生物農(nóng)藥推廣法律調(diào)整機(jī)制研究范文

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一、我國(guó)依靠法律調(diào)整機(jī)制促進(jìn)生物農(nóng)藥推廣的背景

生物農(nóng)藥是未來(lái)農(nóng)藥領(lǐng)域的主流。《2012-2017全球生物農(nóng)藥市場(chǎng)趨勢(shì)與預(yù)測(cè)》指出，自2012至2017年五年間生物農(nóng)藥在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的增長(zhǎng)率為15.8%，2017年將達(dá)到32億美元左右。生物防治方法利用了生物及其代謝產(chǎn)物，通過干預(yù)有害群種的方式去除病蟲害，能大大降低農(nóng)藥殘留和環(huán)境污染。工信部日前對(duì)部分省區(qū)上報(bào)的17家新增農(nóng)藥企業(yè)的備案申請(qǐng)不予受理，基本上關(guān)閉了農(nóng)藥行業(yè)的準(zhǔn)入大門，傳統(tǒng)化學(xué)農(nóng)藥行業(yè)面臨轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的并購(gòu)重組也迫在眉睫，推廣生物農(nóng)藥是大勢(shì)所趨。這些都為建立健全生物農(nóng)藥推廣的法律機(jī)制提出了要求。

二、我國(guó)生物農(nóng)藥推廣法律調(diào)整機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)關(guān)于生物農(nóng)藥推廣的國(guó)家立法我國(guó)“無(wú)公害食品行動(dòng)計(jì)劃”的啟動(dòng)，為推廣生物農(nóng)藥提供了較好的立法環(huán)境。2015年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》首次在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面做出了嚴(yán)格規(guī)定，要求各級(jí)人民政府及有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行指導(dǎo)，使其依法科學(xué)種植養(yǎng)殖，合理施藥用肥，防止農(nóng)業(yè)面源污染，嚴(yán)禁將不符合農(nóng)用標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的有毒化學(xué)農(nóng)藥施入農(nóng)田。同時(shí)《中華人民共和國(guó)食品安全法》規(guī)定，國(guó)家通過建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)我國(guó)食品以及食品添加劑中物理性危害、生物性和化學(xué)性進(jìn)行權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在加入WTO之后，我國(guó)政府更加強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)藥殘留的控制和監(jiān)管，國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局參考國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定和修改了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)逐步走上了法制化的軌道。

（二）我國(guó)關(guān)于生物農(nóng)藥推廣的部門規(guī)章農(nóng)業(yè)部在法定職責(zé)范圍內(nèi)，嚴(yán)格農(nóng)藥使用標(biāo)準(zhǔn)，尤其對(duì)蔬果等鮮食農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留量，規(guī)定了嚴(yán)格的限量指標(biāo)。新標(biāo)準(zhǔn)明文規(guī)定在284類日常消費(fèi)食品中3650項(xiàng)農(nóng)藥殘留限量指標(biāo)，基本包括了常用農(nóng)藥，可操作性強(qiáng)。2015年，政府加強(qiáng)導(dǎo)向和扶植，擴(kuò)大了我國(guó)基層生物農(nóng)藥試點(diǎn)補(bǔ)貼力度和范圍，約17個(gè)省40個(gè)縣的果蔬及茶葉生產(chǎn)基地因此受益。

（三）我國(guó)關(guān)于農(nóng)藥管理權(quán)限的法律規(guī)定我國(guó)農(nóng)藥行業(yè)的主管政府部門是國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)部及國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，所屬行業(yè)自律組織為中國(guó)農(nóng)藥工業(yè)協(xié)會(huì)(CCPIA)和中國(guó)農(nóng)藥發(fā)展與應(yīng)用協(xié)會(huì)(CAPDA)。他們的具體分工是：行業(yè)主管部門依法律及產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行監(jiān)督管理與宏觀調(diào)控，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)政策的研究制定等。工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)農(nóng)藥生產(chǎn)核準(zhǔn)工作。農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)制定或參與制定農(nóng)藥安全使用、農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量及農(nóng)藥殘留的國(guó)家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家質(zhì)檢總局主要負(fù)責(zé)農(nóng)藥殘留及毒性檢測(cè)，各部門有機(jī)結(jié)合協(xié)調(diào)發(fā)展，形成我國(guó)特色的農(nóng)藥管理體系。

