產權制度改革下的集體土地論文2篇范文

本站小編為你精心準備了產權制度改革下的集體土地論文2篇參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

第一篇

一、集體土地產權制度改革的核心：所有權主體重塑

集體土地所有權的所有改革，諸如使用權轉讓、抵押、入股、出租，宅基地及其房產的轉讓等等權能的實現，均依賴于其主體對產權的行使，但現實是集體土地所有權的主體嚴重虛化、弱化。如前所述，集體土地在農民高級合作社時期，由于當時的農民高級合作社規模都不大，集體土地“公有度”不太高，所以該時期土地所有權歸其高級合作社也較明晰。進入時期后，國家對集體土地開始實行“三級所有，隊為基礎”的體制。由于時期的“公社”同時還代行最基層政府職能，這就使得在與生產大隊、生產隊的經濟關系上，衍生出、生產大隊、生產隊之間的準行政關系，反映在土地上自然衍生出上一級對下一級的土地擁有、調配關系。所以，該時期集體土地產權主體開始模糊，土地除了以生產隊為基礎進行耕作經營外，究竟是生產隊所有，還是生產大隊或所有，理論上、法律上很難界定。改革開放后，已漸進被鄉鎮政府取代而歸于消亡，生產大隊也已經被村委會取代而不復存在，生產隊在土地承包經營改革中也大多名存實亡，這時的集體土地所有權主體———“集體”究竟指何很難確定？甚至連農民自己都難以確定④。一些學者根據土地管理法、農村土地承包法、物權法等的規定，推定集體土地的所有權主體分別為鄉鎮、村和村民小組[6]。由于集體土地所有權主體的模糊變遷及其不明確，導致實踐中集體土地所有權的怠于行使、違規行使，進而導致集體土地之上的利益嚴重流失、內部蠶食和外部侵害，由此引發的群體上訪、爭斗、打砸搶事件頻頻發生。在“虛弱化”的所有權主體制度下，無論集體土地所有權制度改革的如何完美，都無法實現其制度設計的目標功能，使集體土地資源獲得最佳效率配置。實踐中集體土地產權的內部蠶食和外部侵害莫不是其所有權主體虛化之所致。所以，所有權主體重塑無疑是集體土地產權制度改革的核心。

