農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制探討范文

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一、原因:農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管不力

騙取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼背后直接反映出的問題是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管存在問題，實(shí)踐中主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)保監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第4條規(guī)定，“國務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理”，明確了保監(jiān)會(huì)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管主體。中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，簡稱中國保監(jiān)會(huì)，是國務(wù)院直屬事業(yè)單位。依法監(jiān)管保險(xiǎn)公司的償付能力和市場行為;負(fù)責(zé)保險(xiǎn)保障基金的管理，監(jiān)管保險(xiǎn)保證金;根據(jù)法律和國家對保險(xiǎn)資金的運(yùn)用政策，制定有關(guān)規(guī)章制度，依法對保險(xiǎn)公司的資金運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)管，這是保監(jiān)會(huì)的重要職能之一。中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)內(nèi)設(shè)16個(gè)職能機(jī)構(gòu)和3個(gè)事業(yè)單位，并在全國各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市設(shè)有36個(gè)保監(jiān)局，在蘇州、煙臺、汕頭、溫州、唐山市設(shè)有5個(gè)保監(jiān)分局。市級以下就沒有設(shè)立保監(jiān)局派出機(jī)構(gòu)，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)主要集中在廣闊的農(nóng)村，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管必然會(huì)涉及到實(shí)地的調(diào)查，實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，同時(shí)，受制于監(jiān)管人員數(shù)量的問題，也無法滿足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的需求。

(二)保監(jiān)會(huì)對基層政府和村干部行為無從監(jiān)管根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第四條規(guī)定，“財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、民政等有關(guān)部門按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推進(jìn)、管理的相關(guān)工作?！鞭r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例賦予了政府各部門對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的協(xié)同推進(jìn)職責(zé)，規(guī)定了相關(guān)政府部門對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策支持，但沒有界定和約束政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的權(quán)力邊界，政府與公司的行為邊界并不清晰。實(shí)踐中，由于農(nóng)戶規(guī)模太小，全部由保險(xiǎn)人和投保農(nóng)戶(種田大戶除外)直接交易而沒有基層政府部門或者村委會(huì)的幫助幾乎是不可能完成的，否則，交易成本會(huì)很高。在這種條件下，個(gè)別政府部門或者政府官員借機(jī)從中尋求非法利益，最主要的表現(xiàn)是以各種手段套取財(cái)政補(bǔ)貼資金，包括本級政府補(bǔ)貼的資金。法律法規(guī)中已有的罰則幾乎全部針對保險(xiǎn)公司，對于政府的可能違規(guī)行為沒有任何相應(yīng)的罰則，產(chǎn)生了監(jiān)管“漏洞”，出現(xiàn)了監(jiān)管“真空”，基層干部或村干部和保險(xiǎn)公司勾結(jié)起來把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)成他們的“提款機(jī)”。

(三)事前防范不足和事中控制不力對于保險(xiǎn)公司騙取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的行為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例做出了具體的規(guī)定:第七條規(guī)定，農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織投保的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的屬于財(cái)政給予保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼范圍的，由財(cái)政部門按照規(guī)定給予保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門商國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門和保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定。第二十三條規(guī)定，保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼的取得和使用，應(yīng)當(dāng)遵守依照本條例第七條制定的具體辦法的規(guī)定。禁止以下列方式或者其他任何方式騙取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼:(一)虛構(gòu)或者虛增保險(xiǎn)標(biāo)的或者以同一保險(xiǎn)標(biāo)的進(jìn)行多次投保;(二)以虛假理賠、虛列費(fèi)用、虛假退保或者截留、挪用保險(xiǎn)金、挪用經(jīng)營費(fèi)用等方式?jīng)_銷投保人應(yīng)繳的保險(xiǎn)費(fèi)或者財(cái)政給予的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼。第三十條規(guī)定，違反本條例第二十三條規(guī)定，騙取保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼的，由財(cái)政部門依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的有關(guān)規(guī)定予以處理;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。在實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)看似嚴(yán)密，參加保險(xiǎn)的時(shí)候需要經(jīng)過兩級審核，個(gè)別地方還規(guī)定了需要進(jìn)行公示，理賠款也不經(jīng)過鄉(xiāng)村干部的手，直接打到農(nóng)民的糧食直補(bǔ)卡中。但在制度落實(shí)過程中，幾乎沒有完善的監(jiān)督措施，事前的防范措施和事中的監(jiān)督措施顯得乏力，條例中規(guī)定的懲戒措施我認(rèn)為是典型的事后監(jiān)督，也就是針對司法的個(gè)案來進(jìn)行監(jiān)督，這種事后監(jiān)督非常必要，能夠起到一定的警示和威懾作用，但是僅僅依靠事后監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，騙取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的行為已經(jīng)完成，資金的損失也已造成，追究及時(shí)的情況下還能追回一部分資金，但造成惡劣的社會(huì)影響難以消除。

二、對策:健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制

針對實(shí)踐中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管存在問題，我們應(yīng)從以下幾個(gè)方面努力，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制:

(一)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管思路在監(jiān)管思路上，應(yīng)由事后監(jiān)督為主向事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相互銜接、多措并舉轉(zhuǎn)變，著力構(gòu)建事前防范、事中控制、事后監(jiān)督三維一體的監(jiān)督模式。等到騙取保費(fèi)補(bǔ)貼的行為完成后才去行使職權(quán)，追究責(zé)任，會(huì)使工作處于被動(dòng)，造成的損失可能難以挽救。任何時(shí)候，事前主動(dòng)防范都比事后尋求監(jiān)督更有效。事前監(jiān)督防患于未然，通過事前介入，從源頭上把好法律、法規(guī)和政策關(guān)，提高決策的合法性和科學(xué)性，一旦發(fā)現(xiàn)問題可以及時(shí)督促糾正，可減少不必要的損失和不良影響。事中監(jiān)督是在活動(dòng)正在進(jìn)行的過程中介入，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并采取有效監(jiān)督措施，較好地實(shí)施監(jiān)督和整改。事中監(jiān)督在實(shí)施的過程中是有一定難度的，所以應(yīng)多方面收集信息，選好監(jiān)督時(shí)機(jī)、控制好監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。其實(shí)，不管是事前監(jiān)督、事中監(jiān)督及事后監(jiān)督，只是監(jiān)督的形式和角度的差異，求實(shí)效才是監(jiān)督工作的本質(zhì)要求。通過層層防范機(jī)制，使監(jiān)督工作逐步走向規(guī)范化、系統(tǒng)化，努力營造高水平、高效率的監(jiān)督體系。

(二)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法規(guī)體系《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的出臺，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)了有法可依，實(shí)施兩年來，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。但是實(shí)施的效果還有不盡如人意之處，比如《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第七條規(guī)定，農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織投保的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的屬于財(cái)政給予保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼范圍的，由財(cái)政部門按照規(guī)定給予保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門商國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門和保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定。目前能夠查閱到的仍是2007年出臺的《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例已實(shí)施兩年了，相配套的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼辦法仍未進(jìn)行完善。所以，筆者建議結(jié)合近兩年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)踐及存在的問題如騙取農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼的現(xiàn)象，在相關(guān)規(guī)章中規(guī)定完善的事前預(yù)防措施和事中控制措施，從法律層面進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。同時(shí)也要加快制定其他與《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》配套的部門規(guī)章，各級政府應(yīng)根據(jù)本地的農(nóng)業(yè)發(fā)展的特色和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)際情況，制定配套的規(guī)章制度，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各運(yùn)行機(jī)制的無縫對接。

(三)加強(qiáng)對基層政府和村組的監(jiān)管目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度建構(gòu)和運(yùn)行中，離不開政府各個(gè)部門的協(xié)同推進(jìn)，但利用公權(quán)力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的前提是必須遏制住懷有為自身利益而濫用權(quán)力的動(dòng)機(jī)。因此，必須嚴(yán)格界定政府尤其是基層政府和村委會(huì)在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的職責(zé)和權(quán)力。筆者認(rèn)為可以通過立法來進(jìn)行規(guī)制，有必要完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，明晰基層政府和村民委員會(huì)的職責(zé)，限制和約束基層政府和村民委員會(huì)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的權(quán)力。同時(shí)，政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際建立健全科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)制，明確監(jiān)管主體，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，對基層干部和村干部的行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，不再存有“監(jiān)管真空”地帶。

(四)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制一是需要健全管理機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例實(shí)施后，很多地方政府成立了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，簡稱農(nóng)險(xiǎn)辦。領(lǐng)導(dǎo)小組一般由當(dāng)?shù)刎?cái)政、農(nóng)委、畜牧、氣象等相關(guān)部門工作人員組成，主要負(fù)責(zé)該區(qū)域的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保、理賠工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作，如確定協(xié)保員、建立災(zāi)損查勘專家?guī)斓?。?shí)踐中，大部分的農(nóng)險(xiǎn)辦為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。但是也有些地方至今尚未成立農(nóng)險(xiǎn)辦類似機(jī)構(gòu)，有些地方雖然成立了農(nóng)險(xiǎn)辦但履行職責(zé)不到位，對投保、理賠等環(huán)節(jié)的審核監(jiān)管不力，是虛假投保、騙保等問題發(fā)生的重要原因之一，筆者建議健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)，并對其職責(zé)進(jìn)行明確的界定，以便于更好的指導(dǎo)和管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐。二是強(qiáng)化宣傳發(fā)動(dòng)。部分地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策宣傳不到位，部分農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這一新型的惠農(nóng)政策缺乏了解和關(guān)注，投保積極性不高，投保率低，客觀上為一些不法分子虛假投保、騙保提供了可乘之機(jī)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”范疇，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼就體現(xiàn)了公益性的特點(diǎn)，有必要積極的引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾合理利用此項(xiàng)制度有效降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。可根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)充分利用會(huì)議、板報(bào)、標(biāo)語、廣播、電視等宣傳媒體和發(fā)放宣傳材料、懸掛條幅等宣傳形式，使這項(xiàng)公益性惠農(nóng)政策人人皆知，落實(shí)到千家萬戶。確保政策宣講到基層、任務(wù)落實(shí)到基層、干部工作到基層、跟蹤服務(wù)到基層。三是規(guī)范查勘理賠程序。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的查勘定損工作應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》及當(dāng)?shù)氐呐涮滓?guī)章制度，明確成災(zāi)比率的認(rèn)定、理賠標(biāo)準(zhǔn)和理賠工作流程，同時(shí)對理賠工作的清冊公示、清冊上報(bào)和理賠款的打卡發(fā)放時(shí)間提出了具體要求，并在實(shí)踐中不折不扣執(zhí)行，使保險(xiǎn)金能夠及時(shí)足額發(fā)放到參保農(nóng)戶手中。

作者：潘勝蓮 單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)楚天學(xué)院商學(xué)院助教