三、我國(guó)生物農(nóng)藥推廣法律機(jī)制中存在的問題

農(nóng)業(yè)部最近了到2020年化肥農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案。方案提出了在預(yù)防稻瘟病、滅蝗等方面大力推廣生物農(nóng)藥，擴(kuò)大生物農(nóng)藥政府補(bǔ)貼項(xiàng)目的范圍，這無(wú)疑是生物農(nóng)藥推廣的利好政策。實(shí)踐中我國(guó)生物農(nóng)藥的產(chǎn)值約30億，不到化學(xué)農(nóng)藥的十分之一，這與國(guó)家大力推廣生物農(nóng)藥的要求不相適應(yīng)。可見，我國(guó)雖然掌握了許多生物農(nóng)藥的關(guān)鍵技術(shù)，市場(chǎng)推廣空間也非常巨大，但由于缺乏相應(yīng)的法律保障環(huán)境，使政策的落實(shí)失去制度推動(dòng)。目前我國(guó)生物農(nóng)藥推廣中存在的問題主要體現(xiàn)在：

（一）我國(guó)生物農(nóng)藥推廣中制度性激勵(lì)措施薄弱，農(nóng)民應(yīng)用生物農(nóng)藥的積極性不高我國(guó)僅部分省市對(duì)生物農(nóng)藥推廣給予專門的政策和經(jīng)費(fèi)支持，大部分地區(qū)沒有制定相關(guān)激勵(lì)性政策，未在基層實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)，法律政策引導(dǎo)農(nóng)民使用生物農(nóng)藥的作用薄弱，對(duì)農(nóng)技人員、銷售人員積極推廣銷售生物農(nóng)藥也缺乏相應(yīng)激勵(lì)。生物農(nóng)藥的生態(tài)效益與長(zhǎng)期社會(huì)效益雖然明顯，但見效慢、使用過程復(fù)雜。在短期效益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民對(duì)生物農(nóng)藥缺乏應(yīng)有的積極性。國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求的匱乏導(dǎo)致生物農(nóng)藥生產(chǎn)商只能依靠出口支撐。農(nóng)民不愿使用，經(jīng)銷商不愿經(jīng)營(yíng)，使用和供銷市場(chǎng)無(wú)法形成良性循環(huán)。

（二）我國(guó)政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)技術(shù)強(qiáng)制推廣體系效率不高，缺乏制度保障與支持生物農(nóng)藥技術(shù)推廣體系的制度保障與支持方面也存在問題。我國(guó)在農(nóng)技推廣方面，依靠政府主導(dǎo)，基層農(nóng)技推廣體系有名無(wú)實(shí)，表現(xiàn)為職能定位不清效率較低。例如：縣鄉(xiāng)級(jí)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門，一般可以分為經(jīng)濟(jì)管理、畜牧獸醫(yī)、農(nóng)業(yè)機(jī)械、種植業(yè)、水產(chǎn)五類，每類技術(shù)推廣活動(dòng)只考慮完成任務(wù)，缺乏橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。生物農(nóng)藥的推廣中，不能因地制宜的從基層農(nóng)民的需求出發(fā)，缺乏對(duì)推廣效果的考核。自上而下的強(qiáng)制推廣容易因?yàn)楸O(jiān)督及執(zhí)行環(huán)節(jié)的懈怠無(wú)法落實(shí)，需要依靠法律制度對(duì)生物農(nóng)藥的推廣和使用進(jìn)行全程管理。與強(qiáng)制推廣機(jī)制相比，激勵(lì)性推廣體制尤其顯的薄弱，非政府推廣機(jī)構(gòu)不規(guī)范。在推廣制度空缺的環(huán)境下，只有通過法律機(jī)制的建立才能使我國(guó)生物農(nóng)藥推廣中的強(qiáng)制型促進(jìn)機(jī)制和激勵(lì)型促進(jìn)機(jī)制良好結(jié)合。法律促進(jìn)機(jī)制的建立使生物農(nóng)藥推廣的全過程有制度約束。參與推廣的政府管理部門、研究開發(fā)者、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、使用者等主體的決策和選擇行為有法可依，必將大大提高技術(shù)的推廣和政策的實(shí)施水平。