集體土地所有權的主體雖然在字面上指向很明確，就是“集體”。然而，無論是我國根本大法的《憲法》還是作為土地基本法的《土地管理法》等所有規范土地的法律法規，均未在法條中清楚地界定“集體”的法律內涵，法律對集體土地產權主體界定的不清晰，導致集體土地所有權主體的“雙重”模糊化：一是土地所屬集體內部何種“組織體”為所有權人不明。例如，依《土地管理法》第10條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理?！比绱嗽谕恋厮鶎偌w內部，土地所有權主體究竟是“集體經濟組織”？還是“村民委員會”？抑或村民小組？這很難精準確定。二是土地縱向歸屬不清楚。即哪些土地歸鄉鎮集體所有？哪些歸村集體所有？哪些歸村民小組所有？這也很難從法律上把握。以至于“‘集體’這一概念在現實中找不到對應的載體，所謂的‘集體’在實際的運行中很難充分地發揮所有者職能。”[7]集體土地所有權的主體是其“集體”，是集體土地所有權制度的應有邏輯，這一制度固有邏輯已經被大眾廣為接受，無需重新另行設定，何況集體土地在高級合作社時期，其所有權主體是高級合作社十分明晰。所以，消除集體土地產權主體“虛化癥”，使集體土地產權主體回歸“實定化”，我們應該以中國集體土地法律制度建構的歷史理性，堅守集體土地產權主體是“集體”的制度邏輯，對集體土地所有權主體依民事主體之原理進行重塑再造，使之產權主體明晰。集體土地所有權主體明晰、實定化的一種思路是非法人團體的改造，其代表性觀點有三：一是“合有”模式，即集體土地所有權由組成集體的非法人團體全體成員承受，既不由個別成員承受，也不由團體組織承受，而是集體成員以自然人的特殊形式———群體形式享有所有權[8]；二是“集合共有模式”，即集體土地所有權由集體成員群體集合而成的共同體享有；三是“總有模式”，即借鑒日耳曼法村落共同體非法人共同狀態，使集體成員結合成不具有法人人格的共同體，以團體組成員的資格享有集體土地所有權。前兩種觀點的共同點是均認為集體土地產權是一種特殊形式的共同共有所有權形態，并不是一種獨立的所有權形式，本質上都是集體成員私人土地所有權，其與我國憲法確認的集體土地公有制不符，故不可行。第三種觀點的“總有權”雖與我國集體所有權有一定的相似性，但在團體與成員的關系上“水土不符”，所以也不適合我國集體土地所有權改造。集體土地所有權主體明晰、實定化的主流觀點是其所有權主體的法人制改造。將農民集體組織改造成法律意義上的完整法人，使其土地所有權形成一種符合民法科學的法人所有的單獨形態，是目前法律技術下的唯一可行選擇。首先，法人制改造具有歷史基礎，我國集體土地所有權歷史上是通過合作化運動產生的，而這種合作化創制又借鑒于前蘇聯合作社———集體農莊，所以對集體土地實施法人制改造實質是回歸之前的高級合作社法人形態，具有制度歷史基礎；其次，法人制改造具有現實基礎，我國集體組織在我國現實生活中大多具有法人形態，也均按獨立法人組織享有權利與承擔義務，雖然不盡完善，但多年來得到了社會方方面面的普遍認可，所以，在此基礎上進一步完善制度設計、改進運行機制是最優現實選擇；其三，法人制改造有國際經驗可以借鑒，第二次世界大戰后，歐洲和拉丁美洲國家農村出現了合作化浪潮，其中的農村土地合作社非常適合我國農村土地集體所有權借鑒；其四，法人制改造符合作為公有制形式的集體制度的價值目標，因為集體土地“法人實定化”可以保障集體成員地位平等、公平自由地在實現其土地權益的基礎上，實現其生存權和發展權，這符合《憲法》的民主精神和底蘊。對集體土地所有權主體進行法人制改造獲得了越來越多的認可與贊成，但具體如何改造眾說紛紜，代表性的改造方案有下列四種：農村社區法人制[11]；自治法人制[12]；農業合作社法人制[13]；股份合作社法人制[14]。筆者認為，集體土地事關農民的生存權、發展權等基本人權，是農民幾千年來賴于安家生存的最基礎物質條件，對其進行法人制改造必須基于我國憲法的民主基礎，保障農民對其集體土地的公平自由權，這是集體土地所有權主體法人制改造的首要與底線原則；其次，集體土地所有權主體法人制改造重在行使土地所有權的法人機關構造及其運行機制的建設，因為我國集體土地所有權主體“虛弱化”的“病根”在于行使權利的“機關”的模糊，在于“機關”行使土地所有權的規則混亂、模糊、不清，在于“機關”行使土地所有權的機制不健全，這是導致鎮、村行政機關胡亂代行土地產權進而侵害農民土地權益的癥結所在。所以，我們認為，參照我國公司法中的相關成熟制度，以股份合作社法人形式改造集體土地所有權主體是較為可行、穩妥的路徑。

“特定民族的持久成功的制度建構，主要是內生的，是基于該民族本身的政治限制條件和特定時空的現實需求。”[15]以股份合作社法人形式改造集體土地所有權，其框架結構應遵循如下原則：首先必須堅持宜村則村、宜組則組，因地制宜地依農民自己的意愿，依法確定集體土地法人的邊界，劃定股份合作社法人的范圍，主要以“戶籍”為原則，將是否依賴土地的基本生存保障功能作為參考因素，明晰集體土地法人成員；其次，集體土地股份合作社原始股貫徹平等原則，實行集體土地法人成員“一人一股”；其三，必須堅持憲法民主原則，實行集體成員意思自治，由全體集體土地成員，借鑒公司法章程規定，參考村民自治章程，依照《村民委員會組織法》，制定自己的集體土地法人章程，即股份合作社章程；其四，社員大會是股份合作社法人的最高權力機關即法律上的意思機關，在村民委員會之外設定股份合作社法人的執行機關———理事會，理事長為股份合作社法人的法定代表人，同時另設監事會履行監督理事會及其代表人的監督職責。理事會和監事會成員由社員大會按社員股份選舉產生。如此構建可以有效避免鎮、村政府機構干預、代行土地合作社的土地所有權，侵害集體土地權益。

