城市公共空間環境管理情境下的良法觀范文

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摘要:在價值論視野中通過“惡法亦法”的辯論推導出良法的正義標準。正義的多面性決定了我們應在具體情境之中對其科學理解。中國城市公共空間環境管理領域的良法具有時間、空間、人物三元素融合的地緣性特征，其應體現民生為本和民權保障的法治精神。

關鍵詞:良法;城市公共空間;法治;正義

“法令者，民之命也，為治之本也。”［1］法是管理的前提，但是僅有法，而無良法，則可能適得其反地出現“法令滋彰，盜賊多有”［2］現象。良法在管理之中舉足輕重，因為“立善法于天下則天下治，立善法于一國則一國治，如其不能立法，而欲人人悅之，則日亦不足矣”［3］。中國城市公共空間環境需要管理，尤其是在城市化快速推進時期，現實中諸多問題能否得到較好解決，法之良莠首當其沖。

一、良法的辯論

從國家到地方層面都有市容管理之法，而且《國家衛生城市標準》中關于市容環境衛生項目明令禁止“三亂”，即禁止“亂寫亂畫亂貼”。春節期間，某地城管部門以“三亂”為名開展手撕臨街鋪面的春聯行動，社會輿論一片嘩然。臨街鋪面的春聯是否屬于“三亂”暫且不論。假設有規定明確說臨街鋪面的春聯屬于“三亂”，這樣的法是否應被執行?這使人不禁聯想到關于“納粹的惡法”［4］中的兩個經典案例，不論是案例中殺人的特務和告密的妻子，如果承認納粹之法，他們都將逃脫法律的制裁。二戰之后“惡法亦法”再次成為法哲學的一個爭論焦點問題。這一爭論起源于歷史久遠的古希臘。從“安提戈涅之問”到“蘇格拉底之死”，惡法是否可以叫做法律，成為當時人們的關心和討論的問題。近代工業革命成功后，社會的經濟條件發生了根本變化。人們的價值追求已不再停留在革命時期的空洞口號和滿足精神需求的自然權利理念之上，一種務實的心態和追求物質財富增長的欲望在當時的西方社會成為主導的力量。于是以邊沁為先驅，以奧斯丁為代表的分析法學派應運而生。奧斯丁繼承了邊沁的功利主義思想，并主張功利原則是檢驗法律的最終標準，正如其所言:“一個至高無上的政府的崇高的意圖或目的應該是最大可能地促進人類的幸福。”［5］雖然奧斯丁不否認法律受道德的影響，但是他堅持認為法與道德不存在必然聯系，法的性質不由道德的因素決定，即使一個法在道義上是邪惡的，但只要是主權者以適當的方式的，就是有效的，即“法的存在是一個問題。法的優劣，則是另外一個問題”［6］，由此明確提出了“惡法亦法”。這種觀點存在的客觀性在于，如果從自然法角度否認“惡法亦法”，固然符合社會道德心理需求，但是難免理論與實踐的麻煩，可能招致無政府主義和法律虛無主義的后果。

要在反抗惡法和保持社會秩序之間權衡一下，如果騷亂帶來的損失太大了，就應考慮維護惡法的法律秩序，畢竟“安定團結”是首要的價值。［7］這正所謂“法雖不善，猶愈于無法”［8］。惡法似乎有生存的空間。然而，臺灣學者楊仁壽認為“惡法”雖然名字讓人生厭，但惡法之所是法有其性質邊界，其一，必須為法律，亦即法“不善”程度尚未與正義相悖;其二，此種“惡法”須具法的目的性，在督促人類朝著“人類本質存在”之“共通善”或“正義”而發展。［9］因為任何立法，都必然會觸及道德，不是表現為對現有道德的維護，就是表現為對某種新道德的倡導，是否突破道德底線，乃是“良法”與“惡法”之間的一條“楚河漢界”。如果突破了社會道德底線，意味著非正式規則取代正式規則控制社會，這對于人類社會進步來說并不是一件好事。由此可見任何法都要符合正義原則，法學流派爭論的善惡之法是正義的標準而不是否定正義。法客觀存在價值判斷，即依據一定價值標準，法有良莠。即使現實中“無論多么強烈地主張人們應該合法服從國家和其制定的法律，但也總是難免會有一些法律變成惡法”［10］，但是對于良法的追求是人們的共識。何為良法?從史源上考察，“良法”作為一個明確的概念首先是古希臘思想家亞里士多德提出來的。［11］法治應包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。［12］亞里士多德在論述法治過程中引出良法。對于良法的界定，亞里士多德提出正義標準。他認為正義是具備善的道德品質，在研究正義和非正義時，必須考慮它實際上涉及哪些行動，它屬于哪一類正義，正義的另一極端是什么。［13］進而他認為正義是指人們實施的正當行動，和以正當的方式行事，并希望有正當的東西，正當的行動也是合法的、公正的，在這個意義上，法與正義完全是一致的，普遍的正義是完美的品質。［14］

