礦山環境治理的保證金制度范文

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一、管理操作流程

在保證金制度籌劃、建立的同時，三廳也著手建立了省級及以上發證礦山保證金的管理體系。根據保證金的管理流程，初步確定了保證金的核定、開戶、存儲、工程驗收、返還等系統建設工作，并由銀行開發了保證金管理平臺，在省國土資源廳開通了財務專線，實現了數據化管理系統。通過該管理平臺，可實現保證金的核定、修正、查詢等功能，并可根據需要，選擇性地導出和統計有關數據。市、縣兩級發證礦山監管部門為市、縣相關部門，因保證金整體規模小，礦山企業存儲積極性不高，管理體系建設相對滯后。現將省級及以上發證礦山管理操作流程介紹如下：核定：由省國土資源廳將礦山基本信息錄入保證金管理平臺，系統根據礦山面積、礦種、開采方式等，自動計算礦山保證金的年均存儲額和總存儲額，生成并打印保證金存儲單。開戶和存儲：礦山企業根據保證金存儲單核定的額度，在中信銀行（省內各分行）存儲保證金。首次存儲保證金的，須持采礦許可證、營業執照、組織機構代碼等材料到銀行開戶后存儲。根據三廳與中信銀行磋商，存儲的保證金按一年期定期利息計算利息。工程驗收和保證金返還：礦山企業按照驗收辦法有關要求，完成治理恢復工程并提交驗收材料的，由三廳組織專家驗收。根據驗收結果（結論），返還相應額度的保證金。

二、保證金存儲現狀分析

（一）存儲現狀截至2013年底，經核定省級及以上發證礦山應存儲保證金總額9.40億元，已存儲保證金7.87億元，足額存儲率83.7%。總體存儲情況良好。截至2013年底，市、縣兩級發證礦山4729個，經核定應存儲保證金總額13.71億元，已存儲保證金0.76億元，存儲率5.5%。

（二）部分礦山不能足額存儲保證金的原因分析1.省級及以上發證礦山近年來，江西省國土資源廳每年會對未存儲保證金礦山開展了一次專項督查，了解礦山企業未及時存儲的原因，下發了督促存儲的通知。據初步了解，因近年礦業經濟不景氣，部分礦山企業（尤其是煤礦和鐵礦企業）經營困難，導致礦山企業資金緊張、虧損，甚至停產或歇業，是礦山未及時存儲保證金的主要原因。另外，也有少部分礦山企業以存儲標準偏高等理由，不愿意存儲保證金。2.市、縣發證礦山市、縣發證礦山保證金存儲率過低的原因很多，經調查，主要可以歸結于以下幾點：一是地方保證金管理系統建設滯后，導致保證金存儲工作滯后；二是近年來礦業經濟不景氣，很多礦山經營困難、停產關閉，不能及時存儲保證金；三是礦山多為中小型礦山，整體經濟規模小，普遍反應存儲標準過高，但地方無自主調整權，導致存儲率過低。

三、保證金制度目前存在的幾個問題

（一）立法依據有待完善《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》《財政部、國土資源部、環保總局關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》僅僅是政策層面上的指導文件，《礦產資源法》《水土保持法》《土地復墾條例》等分散的法律法規對礦山環境問題僅有原則性的規定，保證金制度目前尚缺乏系統的法律規定，針對性和操作性不強[6-8]。國土資源部出臺的《礦山地質環境保護規定》，彌補了《礦產資源法》等在礦產資源環境保護方面的不足。但《礦山地質環境保護規定》關于保證金的概念（礦山地質環境治理恢復保證金）限定在地質環境范疇，較為狹隘，保證金名稱與國務院及財政、國土資源和環保三部文件也不一致。江西省保證金名稱采用的是《財政部、國土資源部、環保總局關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》提法名稱（礦山環境保護與生態恢復保證金）。按概念來理解，礦山環境保護與生態恢復保證金涵蓋了礦山地質環境治理恢復保證金，《礦山地質環境保護規定》能不能作為江西省現有保證金制度的立法依據，有待商榷。另外，《礦山地質環境保護規定》是國土資源部單家部門規章，而江西省保證金制度則由財政、國土、環保三部門制定和監管，在管理權限上也不配套。《礦山地質環境保護規定》作為江西省保證金制度的立法依據似乎也不適合。

（二）管理體系難以統一基本按照發證權限分配保證金的管理權限，分為省級及以上發證、市級發證、縣級發證三級管理體系。三級管理體系相互獨立，各個市、縣的管理方式也不一致，導致全省保證金管理方式繁多，數據形式也各式各樣。因為沒有統一的管理方式和系統平臺，各級礦山存儲保證金的數據難以實現共享。