二、集體土地產權制度改革的重點：建設用地使用權

集體土地所有權改革涉及農地使用權轉讓、建設用地使用權、宅基地使用權等多個方面，因此，集體土地產權改革是多方面的綜合改革。但簡要回顧一下改革開放以來集體土地制度改革的情況，我們就會明確集體土地所有權改革的矛盾集中點、關鍵點在于集體建設用地使用權。改革開放以來我國對農用地的第一輪改革是對集體大統一經營管理的農用地實行家庭承包經營，此輪農用地經營方式的改革極大地解放了農村生產力，基本解決了我國13億人口的吃飯穿衣問題；第二輪改革是對行政權力滲入集體土地的低價強制收購農產品和農業稅的取消，此輪市場化改革進一步解放農村生產力，減輕了廣大農民負擔，激活了農業市場；第三輪改革是農用地承包經營的制度化完善，標志是《農村土地承包法》、《物權法》的出臺與實施，主要解決了土地承包、轉包、出租、抵押等土地流轉的法律保障完善問題。經過這三輪改革，盡管集體農用地產權還存在若干不足仍需繼續加以完善，但整體而言，農地產權架構已經形成“一種平衡各主體間利益關系，能充分實現農民集體土地所有權的有效形式”。新中國的宅基地自從私人所有轉為公有私用之后，特別是改革開放后，國家對其使用權給予了強力法律保護和嚴格的轉讓限制，所以從現實來看，除了轉讓收益權無法保障外，農民的宅基地使用權總體狀態良好，因此它不是此輪集體土地所有權改革的關鍵和焦點。

然而對于集體建設用地產權的規制，國家卻一直沒有出臺相關的法規，伴隨著我國工業化的進程，城鎮化也正在中華大地如火如荼地推進著，其中的建設用地在這一過程中的價值急劇陡升，農民翹首期盼通過土地市場流轉實現自己的建設用地價值，然而《土地管理法》、《物權法》等依然“冷凍”計劃經濟時代的集體建設用地的轉讓權能，以致“在土地資源配置體制市場化改革的過程中，集體建設用地使用權市場化流轉成為改革的盲區”。我國經濟社會發展一方面急需開放集體建設用地的流轉市場，另一方面卻嚴禁所有權人———農民集體轉讓建設用地，這導致了集體土地建設用地市場的無序、隱性發展，大量集體土地通過非征收方式變為經營性用地，尤其是“面對巨大的利益誘惑，城市周邊地區的農村開始將集體建設用地用于工業生產、商業開發，形成集體建設用地的‘灰色市場’”，小產權房市場愈演愈烈。與此同時，一些房地產投機商，通過“征收”的合法途徑，將自己的商業項目偽裝成公共利益用途，低價強征集體的建設用地，蠶食集體經濟組織的土地收益，而一些政府官員在集體土地征收的過程中，借機進行土地尋租，搞權錢交易。諸如此類的問題必然衍生的社會問題是城鄉矛盾膨脹、農民群體事件頻發。所以，建設用地使用權改革在整個集體土地所有權改革中最突出、最緊迫，是集體土地產權改革成功的關鍵。集體建設用地使用權的合理解決，能夠真正恢復和鋼化完整的集體土地所有權，解決土地征收制度存在的弊端，形成城鄉統一的建設用地市場，破解當前經濟社會發展面臨的一系列突出矛盾。