古羅馬思想家西塞羅認為:“區別好的和不好的法律只能憑自然標準。我們遵循自然，不僅區分正義和非正義，而且區分高尚和丑惡。”［15］這個標準是客觀存在的，因為“大家的意志就是至高無上的秩序與律令;而這一普遍的、人格化了的律令，就是主權者……主權是不可分割的、不可轉讓的，而且它在本質上就存在于共同體的全體成員之中。”［16］在盧梭看來，代表“公意”的公共利益，是衡量法之良惡的基本標準。李龍在總結前人經驗的基礎上提出良法四個基本標準:價值合理性是良法的核心要素;規范合理性是良法的形式表征;體制合理性是良法的實體要件;程序合理性是良法的運行保障。［17］從古至今，正義是當之無愧的良法標準。然而正義就是“一張普洛透斯似的臉”［18］，如何具體鑒定，需要類型化的正義理解。“我們在建立我們這個國家時，曾經規定下一條總的原則，我想這條原則或者這一類的某條原則就是正義……在我們考察過了勇敢、節制和智慧之后，在我們城邦中剩下的就是正義這個品質了，就是這個能夠使勇敢、節制、智慧在這個城邦產生，并在它們產生以后一直保護著它們的這個品質了。”［19］柏拉圖認為正義是國家的基本原則，并且認為正義是美德中的美德。亞里士多德承認柏拉圖見解，不過他覺得這種整體美德也過于模糊，實在不易把握，所以他提出要討論整體美德中具體的、可以把握的、至關重要的那一部分，即歸屬政治機構和司法裁決的特殊范疇內的那部分正義。與普遍正義相對應，他稱這一部分正義為“特殊正義”。在此基礎上他又區分了“分配正義”與“矯正正義”，前者要求平等的人應被平等地對待，后者要求受害者受到平等的賠償。［20］羅爾斯進一步認為正義的首要問題是社會體制，是一種決定權利與義務內容的分配正義。［21］立法就是要解決如何界定與維護社會正義的過程，是追求正義的事業。［22］歷史證明只有良法才能實現正義，體現法的價值。

二、中國城市公共空間環境管理的良法

界定良法的正義體現不能脫離具體的情境。因為，規則是建立在情境基礎之上的，人類對行為的價值判斷依賴于情境因素，而良好的規則是平衡精確性與靈活性的藝術。［23］在城市公共空間環境管理領域，由于其復雜性，良法的界定并非易事，甚至要經過一段較長時間的檢驗。例如，就城市公共空間環境管理的規劃而言，歷史上的《西印度法》不能說當初構想不完美，然而時至今日在南美、中美，許多城市看上去幾乎是一模一樣。這其中的根源在于這部法忽略了城市的地貌以及位置，導致了城市的布局幾乎都是二維網格狀分布。［24］那么良法是否就此成為空中樓閣呢?實踐是解決問題的“源頭活水”，城市公共空間環境管理實踐特點表明了其立法的規律性。第一，管理對象廣，但其根本出發點是滿足公眾生存與發展的環境需求，所以，立法目的應充分地反映社情民意。第二，管理內容雜，但具有較強的地域性，所以，立法過程應結合實地情況具體問題具體分析。第三，管理方法多，但最終還是發揮人的作用。所以，立法規范應在法治框架下促進公民參與。概而言之，城市公共空間環境管理良法就是通過因時制宜、因地制宜、因人制宜立法，制定符合公共利益、當地情況的屬地管理之法。這樣的法具有時間、空間、人物三元素融合的地緣性特征。