（三）核定方式存在瑕疵根據《暫行辦法》，保證金按年度存儲，年度存儲額根據礦區面積、開采方式等確定，保證金存儲總額是年度存儲額乘以采礦許可證剩余服務年限。這樣的核定方式存在一個問題，就是采礦許可證剩余服務年限和礦區面積差異大，會導致同類、同規模、同開采方式礦山保證金存儲總額相差很大。以小型煤礦為例，目前江西省有6萬噸/年及以下規模的煤礦559家，約占全省省級及以上發證礦山數量的45%。如，同為開采設計規模為6萬噸/年的煤礦，保證金存儲額低的可至1.9萬元/年，高的可達200余萬元/年，差額超過100倍。若再考慮服務年限差異，保證金存儲總額差距可能將進一步擴大，但礦山實施治理恢復的費用不會有如此大的差異。

（四）各類類似治理費用并行保證金與土地復墾費、水土流失防治與補償費、農林補償費等在功能上存在交叉重疊[9]。根據《暫行辦法》，保證金的用途定義是“預防因礦產資源開發引起的環境污染和生態破壞，恢復被破壞的生態環境功能，治理環境污染和礦山地質災害”，從用途定義上理解，土地復墾費、水土流失防治與補償費、農林補償費已經涵蓋在保證金功能范圍之內，甚至礦山企業的排污費也可以納入保證金的范疇。但實際情況是各種類似的費用并行，獨立存在。

（五）難以實施治理工程和驗收大部分《礦山地質環境保護與恢復治理方案》只是粗略的開展了地質環境調查、評價和預測，所部署的治理工程總體不具備操作性。另外，礦山地質環境保護、土地復墾、水土保持、環境保護等都有各自的方案（報告），有各自的驗收標準，即使對于同一項礦山治理恢復工程，治理措施、方式、結果都可能存在差異，以哪個方案（標準）驗收為準呢？各部門是否會認同其它部門已經驗收的工程呢？因礦山各類治理工程驗收尚未鋪開，因此矛盾還未集中暴露出來。

四、制度展望

根據《暫行辦法》現有修訂稿，主要修訂的內容也只是完善和鞏固現有制度，沒有轉折性的改變。至于適當的下調存儲標準，也是迫于各方面的壓力所做出的妥協。可以預見在未來幾年，江西省保證金制度積習所致，除完善立法問題外，應該不會有大的突破和創新。

（一）已經著手的完善立法工作為了解決保證金制度的立法依據問題，江西省國土資源廳在保證金制度實施之前就開始了立法前期的籌備工作，于2011年左右形成了《江西省礦山地質環境保護條例》（初稿），并列入省人大立法計劃。2014年，借修訂《江西省礦產資源開采管理條例》之機，根據省人大建議，取消《江西省礦山地質環境保護條例》的立法工作，在《江西省礦產資源開采管理條例》修訂稿中增加“礦山地質環境保護”（含保證金制度相關內容）專章。按照工作計劃，《江西省礦產資源開采管理條例》（修訂稿）擬于年內（2014年）正式報省人大通過后頒布實施。同時，2012年底以來，三廳就開始了《暫行辦法》的修訂工作。《暫行辦法》修訂工作多次征求地方監管部門、省屬礦業集團及有代表性的礦山企業的意見，并經修改完善，形成了《暫行辦法》修訂稿。根據近年保證金制度的實施情況、經驗總結及有關部門（企業）的意見和建議，《暫行辦法》修訂稿針對存儲標準進行了適當下調，同時對保證金的核定、返還等程序做出了進一步的明確和完善。待《江西省礦產資源開采管理條例》（修訂稿）頒布實施，完善立法依據后，《暫行辦法》也即可完成修訂工作。將保證金制度列入《江西省礦產資源開采管理條例》（修訂稿），似乎是完善了立法依據，但又產生了一個新問題。《江西省礦產資源開采管理條例》（修訂稿）增加的是“礦山地質環境保護”專章，不是“礦山環境保護”專章，以國土資源部門職能，也只能限定在“礦山地質環境保護”范疇。那么江西省保證金的名稱和定義是否也要相應調整，回歸到國土資源部《礦山地質環境保護規定》保證金的名稱和定義呢？條例修訂還未完成，該問題懸而未決。如果保證金名稱和定義限定到地質環境保護范疇，那么之前存儲的保證金如何監管、由誰監管，又如何使用？如果仍保留現有的名稱和定義，那么增加的應該是“礦山環境保護”專章，修訂工作也超出了國土資源部門職能，除財政、環保外，林業、農業、水利等部門是否也該參與修訂工作呢？目前的情況是這些部門均未參與《江西省礦產資源開采管理條例》的修訂工作。