將集體建設用地確定為集體土地產權改革的關鍵點，符合十八屆三中全會的精神，《決定》強調，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。集體土地建設用地使用權在完整的集體土地所有權方向下的改革，其實質就是集體建設用地使用權合理的進入土地市場進行流轉交易。在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，實現國有土地和集體建設用地“同地、同權、同價”。具體就是：一是培育集體建設用地使用權流轉市場的主體；二是建立并規范農村集體土地使用權流轉市場體系，遵循“兩市分離、城鄉統一、國家調控”的思路來設計，即農地使用權市場和集體建設用地使用權市場相分離，國有土地市場和農村集體土地建設用地使用權市場相統一，國家通過稅收，法律等手段進行土地市場的宏觀調控；三是構建完善的集體土地建設用地使用權流轉市場運行機制，明確流轉的范圍、條件和程序，建立合理的土地收益分配機制，加強政府的監督管理，確立流轉的期限，可以參照國有土體有償使用期限制度，將用于住房的集體建設用地使用權期限確立為70年，將經營性集體建設用地使用權期限確立為50年，并發給集體建設用地使用權證，法定年限內的建設用地無論如何轉讓，不改變其集體所有權性質，法定使用年限屆滿后回歸原集體組織。通過以上的具體制度，旨在“積極引導集體建設用地的規范流轉，推進集體建設用地使用制度改革，建立有償、有期限、有流動的集體建設用地使用制度，建立與國有土地市場緊密銜接、統一管理的集體建設用地市場”。

三、集體土地產權制度改革的入口：宅基地使用權

明確了集體土地產權改革的方向、核心、重點，并不意味著集體土地產權改革就以此開啟大幕，集體土地產權改革是涉及數億農民生存、發展根本利益的一場新的革命，關系復雜、矛盾突出、路程艱難，先易后難、漸進式改革是成本低、成功率高的路徑，激進式的突變改革的高成本我們很難承受。依此思路，集體土地中的宅基地使用權是個較易的改革起點或突破口。之所以選擇宅基地使用權制度作為改革起點，是因為如下原因：一是宅基地屬于建設用地，宅基地使用權是集體土地產權改革重點———建設用地的組成部分。二是宅基地使用權已經歸屬集體組織單個成員（或家庭），宅基地使用權主體明確，無需解決集體土地所有權主體虛化、弱化問題即可啟動，只要改革制度就可以順利推進宅基地高效配置。三是宅基地使用權制度經過多年實踐，除主要“轉讓”制度尚付闕如外，保護制度相對健全，比較容易成功改革。四是宅基地使用權改革的目標———允許宅基地在不改變所有權性質前提下有限度自由轉讓，現實已經隱性特殊存在，即“因經濟利益驅動、農民與市民需求互補等原因，宅基地買賣、抵押、出租等形式的流轉已大量存在，形成了以自發流轉為特征的農民宅基地隱形市場”[19]。宅基地隱形市場的存在，使得宅基地及其上房產通過市場轉讓獲得巨大收益，對宅基地的需求形成巨大刺激，合法、不合法的宅基地取得、流轉使得“現行宅基地收回制度基本失效，并使得農村宅基地的使用長期處于增量供應狀態，存量盤活利用幾乎為零”。以至于全國遍地的海量“小產權房”的治理成為政府頭疼的“頑疾”。

五是宅基地隱性有償取得、轉讓、抵押的現實與宅基地法律制度嚴重脫節的矛盾亟待破解，“社會實踐發展的邏輯進路與解釋的既定法律制度并非合拍，日新月異的社會現實對宅基地使用權法律制度提出了拷問和嚴峻挑戰?！惫P者對宅基地使用權制度改革的框架構想是：一是鋼化宅基地使用權取得制度。我國可利用土地資源相對于13億人口而言十分缺乏，可利用耕地更是稀缺，而農民宅基地絕大多數又都位于可利用耕地之上，如果不“鋼化”宅基地嚴格取得制度，宅基地對耕地的蠶食將對18億畝耕地紅線形成極大風險，所以，在宅基地使用權取得制度上，要實行最嚴格取得制度，對現有宅基地要徹底清底排查，然后確權登記，明確權利主體，界定使用面積范圍，并發給權利證書。科學整理規劃現有宅基地，對多年閑置的宅基地、無確鑿證據證明私有的宅基地等要依法收歸集體所有。繼續推進宅基地使用權原始取得嚴格限于其集體成員的制度，嚴禁非集體組織成員原始取得宅基地使用權。因地制宜地嚴格確定宅基地使用標準，嚴把宅基地“供口”。二是實行宅基地階梯有償使用制度，對于標準內的宅基地實行低價有償使用，超出標準的宅基地實行階梯高價有償使用，嚴重超標的宅基地實行懲罰性有償使用，以有效遏制已經蔓延的超標準使用宅基地現象。三是實行宅基地有限制轉讓制度。宅基地是億萬農民千百年來的安身生存之地，宅基地轉讓制度必須保障農民的居住權，同時也必須受到基于國家和社會公共利益考慮的適度制約。為此，其上沒有建設設施的空閑宅基地只能在其集體組織內部成員之間進行有償轉讓；購買他人空閑宅基地的集體成員必須既有宅基地面積不達標，又有購入新宅基地后不超標；附有建筑物的宅基地轉讓必須房地產同時轉讓，同集體組織成員享有優先購買權；基于公共利益可以依法對宅基地實行有償征用。四是實行宅基地使用權有償轉讓制度，將宅基地隱性市場顯性合法化，利用市場機制盤活宅基地的合理使用，實現宅基地資源的優化配置。五是實行宅基地使用期限法定化，期限屆滿使用權原則上收回集體所有。集體給予成員的宅基地使用權帶有福利性，宅基地無期限使用會導致因家庭成員變動而在使用宅基地上的多寡不均，每隔一定期限給予收回調整有利于宅基地福利性使用的公平性，解決宅基地長期使用累計起來的一系列矛盾。六是制定集體土地利用總體規劃和實行土地用途政府管制。政府制定集體土地利用總體規劃和對集體土地用途實行管制，既要充分尊重所有權人即廣大農民的意愿，嚴禁強制、干預和非法侵害農民集體土地產權；又要科學規劃，使集體土地“物盡其用”、土地資源配置效率帕累托最優。宅基地的使用必須符合其土地利用規劃和政府對土地用途的管制。

