城市與環境規劃不協調的原由范文

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1引言

我國現行規劃體系下，各規劃之間在很多方面還存在著相互不一致、脫節甚至沖突的情況，給規劃的審批、管理和實施工作帶來諸多不便。要解決這類問題，必須全面系統地認識各規劃之間的關系。本文以環境規劃和城市規劃為論證典型，從它們的編制體系、功能與內容、主導部門、行政運作、編制技術方法等方面來分析兩規的不協調的原因。

2規劃體系不同，無空間規劃統籌

與國外成熟的規劃體系相比，我國無空間規劃作為統籌，來綜合統籌區域的社會、經濟、環境的協調發展。而環境規劃、城市規劃作為兩種有相互聯系的專項規劃，有各自的規劃法規體系、規劃行政體系、規劃實施體系，由于規劃定位、規劃對象、規劃依據、主導部門、時空特征、規劃范圍、編制方法和技術手段等方面千差萬別，因此在無統籌協調的空間規劃的前提下，兩規之間無相互協調的強制性因素的控制，造成實際的規劃執行過程中，城市規劃的執行往往忽略了對環境的影響，而環境規劃由于體系不完善，缺乏執行力度特別是無強制性指標來控制城市的發展建設行為，致使環境規劃所設置的各種環境保護指標在城市規劃中重視不夠，規劃方案缺乏對環境因素的綜合分析考慮，往往以地區社會經濟發展及產業需求為首要目標來確定土地的空間布局，這樣的方案很容易忽略對地區生態環境的保護，因此也從一方面加劇了先發展后治理的城市發展困境。

3編制中的不協調

3．1出發點和目的不同

城市規劃的主要目的是:統籌安排城市各類用地及空間資源，綜合部署各項建設，促進城市經濟和社會協調發展。它側重于規劃的過程，它的結果只是一種預測，強調的是為達到城市經濟和社會發展的階段性目標而進行的調控過程。環境保護規劃的目的在于遵循生態規律和經濟規律，主動調控人類自身的活動，使人和自然達到和諧相處，從而保護人類賴以生存得基礎--環境。

3．2規劃功能與內容

環境規劃的功能在于:促進環境與經濟、社會可持續發展;保障環境保護活動納入國民經濟和社會發展計劃;合理分配排污削減量,約束排污者的行為;以最小的投資獲取最佳的環境效益;實行環境目標管理的基本依據。因此，環境規劃更側重于污染防治和生態保護與建設。

3．3編制主導部門不同，在編制過程中缺乏有效銜接

從規劃編制程序方面看,環境規劃與城市總體規劃的程序有許多相似相通之處,都大致要經過任務下達、大綱(綱要)編寫、大綱(綱要)審批(審查)、規劃編制、規劃審批(審查)幾個階段,并且在正式確定規劃方案之前都要進行調查研究,掌握大量的第一手資料,確定規劃方案時都可能需要對若干不同方案進行優選優化;整個規劃從準備、編制到審批、實施及管理,都是一個動態追蹤的發展過程。但是，不同規劃的編制主導部門有著巨大的差異，城市規劃編制的行政主導部門是規劃行政部門，而環境規劃則相應的由環保行政主管部門承擔較多的任務，發揮較大的作用。此外，在城市規劃和環境規劃的編制、審批和管理過程中，市、縣、鎮的人民政府及其規劃行政主管部門承擔組織協調任務較多，作用較大。在現行的機構設置下，不同的規劃分別由不同的部門編制，他們在行政上是同級單位，其工作均在各自的行政體系內完成，在規劃編制過程中均接受各自上級行政部門的指導與監督。在這種相對封閉的空間內，使得各部門之間缺乏有效溝通，由于長期各自行事，使得溝通成本日益加大。這種體制和工作安排上的不盡合理，造成了不同部門在實際工作中的博弈行為。

4實施中的不協調

4.1"兩規"成熟度有差異

在我國，城市規劃產生較早，在長期的規劃實踐中，積累了一定的經驗，吸收和借鑒了國內外許多優秀的城市規劃理論和方法，規劃編制較為成熟，規劃的科學性與可操作性也較強。在法律法規方面，《城鄉規劃法》及規范、技術標準等都相當完善，對制定、實施規劃、和對違法者應負的法律責任等方面均由明確規定。相比之下，環境規劃在實施中暴露了許多問題，將有待完善。

4.2行政運作有差異

城市規劃的行政運作部門為規劃行政主管部門，環境規劃的行政運作部門為環保行政主管部門。雖然在《城鄉規劃法》中將環境保護作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容，但在下一層次的規劃即控制性詳細規劃階段沒有將環境保護作為強制性內容納入日常的規劃管理工作中，因此不利于環境保護規劃目標的落地。而環境規劃及建設項目環境影響評價，也常常讓位于經濟發展建設，難以發揮其應有的作用。

4.3地方政府對兩規的偏好和認識水平

不同，影響兩規協調實施城市規劃、環境規劃雖然均是由地方政府組織，但是地方政府為追求政績、地方經濟的發展速度和規模、解決當地就業等，往往忽視生態環境影響因素，熱衷于爭取更大的建設用地規模與指標，迎合各項建設項目的用地需求，有不斷侵蝕生態環境保護用地、擴大城市建設用地規模的傾向。再加上地方長官中普遍有重視城市規劃、輕環境規劃的觀念，如此導致了城市規劃隨著地方政府的意圖而不斷的調整以滿足城市化進程不斷加快以及經濟快速增長的需求，如此則更弱化了環境規劃對城市發展規模的控制作用。

5技術細節的不協調

5.1人口預測方法和統計口徑差異

未來人口規模是城市規劃確定城市建設用地總規模、城市功能分區的最根本的依據之一，也為環境規劃中生態環境建設總體目標的確定、生態功能區劃、指標體系的確定及各項生態專項規劃的編制提供重要的參考依據。人口預測是否科學準確，直接關系到規劃方案是否合理和實用。

5.2規劃基期及基數差異

城市規劃的規劃期限一般是由編制規劃的政府部門根據城市的發展條件、發展趨勢等自行確定。規劃期限一般是10年。環境規劃一般以5年為規劃周期，或以10年、20年設定遠景目標年。從我國目前的情況來看，很多城市因為國家強調需要什么規劃就做什么規劃，不同規劃之間先做其中一個規劃，過幾年，再做其他一個規劃，不是同時展開，導致不同規劃的基準年和目標年不一致。現實是動態發展變化的，不一樣的基準年，預測所用到的數據和模型等可能發生了變化，現實情況也發生了變化，這些對規劃預測都有影響，再加上規劃期限不一致，不同規劃預測的數據有可能不能對照，導致兩規劃之間無法相互參考和指導。

6結語

城市規劃是根據一定時期城市的經濟和社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間功能布局及進行各項建設的綜合部署和合理安排，是以城市建設和經濟發展為出發點和歸宿的。環境規劃是指為使環境與社會經濟協調發展,把"社會-經濟-環境"作為一個復合生態系統,依據社會經濟規律、生態規律和地學原理,對其發展變化趨勢進行研究而對人類自身活動和環境所做的時間和空間的合理安排。