（三）我國(guó)農(nóng)藥使用和生產(chǎn)模式仍然落后，制度標(biāo)準(zhǔn)的建立不完善我國(guó)農(nóng)藥生產(chǎn)仍以蔬菜大棚為主，大棚種植中存在毒微環(huán)境，對(duì)有毒物質(zhì)的使用貫穿于大棚種植全過程。為打破蔬菜種植季節(jié)，必須大量使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜，這進(jìn)一步對(duì)植物賴以生存的土壤水體形成污染。比起發(fā)達(dá)國(guó)家，我們的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度不完善，缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程和控制的程序標(biāo)準(zhǔn)制度，農(nóng)藥生產(chǎn)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不足，也就不能依靠制度對(duì)農(nóng)藥使用進(jìn)行控制，落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整個(gè)過程無(wú)法形成有序的良性循環(huán)。

四、我國(guó)建立完善生物農(nóng)藥推廣法律調(diào)整機(jī)制的路徑

（一）健全我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)藥管理法律制度體系，是快速推廣生物農(nóng)藥的基礎(chǔ)1.建立完善國(guó)家立法和相關(guān)配套規(guī)定。針對(duì)生物農(nóng)藥的推廣與使用，應(yīng)在國(guó)家層面形成網(wǎng)狀的法制調(diào)整模式，使與生物農(nóng)藥相關(guān)的各方面立法相互關(guān)聯(lián)，不留死角。為促進(jìn)生物農(nóng)藥的技術(shù)進(jìn)步，結(jié)合專利法的相關(guān)規(guī)定，有必要增加對(duì)“生態(tài)知識(shí)產(chǎn)權(quán)”的專門認(rèn)定與保護(hù)，使生物農(nóng)藥的技術(shù)研發(fā)有良好的法制環(huán)境。從我國(guó)環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定出發(fā)，以農(nóng)業(yè)部牽頭的行業(yè)立法及以各省各地為主的地方性立法都應(yīng)跟上，使配套立法和相關(guān)措施及時(shí)出臺(tái)，將抽象的規(guī)則變?yōu)榫唧w的措施，促使國(guó)家層面的立法落到實(shí)處。結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況，制定統(tǒng)一的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的基本法也勢(shì)在必行，其中應(yīng)當(dāng)包括我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、各地生態(tài)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的細(xì)則，生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的檢測(cè)及認(rèn)定體系，這樣才能與世界環(huán)境組織的制度及要求接軌。2.加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)法律監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)違犯者的打擊力度。明確各執(zhí)法部門的責(zé)權(quán)利，根據(jù)法律規(guī)定及程序加大對(duì)違法使用農(nóng)藥，污染環(huán)境行為的監(jiān)督和處罰，可依照侵權(quán)責(zé)任來(lái)界定違法者的法律責(zé)任，可以啟動(dòng)環(huán)境污染的公益訴訟，讓更多的主體介入進(jìn)來(lái)。對(duì)那些造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境極大破壞的主體，可依刑法的條文直接追究其刑事責(zé)任。執(zhí)法部門還應(yīng)在基層推廣人員和農(nóng)民中普法，使其正確的理解生物農(nóng)藥的推廣意義，以創(chuàng)造良好的執(zhí)法監(jiān)督環(huán)境。同時(shí)引入對(duì)環(huán)境污染行為的第三方監(jiān)督，加大法制宣傳，以農(nóng)家書屋為平臺(tái)，開設(shè)“法律專柜”，提供各類關(guān)于農(nóng)藥使用的法律法規(guī)。聘請(qǐng)司法所、綜治辦工作人員定期到農(nóng)家書屋宣講涉及生物農(nóng)藥及其使用等方面的法律知識(shí)。

（二）建立生物農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的法律調(diào)整機(jī)制運(yùn)用法律調(diào)整生物農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，對(duì)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)主體的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查與管理。目前我國(guó)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可制度和農(nóng)藥進(jìn)出境監(jiān)管制度對(duì)農(nóng)藥企業(yè)的準(zhǔn)入門檻仍然偏低，尤其對(duì)高毒農(nóng)藥產(chǎn)品的限制使用制度也不完善。提高農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)登記門檻，加大農(nóng)藥企業(yè)的環(huán)保責(zé)任，提高其違章成本，有利于生物農(nóng)藥的推廣。其次，在法律框架下優(yōu)化整合農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)。小型農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的并購(gòu)和轉(zhuǎn)型勢(shì)在必然，在農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的整合過程中，充分結(jié)合公司法、企業(yè)破產(chǎn)法等有關(guān)主體制度的法律，對(duì)關(guān)系食品安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)制定單行條例。統(tǒng)籌考慮出臺(tái)和完善相關(guān)法律政策措施，通過合法有效的手段大力推進(jìn)生物農(nóng)藥的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)、引導(dǎo)農(nóng)藥行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。再次，建立生物農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)臺(tái)賬管理，有利于過程控制和監(jiān)督。