宅基地使用權制度的成功改革，既可以為集體土地產權制度改革奠定農民意識、思想和心理基礎，消除農民對集體根深蒂固的思想不解放、無地恐懼、畏難和憂慮的思想屏障，又可以通過農民在宅基地改革中的受益為集體土地所有權主體的重塑改造提供動力，還可以為集體土地產權制度改革的難點、重點———集體建設用地使用權的改革開辟道路，累積經驗和增強改革信心。改革宅基地使用權制度是黨的十八屆三中全會的要求和任務，《決定》明確規定要保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度。上述分析可以勾勒出集體土地產權制度全面改革的路線圖：宅基地使用權制度改革是集體土地產權制度改革的第一步或突破口。宅基地使用權制度改革啟動后，可以適時啟動集體土地所有權主體的重塑改革，這是集體土地產權制度改革的第二步，也是集體土地產權制度改革的核心點。集體土地所有權主體的重塑改革基本完成后，適時開展經營性集體建設用地使用權的改革，這是集體土地產權改革的難點和重點，它的成功與否，決定著集體土地所有權整體改革的成敗。當然，集體土地產權制度改革事關億萬農民的生存與發展，牽涉面廣、改革難度大、矛盾交織復雜，也事關我國新一輪全面深化改革的成敗、進程和效果，所以各個階段的改革均須有相應的配套制度、改革舉措等予以保障。

四、集體土地產權制度改革的保障：配套措施

任何制度的改革都是對既有利益的重新分配，涉及眾多的利益主體，集體土地產權改革也不例外，即使合理的制度改革，也可能存在某些方面的短板，被部分利益主體所利用，因此，要使集體土地產權改革順利進行并取得公平合理的社會效果，就必須建立起一套相關的配套保障制度，使改革的陽光普照到每一個相關主體身上。

（一）構建和諧統一的集體土地制度體系集體土地產權改革是循序漸進式的綜合改革，包括宅基地制度、所有權主體制度、建設用地制度、農用地制度、地役權制度等等，這些集體土地制度的改革不能彼此割裂進行，而必須統一頂層制度設計，使之和諧統一，形成科學體系，只有這樣才能按照前述的思路與路徑，分層有環節地有序推進。構建和諧統一的科學集體土地制度體系是成功完成這輪集體土地制度改革的必備條件。