（二）管理體系依然難以統一《江西省礦山環境治理和生態恢復保證金專戶資金監管辦法》規定，保證金的各級監管部門確定保證金存儲的銀行，已經為保證金管理體系的統一設置了障礙。省級及以上發證礦山管理體系較為完善，但確定的銀行地域分布十分受限，向市、縣發展和推廣的可能性小，保證金各級管理體系分立的基本格局難以改變。

（三）核定方式基本維持現狀保證金的核定方式在《暫行辦法》修訂稿中基本沿用現有的核定方式，除存儲標準適當下調外，影響核定的因素未變，計算方式未變。同類、同規模、同開采方式礦山保證金存儲總額相差很大的問題不會得到改善。

（四）各類類似治理費用難以協調合并監管部門早已意識到保證金與土地復墾費、水土流失防治與補償費、農林補償費等在功能上存在交叉重疊，但難以有所作為。這涉及到多個部門職能。除非共同的上級部門出面協調，財政、國土資源、環保部門難以完成協調工作。像保證金與土地復墾費同為國土資源部門監管，都未能實現合并，協調合并其它類似費用的難度可想而知。

（五）治理工程依然難以實施和驗收在編制費用有限、編制單位競爭激烈的條件下，《礦山地質環境保護與恢復治理方案》的編制，礦山企業和編制單位目的一致，就是方案盡快通過評審，拿到批文；對于評審專家而言，審查工作量大，但時間短，難以給出有效、適用的建議。因此《礦山地質環境保護與恢復治理方案》仍舊難以指導治理工程實施，不具備操作性。另外，礦山環境治理的工程驗收涉及地質環境保護、土地復墾、水土保持、環境保護等多個方案（報告），驗收內容、標準明顯有交叉和重疊。能否將涉及礦山環境治理的所有方案（報告）合并成一個方案（報告），規范和統一治理措施、方式及驗收標準？近期似乎也不可實現，原因同各類類似治理費用的難以協調合并。

五、結語

（一）存儲率不是制度實施效果保證金的存儲帶有一定的強制性，如不足額存儲，按《礦山地質環境保護規定》，主管部門可以不通過礦山企業的年度采礦活動報告（又稱年檢），這對礦山企業是一個較大的威懾。江西省省級及以上發證礦山保證金足額存儲率能達到83.7%，這么一個較高的水平，卡住年檢關，是一個至關重要的因素。較高的存儲率能說明保證金制度的實施效果嗎？顯然不能。具體落實的礦山治理恢復工程才是考核保證金制度最終實施效果的標準。另外，礦山企業實施治理恢復工程前，是不能提取保證金的，要工程驗收合格后方能申請返還一定的額度。也就是說，礦山企業仍需先期墊付治理恢復工程的資金。即使墊付資金完成了治理恢復工程，礦山企業還存在工程能否順利通過驗收、保證金能否順利返還的擔憂。多重因素之下，礦山企業對履行礦山治理恢復的義務顯然缺乏積極性。這與保證金制度設立的初衷也背道相馳。

（二）制度設立的深層機制保證金制度的設立機制，表面看是“用于保證礦山企業履行礦山環境治理和生態恢復義務”,從深層來看，則是基于監管部門對礦山企業履行礦山治理恢復義務的不信任。保證金制度的設立，沒有考慮礦山企業會自覺履行礦山治理恢復義務的可能，也沒有考慮從監管的角度出發，督促（或采取強制措施）礦山企業履行礦山治理恢復義務所能做出的努力。監管部門按最壞的結果（所有礦山企業完全不會履行礦山治理恢復義務），為維護公共環境（利益），按照“不低于基本治理恢復費用的原則確定”設立了保證金制度。導致的結果是，監管部門將因不信任和疏于監管的成本完全轉嫁給了礦山企業，礦山企業承擔了最壞結果所產生的所有負面經濟效應（存儲保證金）。一個政策的制定，往往偏向的是政策制定者的利益（或最小風險）。保證金制度在監管部門和礦山企業之間所體現的責任和利益是不對等的。監管部門加強監管、勇于承擔監管責任，將是保證金制度未來的方向。

（三）總結自2000年國土資源部第一次提出礦山環境恢復治理保證金的政策措施[10]，至今全國大部分省（市、區）對保證金制度進行了積極的探索和嘗試。因地域和認知的差異，關于保證金的名稱、定義及制度形式全國各異[8]，但制度的宗旨大抵是一致的，一些存在的問題和面臨的困境也是共性的。一個好的制度，應該是一個責任和利益并重的制度，是一個實施卓有成效的制度。按照這個標準，江西省的保證金制度還有很長的路要走。

作者：劉云 單位：江西省國土資源廳