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1.開展環境污染損害鑒定評估工作是應對環境挑戰的迫切需要
當前深圳正處于深度城市化、經濟社會發展的轉型期、資源能源環境矛盾的集中期,環境需求和壓力凸顯,新型環境問題不斷涌現,突發性環境污染事件已經進入頻發期,據不完全統計,2006-2012年間,由深圳市人居環境委員會牽頭處置的突發污染事件達到了40余起。如2006年龍大高速危險品翻車事件、2007年布吉河油污染事件、2008年龍崗河油污染事件、2009年下坪填埋場污泥坑管涌事件、2010年深圳水庫清淤船柴油泄漏事件、2012年深圳市空港油料有限公司油庫區油料泄漏突發事件等,對我市生態環境、人民健康及社會安全造成極大隱患。近年來,環境污染已成為廣泛關注的民生問題,社會各界對環境污染事件造成的損失問題更是高度關注。環境污染損害鑒定評估賠償難題將成為導致社會群體性事件暴發的誘因,影響政府公信力的重要因素。因此,開展環境污染損害鑒定評估,建立環境損害責任制度、建立健全環境損害評估管理制度已刻不容緩。
2.開展環境污染損害鑒定評估是優化環境行政管理方式的有效手段
污染事故涉及范圍廣、持續時間長,嚴重危害著公眾的人身財產安全和生態環境安全,現有的環境損害賠償制度遠不能滿足環境保護和及時賠償受害損失的需要。如2008年發生的龍崗河油污染事件,面臨責任如何認定,損失該怎樣鑒定,賠償該怎樣執行等一系列問題,污染者負擔原則又怎樣有效落實?開展環境污染損害鑒定評估工作,將污染修復與生態恢復費用納入環境損害賠償范圍,科學、合理確定損害賠償數額與行政罰款數額,建立以環境損害鑒定為技術支撐,以經濟手段和法律手段為主體的綜合環境監管制度,使環境行政處罰與污染者造成的實際環境損害、獲取的收益掛鉤,更有助于推動環境行政管理從粗放型向精細化轉變,有助于推動環境責任保險、綠色信貸、生態補償等環境經濟政策體系的創新,有助于加快環境風險防范、環境應急處置等環境行政管理水平的提升。
3.開展環境污染損害鑒定評估是維護合法環境權益的現實需要
隨著人們環境權益意識的日益增強,環境爭議問題越來越多,社會各界對環境污染損害鑒定評估的規范化管理投以了極大的關注,迫切需要建立科學、客觀的環境污染損害鑒定評估制度和機制。2013年6月《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》實施《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》,細化了對污染環境違法行為的認定,降低了污染傷害定罪條件,有力加大了對污染環境行為的打擊力度。在環境污染違法案件的處理中,依法、科學評估污染造成的人身傷害、經濟損失和資源損失,同時有效地評估和防范環境風險,為環境污染責任賠償依據,是保護污染受害者合法權益的重要前提。開展環境污染損害鑒定評估工作,研究建立環境污染損害鑒定評估技術規范和工作機制,可以為司法機關受理、審理和判決環境污染案件提供專業技術支持,建立健全職責明確、機制清晰、運轉順暢的環境司法工作體系,從而明確政府、企業和公眾各自應當承擔的法律責任,切實維護各方合法環境權益。
二、環境污染損害鑒定評估的發展現狀
1.國外實踐經驗
