境信息公開、公眾參與、環境問責制度的建設，增強政府與社會的互信，保障環境公平正義;第四，需建立以社區為單元的家園保護機制，在最大程度上發揮社區組織的自治力量，協調和維護民眾環境利益，并緩解由環境事件引發的社會沖突;第五，應在健康的城市化進程中實現自然保護和農業用地的增長;第六，需要通過文化建設來豐富人們的價值體驗，探求中國人合理的生活方式，清除拜金主義的思想土壤，通過引導多元的價值追求而在發展與保護間保持平衡。總之，通過“五位一體”的建設，走出一條中國特色的資源節約、環境友好的可持續發展道路，不僅惠及國人，而且惠及世界，這應是中華民族偉大復興的真正追求。
4．撬動環境綜合治理的杠桿，落實公民環境權益
落實“五位一體”的環境綜合治理模式，是一項任重而道遠的長期工作，需要尋找合適的切入點。公民環境權益的落實與保障，涉及政治、經濟、社會、文化和生態建設等各個層面的協調，可以作為撬動環境綜合治理的杠桿。在目前階段，公民環境權益至少包含三方面的內容:一是環境知情權。只有信息公開，讓公民認識和了解相關問題，才能調動全社會的力量應對危機。政府對環境信息的壟斷帶來的結果必然是一切環境責任由政府承擔。而對環境信息遮遮掩掩，只能使政府陷入越不公開就越不能公開的窘境，并以政府公信力的逐步崩塌為代價。因此，環境信息公開制度的建立關乎公民切身利益，是保障其環境權益的基石，也關乎社會的公平和正義。它包括確立環境知情權的基本權利地位，明確環境信息公開的內容與范圍，優化環境信息公開的流程與公開的形式，是政府在環境領域公信力建設的重要抓手。二是環境參與權。公眾參與是推進環境質量整體改善的重要動力，環境參與權的確立能使公民和社會組織真正擁有參與環境政策制定、管理和治理的能力和渠道，實現公民環境責任與環境權利的統一。因此，環境公眾參與這種機制的建設應緊扣群眾關心的問題，打開群眾進入、參與環境決策制定和監督管理的大門，構建和疏通與群眾利益密切相關的環境參與渠道。三是環境救濟權。“無救濟無權利”，環境救濟權的意義在于，使公民在其環境權益遭受侵害時，能夠有效地利用行政程序和司法程序，請求保護和獲取補償，從而增加污染主體的違法成本。因此，構建有效的環境救濟機制，是公眾環境權益的最終保障。通過公民環境權益的落實，可以保障公民和社會組織真正成為與權力和資本相抗衡的力量，打破政府和企業對于粗放增長方式的慣性依賴，形成真正的倒逼機制，實現發展方式的轉型。（本文來自于《復旦學報.社會科學版》雜志。《復旦學報.社會科學版》雜志簡介詳見.）
作者：戴星翼董驍單位：復旦大學環境科學與工程系