(一)良法的時間元素

良法的時間元素是指法的制定時機相對成熟，具體而言是指法的制定應順應歷史發展的潮流。有城市管理者曾感嘆:“不管看到多少高樓大廈，名勝古跡，一個臟亂差的城中村就會損害首都的美好形象;不管上了多少項目，一條沒人管理的臭水溝就會凸顯發展的薄弱環節”［25］，公共空間環境是當前中國城市管理中的短板。在依法治國時代背景下，通過立法加強城市公共空間環境管理在中國當前快速城市化時期正當其時。城市公共空間環境管理立法不僅僅只是為了管理者一方的需要，更為重大的時代意義是為建設和諧社會打下法治基礎。當前關于“城管執法”新聞報道中“暴力抗法”與“暴力執法”數量旗鼓相當，這暴露出一個令人擔憂的現象，即當前“中國社會的暴力行為往往表現為毫無規則”［26］，群體守法意識不強帶來的一種戾氣消解了社會的和諧氛圍。法治就是化解這種戾氣的法寶。通過立法可以規范城管執法活動，樹立法律的權威，進而形成一種人人遵守社會秩序的法治文化。這種立法的前提是符合時展的特點。古人云:“刑新國用輕典，刑平國用中典，刑亂國用重典。”［27］從當前城市公共空間環境管理一些亂象背后看到國家整體法治秩序正在穩步發展，公民的守法意識普遍在增強，維護公民權利之聲日高。在現代民主法治社會，公民是城市的主人，加強城市公共空間環境管理并不是單純地增強執法力量，而是通過規范公權力的行使，激發更加活躍而有效的公民參與，形成“人民城市人民建，人民城市人民管”的良好社會氛圍。所以，城市公共空間環境管理應因時制宜圍繞權利為中心立法。

(二)良法的空間元素

良法的空間元素是指法的內容適合立法地的實際情況。法治先賢曾說“為某一國人民而制定的法律，應該是非常適合于該國的人民的;所以如果一個國家的法律竟能適合于另外一個國家的話，那只是非常湊巧的事。”［28］同樣針對一個特定城市的管理之法也該適應市情。城市千差萬別，城市公共空間環境管理的適用范圍、方法需要根據具體城市具體分析，立法，尤其是全國范圍內的立法切不可在各城市具體問題上采取“削足適履”般一刀切。例如，對于人行道非法停車問題，是不是一定要劃歸城管部門管轄，就需要根據實際情況決定。在深圳市，曾經出現這樣的“法律沖突”，將汽車違法停在人行道上，被交警部門“逮住”，罰款300元，而被城管部門鎖車，最少要罰款500元，處罰額度相差較大，讓許多市民有意見，為此2011年《深圳市人大常委會關于修改〈深圳經濟特區市容和環境衛生管理條例〉的決定》刪除了城管處罰違法停車條款，從此人行道違法停車由交警部門按《深圳經濟特區道路交通安全違法行為處罰條例》統一處罰。［29］2016年青島交警正式接替城管部門行使對人行道違法停車的管轄權，因為城管部門和交警部門不屬于一個系統，車輛是否通過年審不在城管部門職權范圍內，由交警部門負責，也就是說，不繳城管的罰單不影響車輛年審，市民不主動接受處理城管的罰單，城管管理停車并不理想。［30］城市公共空間環境管理與老百姓日常聯系緊密，其法治化過程應“尋求本土資源、注重本國的傳統”［31］，立法應該尊重所在城市地域的風俗習慣并合理吸收一些措施規定，這在民族自治區域城市公共空間環境管理立法中尤其需要注意。