發達國家環境污染損害鑒定評估起步較早,并隨著實踐和認識的深入而逐漸成熟。美國早在上世紀20年代,就已經開始認識并控制污染損害的后果,開展了“自然資源損害評估”(簡稱:NR-DA);歐盟在吸收美國經驗的基礎上,自2004年起實行《歐盟環境責任指令》(簡稱:ELD);日本也建立了公害鑒定機制,并頒布了《公害糾紛處理法》。當前,在發達國家已經形成了制度較為完善、方法較為先進、程序較為成熟的環境污染損害鑒定評估體系,對石油泄漏、廢棄礦場修復、有機化學污染等多種案例進行了鑒定評估,對其環境公益權益保障、生態環境恢復以及環境司法體系完善起到了積極的作用。
2.國內發展現狀
國家環保部通過地方試點,持續推進環境污染損害鑒定評估相關技術、制度及程序等方面的研究,但由于我國環境污染損害鑒定評估工作開展較晚,環境損害評估制度體系在法律法規、技術導則和工作機制方面都面臨不足,沒有針對環境污染責任的系統立法。在國家首批7個試點省市中,重慶、昆明兩市在試點推行的過程中,形成了一些值得借鑒的有益經驗。昆明市早在2010年就先行先試,率先開展環境污染損害鑒定評估工作,2011年納入國家試點。近年來,昆明市推動建立了“環境保護執法聯席會議制度”,通過建立環境污染損害鑒定評估制度,初步形成了運用行政和司法手段“雙軌制”對環境違法案件進行查處的格局,有效遏制了跨流域、跨地域的環境污染事件。在機構設置和制度建設方面,昆明市依托市環科院成立了昆明市環境污染損害鑒定評估中心,評估中心獲云南省司法廳批準成立昆明環境污染損害司法鑒定中心,取得《司法鑒定許可證》及司法鑒定人執業資格證。昆明市政府成立了“昆明市環境公益訴訟救濟專項資金”,推動環境公益訴訟開展。自2009年開展首例環境公益訴訟案例以來,“鑒定評估中心”共處理案件17起,發出鑒定意見書14份。其中,《昆明市環境保護局訴昆明三農農牧、羊甫聯合牧業有限公司環境公益訴訟案》,是云南省首例環境公益訴訟案件,也是全國2011年度人民法院十大典型案件,被國內有關專家評為“開了行政機關提起環境民事公益訴訟的先河,開辟了讓排污單位承擔污染損害責任的一條新途徑。”重慶市依照國家環保部試點工作方案,成立專門機構。2012年依照“分工明確、各有側重、相互支撐”的思路,分別在市環科院、市環境監測中心和市環境工程評估中心成立了環境污染損害司法鑒定中心、環境污染損害鑒定技術中心和環境污染損害鑒定評估中心,分工合作,建立起內部的信息共享與聯動機制以及對外溝通協調機制。2012年4月,重慶市環境污染損害司法鑒定中心取得司法鑒定資質,市環科院25名高級專業技術人員也同時被批準在核準范圍內開展鑒定評估。重慶市渝北、萬州區法院也掛牌成立了環境保護審判庭。2012年重慶市環境污染損害鑒定評估中心完成了對非法向河流傾倒危險廢物等6個環境污染事件的損害鑒定評估工作,通過法庭審判形成了較大社會影響。
三、深圳開展環境污染損害鑒定評估面臨的主要問題
1.尚未建立專門的環境污染損害鑒定評估機構
環境事件處理處置中的鑒定評估工作機制沒有建立,也沒有專門的鑒定評估機構,更沒有針對鑒定評估活動的監管措施。
2.缺少可操作性環境污染損害鑒定評估方法和標準
目前,2011年國家環保部頒布的《環境污染損害數額計算推薦方法(第I版)》,是指導性的,可操作性不強,未結合具體環境污染特征,明確評估對象與內容,環境損害采用的標準主要是環評方面的標準,這類標準與環境污染損害鑒定評估的要求相差甚遠,環境損害評估對人體、生物和環境的短期、中長期影響的作用機理、損害情況等缺乏權威評價方法和標準,對環境污染對人體和環境的損害進行評估。
3.環境污染損害鑒定評估工作保障的缺失