（二）完善農村社會保障體系集體土地產權改革對農民群體的利益觸動最為巨大，同時作為弱勢群體，其利益能否得到保障，是集體土地產權改革成敗的關鍵，因此建立完善的農村社會保障制度體系至關重要。完善的農村社會保障體系，首先依賴于農民幾千年來賴于安身生存的土地收益，要保障此輪集體土地制度改革的土地收益絕大部分歸于農民群體，但土地收益分配機制并不能解決所有的農民社會保障問題，這就要求國家在集體土地制度改革中，同步推進建立新型、完善的醫療衛生保障體系、基本養老保障體系以及社會保險體系等，以及城鎮化中因土地流轉而失去土地的農民的就業保障制度，并在子女教育問題上給予優惠政策，使其能夠在失去土地之后實現自身造血功能，基本生活得以保障。農民的社會保障資金可以由國家通過土地稅收獲取的資金，集體通過土地收益分配獲取的資金以及農民通過土地收益獲取的資金三者的匯聚構成，其目的是為征地農民和失地農民構建規范、合理、多元的保障機制。

（三）弱化土地征收制度《土地管理法》規定：為了公共利益需要，國家可以依照權限和程序征收集體土地所有權并給予合理補償。土地征收制度的本意和主旨是在社會公共利益確需使用集體土地時，國家不得以對集體土地所有權進行的一種收購，且收購實行等價補償，即以同等價值置換土地所有權。但是在土地征收實踐中，征收的范圍無限擴大，政府有關機構的利益，甚至純粹的個人或企業私有利益也偽裝成“公共利益”，進而以“征收”之名對集體土地蠶食，其結果是集體土地成為“征收”制度的“犧牲品”，農民的集體土地利益通過“征收”途徑被合法竊取。由于征收制度本身設計的原生性缺陷———“公共利益”邊界沒有界定或界定的模糊，以及征收制度實際運行的制度異化，結果使得土地征收制度背離了其設計初衷和價值目標。針對土地征收制度的異化及其危害，改進的取向應是完善制度設計，弱化其使用范圍，規范其運行機制：嚴格界定“公共利益”的內涵，縮小“公共利益”的范圍，明確“公共利益”用地目錄，規范“公共利益”征地程序。從而使土地征收制度的運行回歸其制度本意和主旨，保護集體土地所有權，避免政府多征、亂征集體土地，依法必須征收集體土地時，要按土地市場機制給予農民市場價補償，即“對非公益性用地則禁止采用國家強制的征收或征用方式，而應交由集體經濟組織和農民與用地單位自主自愿協調，由市場決定”。這樣就會打破國家對土地一級市場的壟斷，為集體建設用地使用權的市場化改革開辟空間和通道，真正發揮市場在集體土地資源配置中的作用。

（四）加強集體土地的國家監管和宏觀調控集體土地產權改革的目標之一是建立一個高效的土地流轉市場，但任何市場都有其自身不可克服的局限，改革過程中集體土地市場的建設，更易出現各種難于避免和預見的問題，因此，克服這些缺陷和問題就必須由國家即政府的加強監督管理和宏觀調控來解決。國家必須首先制定土地利用總體規劃，確定集體土地的地塊用途；然后監管集體土地利用規劃的實施，管制集體土地的用途；三要加強土地調查、土地評價和土地登記工作，做好監管和調控的基礎工作，共同構筑完善的監督管理機制。面對土地流轉帶來的巨大利益誘惑和耕地總量控制之間的矛盾，為防范農用地轉為集體建設用地，嚴守18億畝耕地總量控制紅線，政府應根據耕地保護的嚴峻形勢，還可考慮設計新的農地轉用審批制度，確保用途管制制度得到落實。

作者：南振興陳果南茜單位：石家莊經濟學院

第二篇

一、明確農民保障土地權益，界定清楚集體所有權的存在形態及權利界限

我國目前的農村土地集體所有權制度必須逐步將農村土地產權明確到農民人頭，實現土地最終所有權向農民的回歸價值法則，明確農民集體所有權的存在形態及權利界限，切實保障農民土地權益，給農民以土地生產的安全感，更好地實現農村土地的綜合效益。我國《憲法》第10條第2款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《憲法》規定了農村土地的集體所有性質，但對集體與農民的產權關系并未做出明確規定，這就導致了農村土地產權中的最終所有權指向模糊，使農村土地產權出現殘缺問題。農村土地所有權的明晰必須在法律上明確農民對土地的最終所有權。保障農民對集體土地進行監督的權利，集體土地的管理者只是人，農民可以依照民主程序行使其作為委托者的權利，而其行為必須接受農民的監督，必須向集體內部成員負責。