(三)良法的人物元素

良法的人物元素是指法的目的以人為本，從實體規定到程序規定體現人文關懷。城市公共空間環境管理最終目的是實現城市環境適宜人居住，具有一種以人為本的社會屬性。其立法應重視“人和”，滿足人的需要，體現民主的人文本質。這里的“人和”指法治型和諧社會，在立法上的體現就是民主精神，具體表現在以下三方面。首先，公民參與立法。不可否認公民的受教育程度和參與能力在一定程度上確實會影響其制度化立法參與的水平和質量，但這決不是歧視性參與制度設計的法理基礎。［32］因為“社會成員要受多少教育才能符合實行民主的要求呢?對這一問題的回答取決于該社會面臨問題的性質與困難。只要該社會問題的性質大體上不超過所有成員理解的范圍，他們就有可能進行明智的參與”［33］。通過理性的表達方式，公民參與立法形成的民主力量對于立法的科學性和實施的積極意義大于負面影響。在城市公共空間環境管理立法領域存在一些專業性較強的技術問題，但更多的是諸如市容市貌、環境衛生等與百姓日常生活貼近的問題。因此，城市公共空間環境管理立法中應重視公眾的參與。其次，以一種科學的包容精神進行立法。解決法律問題不能單一地依靠法律思維解決問題，立法應當有寬廣的胸懷吸納一些有益的社會治理經驗。比如，信任是一個社會復雜性的簡化機制。［34］反思當今城管執法因不被信任導致的執法成本與日俱增，其根本原因就在于立法源頭上存在忽視公民參與方法的價值。而且立法解決問題的方法也不能局限于單一的規范制定，也應充分重視法律文化的建設。因為“法律文化，既是一種現象，又是一門學科，還是一種方法”。［35］最后，在不斷創新中及時將那些體現人本精神的措施在制度上轉化為法。“治國有常，而利民為本;政教有經，而令行為上。茍利于民，不必法古;茍周于事，不必循舊。”［36］城市公共空間環境管理需要在創新中不斷滿足人的時代需求，也需要法將這種創新轉化為制度。例如有的地方通過城管執法禁令、柔性執法等措施轉變工作作風體現以人為本的精神，就需要通過立法進一步將這種精神轉化為制度長效機制，避免一種內部規定的短期效應，真正體現法治的持久效力。

三、中國城市公共空間環境管理良法的法治精神

依據良法的特征，在當代中國城市公共空間環境管理情境中，良法應該體現民生為本與民權保障的時代法治精神。

(一)民生為本的精神

人類社會的發展是一個由落后到先進、由野蠻到文明、由專制到民主的發展過程。與社會發展相對應，作為一個整體性概念，“法律發展”是指與社會經濟、政治和文化等的全面發展相適應、相協調的，包括制度變遷、精神轉換、體系重構等在內的法律進步。用“法律進步”來指稱“法律發展”，揭示了法律發展的核心和實質，也揭示了法律發展研究的價值。［37］法律進步的標準是什么?關注法制效果的伯克利學派兩位學者諾內特和塞爾茲尼克闡述了一種解決問題的方案。他們采取進化論的觀點抽象總結與分析了人類社會三種類型法:壓制型法、自治型法和回應型法。其不僅是獨特的法律類型，而且在某種意義上也是法律與政治秩序和社會秩序的關系的進化階段。［38］壓制型法傾向于政治權威，法律只是作為工具。形式上的法治開始于自治型法。然而自治型法過于強調法律制度的自治性和完整性導致法與社會現實相對分離。回應型法相信，可以使目的具有足以控制適應性規則制定的客觀性和權威性，它在整合壓制型法和自治型法的積極功能的基礎上更加主動地面對社會對法律的需求，同時力爭妥善處理法與社會的關系。回應型法最顯著的特點就是滿足社會發展需求，具體而言，對于城市公共空間環境管理而言，就是滿足城市發展的需求。在城市發展中會出現各種各樣新的問題，這些問題的出現具有時代性，而且往往在短期內引發比較大的社會矛盾，因而需要立法能及時調整新的社會問題帶來的法律關系，做到“世易時移，變法宜矣”［39］，接下以城市廣場舞擾民治理立法為例說明。近年來在城市因廣場舞引發的糾紛屢有發生，這已經成為了一種社會問題。有人認為“廣場舞擾民，應以民事侵權追責”。［40］理由是廣場舞擾民主要元兇是噪聲。它侵害了周邊居民的隱私權。因為從法理上，隱私權是指自然人享有的私人生活安寧與私人信息秘密依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權。［41］侵害隱私權行為大體可分為不作為與作為兩類，作為行為中的侵入指未經允許非法侵入他人私人空間，破壞他人居住安寧，這種侵入不僅包括物質的接觸和實體的進入，而且無形的目光、信息、電波、噪音的侵入亦構成廣義的侵入。［42］然而從民事訴訟成本與效益上分析，把廣場舞擾民以侵權為由提起民事訴訟處理在當今社會實踐中不是一個現實而有效的解決問題的方法。將廣場舞問題作為民事訴訟個案處理缺乏效率，那么是否可以通過其它方式解決呢?廣場舞問題本質是一種鄰避現象，容易造成群體性事件。對此，如果政府不能有效介入與干預而導致事件沖突升級不僅僅是危及社會治安更會波及政權的穩定。政府從法治上有職責管理廣場舞擾民問題，其理由有三:一是廣場舞擾民主要是噪聲，城市噪聲管理規定既有國家法律又有地方法規。二是廣場舞擾民發生的場所是城市公共領域，依據《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》規定，政府作為城市的管理者負有相應的職責，政府管理這種違法行為于法有據。三是政府有在公共領域行使維護國家安全和社會秩序等任務性職能。［43］廣場舞擾民引發的糾紛乃至沖突，從國家對內職能的法律規定來說，政府不能放任不管，否則糾紛陷入“叢林法則”的私力救濟后社會秩序就不是法治所能控制的安定局面。對于城市廣場舞擾民問題究竟誰來管，各地、各部門是有爭議的。從噪聲污染角度來說應當環保部門管，從維護社會治安角度來講公安部門應該管，從環境維護的區域角度來論城市管理部門可以管。這就造成一個多頭執法的現象。根據公共選擇理論［44］，對于多頭執法情況，有利的事情多個部門都來管，無利的事情誰都不愿意管。處理廣場舞擾民不會帶來利益，相反處理起來還有麻煩，所以往往是無人愿意管。面對這種情況，城管部門“綜合執法”是一種比較好地解決這種問題的模式。通過立法適時賦予城管治理城市廣場舞噪聲權限回應了社會發展需求，體現了民生為本的法治精神。