首先,缺少開展環境污染損害鑒定評估的相關制度保障;其次,缺少技術保障,環境污染損害鑒定評估需要評估人員的專業技術水平和監測機構實施有效的應急監測,然而由于應急監測主要是根據環境污染事件的污染特征,對相應污染因子進行監測,這些污染因子往往不是監測機構的常規監測因子。需研究針對新型環境問題的監測技術和評估技術;最后,缺少經費保障。鑒定評估費用尚無收費標準,費用收取來源也尚未明確,再加上環境污染損害鑒定評估工作具有公益性,其工作性質及要求決定了損害鑒定評估工作實施過程中的成本相對較高。
4.環境污染損害評估不完善無法與現行司法制度的銜接
借鑒重慶、昆明兩市的鑒定評估工作經驗來看,即使環境損害鑒定評估機構和相關人員的資質已經得到了司法部門的認可,然而從具體案例來看,評估結果要作為有效的司法證據,往往難以完全達到司法部門的要求。主要體現在以下幾個方面:首先,鑒定評估過程的合法性。鑒定評估的應急監測必須適應從單純的環境監測到從事證據采集工作的轉變,工作人員資質、實施流程和操作規范等,都必須按照司法部門要求進行重新整合和規范;其次,鑒定評估方法的合法性。由于環境污染損害鑒定評估尤其是中長期影響的評估方法和相關規范在國家層面都尚未有權威的標準,評估結果自身的科學性、權威性相對不足;對違法行為與損害事實尤其是長期性、累積性損害之間的因果聯系的認定,難以達到司法機關的要求;最后,環境應急與留取證據的矛盾問題。環境污染應急要求及時對污染泄露進行應急處置,防止損害擴大化,而司法部門對犯罪證據的保留又有相應要求,這就要求鑒定評估必須及時、規范,及時收集證據并且收集的證據可以在法庭上被采納。
四、深圳推進環境污染損害鑒定評估工作的建議
1.推動環境損害鑒定評估機構的建設
結合我市實際,參照重慶、昆明等試點省市做法,現階段以環保系統內部的科研單位、監測機構等為依托,聯合組建專門的環境污染損害鑒定評估機構,明確其職責,接受政府相關部門、社會性及人民法院委托的環境損害評估鑒定任務。同時,按照司法鑒定資質的申請要求,開展專業技術人員司法培訓,在條件成熟時,向司法部門進行申請,對環境污染損害鑒定評估機構實施統一的司法鑒定資質管理,使評估中心成為具有我市和區域內環境損害評估和司法鑒定資質的權威單位。
2.加快推進環境損害賠償制度體系建設
根據國家試點要求,結合深圳實際,建立完整的環境損害賠償制度體系,應當包括以下方面:一是建立環境損害責任認定制度和環境損害鑒定制度,為環境損害賠償提供技術支持;二是建立環境公益訴訟制度,擴大環境損害追訴主體;三是全面推行環境污染責任保險制度,有效分擔和防控環境風險;四是探索建立環境損害賠償基金,實施對無法確認責任主體的環境損害社會救濟。同時加強與國家、省相關環保部門的工作銜接,建立環境污染損害鑒定評估上下聯動機制;加強與公檢法等司法機關的聯系協作,推動損害鑒定結論司法化進程。
3.開展環境污染損害相關技術規范和評估方法研究
融合國內外先進經驗,在國家環保部指導意見的基礎上,結合深圳特點,加快相關技術規范的研究和論證,構建一套科學的環境污染損害鑒定評估的工作程序、評估方式、認定原則、評估指標體系、方法標準和技術規范,形成完善的損害鑒定評估框架和工作機制。
4.做好相關環境污染案例損害鑒定評估
擴大典型案例范圍,通過實際案例評估,檢驗評估程序、評估方法、工作機制和制度的可行性、合理性,并逐步加以優化,摸索適宜合理、簡潔有效的具體操作程序和技術方法。收集匯總我市近年來新發生的環境污染事故和重大事件信息及環境損害評估數據,建立深圳市環境污染事故和事件及環境損害評估數據庫,并在此基礎上探索中長期環境污染損害的鑒定評估研究,夯實技術基礎。
作者:車秀珍王越袁博單位:深圳市環境科學研究院