（三）建立生物農(nóng)藥使用過程中的法律調(diào)整機(jī)制法律規(guī)范的調(diào)整勢(shì)必對(duì)人與人之間所形成的社會(huì)關(guān)系發(fā)生影響，法律對(duì)農(nóng)戶的個(gè)體行為起到的指引作用，評(píng)價(jià)作用，預(yù)測(cè)作用，強(qiáng)制作用及教育作用。法律直接作用于主體使用生物農(nóng)藥的決策環(huán)節(jié)，在推廣生物農(nóng)藥的過程中不可忽略。應(yīng)當(dāng)通過法律措施與技術(shù)指標(biāo)的綜合運(yùn)用，控制農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中對(duì)有毒農(nóng)藥的使用，通過限制有毒化學(xué)農(nóng)藥的使用，促進(jìn)相關(guān)主體自覺的推廣和使用生物農(nóng)藥，達(dá)到農(nóng)產(chǎn)品無(wú)害控制的目的。這些法律制度主要表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行有效的標(biāo)志管理，確定農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)簽制度，健全綠色食品標(biāo)志規(guī)范，健全有機(jī)食品認(rèn)證制度，完善無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥使用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)藥的毒性、殘留、污染、混合使用等做出明確的規(guī)定，嚴(yán)格與之相配套的市場(chǎng)準(zhǔn)入、審批管理、

（四）從法律上規(guī)范非政府組織推廣機(jī)構(gòu)在生物農(nóng)藥推廣領(lǐng)域的準(zhǔn)入制度，為其創(chuàng)造良好的法制環(huán)境應(yīng)區(qū)分經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性技術(shù)推廣服務(wù)職能，在農(nóng)業(yè)推廣領(lǐng)域引入非政府組織，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)和管理。建立個(gè)人推廣、中介組織推廣、公司推廣并存的多樣化農(nóng)技推廣模式，善于運(yùn)用有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，鼓勵(lì)中介組織及公司等盈利性企業(yè)推廣生物農(nóng)藥，強(qiáng)調(diào)新技術(shù)和新方法的引進(jìn)和示范，依法保護(hù)生物農(nóng)藥推廣中各主體的利益。政府可以對(duì)非政府推廣機(jī)構(gòu)提供經(jīng)營(yíng)性技術(shù)服務(wù)，特別是在生物農(nóng)藥推廣項(xiàng)目的啟動(dòng)上給予資金扶持，促使其成立農(nóng)資連鎖總店專門經(jīng)營(yíng)生物農(nóng)藥，并在稅收方面予以優(yōu)惠。同時(shí)，繼續(xù)建設(shè)和完善政府主導(dǎo)的強(qiáng)制推廣，重視建立農(nóng)村公益性推廣服務(wù)，并由政府行政主管部門牽頭管理，形成從中央到鄉(xiāng)村的生物農(nóng)藥推廣體系。

總之，將生物農(nóng)藥的政策支持納入法制化軌道，是保證國(guó)內(nèi)支持政策連續(xù)性和有效性的前提。依靠法律的調(diào)整機(jī)制，通過規(guī)定權(quán)利義務(wù)的方式去規(guī)范各個(gè)主體的行為，強(qiáng)調(diào)生物農(nóng)藥推廣和使用中的過程控制和制度干預(yù)，分清職責(zé)及法律責(zé)任，將激勵(lì)政策的實(shí)施結(jié)果公開，接受社會(huì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)。依法提高政府支持補(bǔ)貼生物農(nóng)藥的效率，從中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)為主的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式出發(fā)，通過簡(jiǎn)便易行的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)各種組織資源利用率的最大化，最終建立可操作性的生物農(nóng)藥推廣支持法律體系。

作者：韓海 韓旭峰 單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院