(二)民權保障的精神

法治是立法要實現的目的，法治的態度決定了立法內容。在眾多法治理論中，曾經占主流的是形式法治派觀點，其中以英國學者拉茲的法治主張具有代表性。他分析了法治最大價值在于控制獨裁，并提出法治八原則。［45］雖然形式法治的觀點至今仍具有現實意義，但是隨著社會發展它面臨著經濟、政治、文化諸多方面的轉變帶來的理論缺陷和實踐困境的嚴峻挑戰。所以“如果說經濟領域發生了從自由資本主義向國家干預資本主義轉變，那么，法律領域則發生了形式法治向實質法治轉變”［46］。實質法治作為形式法治的調整形態登上歷史舞臺。形式法治派和實質法治派對于“何為良法”存在截然不同的觀點:形式法治派認為只要是按照民主程序得到全體國民一致同意的法律就是良法;實質法治派則認為只有法律的內容體現了民主精神、體現了公平正義、維護了人的尊嚴的法律才是良法。［47］這個判斷的基本標準在城市公共空間環境管理語境下就是通過法治渠道保障權利，限制權力，促進協商。對此，本文以城市占道經營治理立法為例進行探討。現實中治理違法占道經營攤販面臨二難困境:被管理者抱怨“我們一不偷二不搶，為了生活來到城市里正經做生意，為什么動不動就罰款、沒收東西呢?”執法者訴苦“有時候我們也很為難，一方面是城市賦予我們管理職責，另一方面，老百姓確實是為生計所迫，把東西扣押或者沒收于心不忍。”［48］攤販的生存權是城市管理者應該考慮的問題，單純的處罰只會使矛盾雙方火上澆油，因此城市管理者應該考慮利用公共資源為這些謀生存的攤販開辟合法的綠色通道。除了規劃提供合法經營區域外，更為重要的是要從法律規范層面解決合理需求占道者的身份合法性問題。途徑有二:一是通過申請解決臨時占道問題;二是通過許可解決經常性占道問題。后者常見于解決城市流動攤販占道經營問題。我國臺灣地區與香港地區在這方面取得了一定經驗。我國臺灣地區在流動商販治理上的經驗之一是掛牌經營，通過《臺灣省攤販管理規則》等規定承認攤販是合格的商法主體。［49］在香港，特區政府主要是通過發牌機制和執法活動，規范和管理公眾地方的販賣活動。［50］政府通過立法，科學合理地規劃經營區域，以行政許可為主、輔以行政處罰管理流動攤販。與行政處罰為主的管理規定相比，其更能體現實質法治的民權保障精神。“善治必達情，達情必近人。”［51］在現代社會，作為善治前提的良法必須堅持以人為本。反觀當前我國城市公共空間環境管理領域為何沖突頻發、怪事連篇，連蘊含美意的春聯都難逃厄運，根本原因是，在“惡法亦法”的功利主義思想驅動下某些公權力機構缺乏良法善治的理念。事實證明，良法不僅僅是一個道德判斷，更是保障城市公共空間正義的行動指南。

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作者：劉俊宜 單位：延安大學