二、盤活農村土地流轉，提高土地經營效益

要想大力推進我國農村和諧社會建設步伐和農業經濟高速發展，就要實現集體土地產權交易市場化。集體土地和國有土地“同地、同價、同權”是2008年中共十七屆三中全會實行針對農用地提出的建立城鄉統一建設用地市場改革目標的宣傳口號。農村集體建設用地入市，逐步縮小政府行政征地的范圍，將來自宅基地置換后騰空出來的土地，用作工業用地和商業用地，農村集體公共設施和公益事業的用地，可以劃入土地使用權，原有經營性的農村土地流轉后，可以出讓、出租土地使用權，以此來吸引社會資本投資現代農業，大大提高土地經營效益。

三、做好農村土地確權登記頒證工作

黨的十七大《決定》明確提出，要搞好農村土地確權、登記、頒證工作。十七屆三中全會要求進一步加強土地承包經營權流轉的管理服務，確保農民土地承包關系長久不變的基礎性工作，也是建立健全土地承包經營權流轉市場的前提就是要培育農民土地承包經營權流轉市場，這就要求嚴格土地用途管制。確權登記頒證農村的三塊地，承包地、宅基地，農村集體建設用地，使農戶土地財產權的合法權益受法律保護。

四、改變現行額補償機制，打破政府利益驅動

要打破政府的利益驅動。在征地過程中，現行的補償標準對土地增值、預期收益等沒有充分考慮，僅僅是對土地的‘表面’價值的補償，最常見的是地方政府往往以低的價格從農民手中獲得農村建設用地，轉手后又用城市建設的市場價格高價售出，要想穩步推進農村集體建設用地流轉，就要合理規范農村集體土地增值收益分配機制，按照被征土地的未來價值，估算被征地農民應得的利益，并進行合理的補償。應當建立城鄉統一的建設用地市場，做到農村建設用地和城市建設用地同權，公平的保障農民在土地上的合法財產權利，規范農村集體建設用地使用和流轉，嚴禁方政府以地生財或以地套現，使得農民被動上樓，避免農地搭車入市，被城鎮化。應當依托市場，建立農村集體建設用地交易中心，構建土地收益分配機制，明確集體建設用地流轉過程中，增值收益用途，促使土地依法流轉。讓農民獲得土地級差收益，享受土地增值收益，最大限度地保障農民的長遠生計，以分享土地流通收益市場化的成果。同時要注意增加農民收入，不光要增加勞動性收入，還要考慮在法律上和政策上允許的前提下鼓勵農民以土地為資本參與農地市場化，將土地級差收益的一部分留給農民，讓農民切實得到實惠。還應當通過改善公共服務，完善社區基礎設施，賦予并依法保障農民受益權，實現土地收益的合理分配。

五、下大力氣帶動農村集體土走向產業化、規?；⒓s化經營道路

資本的社會積累、科學技術的進步、農林牧漁業的發展，要求農業產業發展走上更規范、更科學的道路。這就需要盤活農村土地資源，用土地規模經營推進農村產業結構的調整，合理發揮資源潛能，用現念知識來指導農業發展，促進勞動力、土地、技術和資金等生產要素的整合，解放生產力，激發農民的積極性，實現農業發展、農民增收的雙贏。

六、創新農村金融體系，解決融資難的問題

在中國當代農村，正規的金融信貸只能滿足約1/3的農村集體土地資金需求，其余需求要依賴民間非正規金融才能得以解決。金融服務的不對稱和嚴重滯后，成為制約農村集體土地經濟發展的重要因素，這就需要創新金融工具，解決農村發展的融資問題，充分體現金融政策對農村土地資本的積極影響。以資本為紐帶通過制度安排使土地資產實現資本化，克服狹隘地域性的個人局限，鼓勵民間資本進入，讓抵押、擔保、信托、貸款等金融工具通通活躍起來，豐富人與土地、人與人之間的全面依存、相互補充的和諧關系，使財富的分配能夠在不同階層的成員之間尋找平衡。八、結語上述文章是對中國農村集體的發展方向和總體思路做的一些探討和研習，如有不當之處，歡迎提出寶貴意見。

作者：吳春廣單位：上海中財期貨有限公司